宪法监督机关及改善

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本文作者：刘国利史秀娟工作单位：内蒙古民族大学

目前,我国正致力于建设社会主义法治国家,建立健全民主法律制度。法治的核心是依宪治国,这要求我们必须完善宪法的规定,保证宪法的有效实施。而宪法的有效实施,离不开完善的宪法监督制度。事实上,虽然我国早在1954年宪法中就已经规定了宪法监督制度,但一直到现在也没有建立起真正有效运行的监督机制。导致这种结果的原因是多方面的,缺乏有效的专门监督机关显然是其中重要原因之一。本文仅就宪法监督的专门机关谈一谈自己的看法。

一、宪法监督机关

众所周知,制定宪法的目的就是要实现一定的生活模式,这要求宪法规定的内容能够真正地、直接地作用于社会现实关系,实现直接地调整,从而实现宪法的目的、精神、价值。当宪法的要求不能实现时,就需要宪法的保障机制发挥作用,促使宪法的要求能够实现,使宪法的理想设计不致落空,这就是宪法监督机制存在的必要性。因此,我们可以简单地说,宪法监督机制就是保障宪法内容切实实现的制度。这一功能当然要通过一定的机关、通过一定的程序来实现。因此,明确宪法监督机关是有效保障宪法实施的前提。通过对世界各国宪法监督体制的考察可知,宪法监督体制大体上有四种:一是以美国为典型代表的由普通司法机关行使违宪审查权的宪法监督制。二是以德国、奥地利为代表的宪法法院制。三是以法国为代表的宪法委员会制。四是以英国、前苏联为代表的立法机关监督体制。川从我国宪法的规定上看,宪法第62条和第67条分别列举了全国人大及其常委会职权,其中规定了“监督宪法的实施”这一职能。可见,全国人民代表大会及其常委会是宪法监督机关,我国的宪法监督体制是立法机关监督体制,当无异议。但宪法第99条又规定“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;”“县级以上的地方各级人民代表大会……有权改变或撤销本级人大常委会不适当的决定。”第104条规定“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会……有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议”。直观上看,违反宪法显然也属这两个条文中所称的“不适当”,这就容易使人们产生这样的疑问:地方各级人大及其常委会是否也是宪法监督机关?例如某一县政府了一项行政决定,该县人大常委会认为该决定违反了宪法,要依宪法第104条对其进行改变或撤销。这是否是在行使宪法监督权?可见,这种疑问的产生和存在并非是毫无根据的。有的学者依据这两个条文认为地方各级人民代表大会及其常委会也是宪法监督机关,t2j有的学者认为这两个条文连同第89条、108条也是属于宪法监督规范体系范围内的。[3j针对这种不同的理解,我们应该明确,地方各级人大及其常委会不是宪法监督机关。对此,我们可以从以下几方面分析:首先,宪法未明文规定地方各级人大及地方各级政府是宪法监督机关。宪法对国家机关权力的设定往往是以列举的方式授予的,采取这种方式的目的是为限制国家机关权力滥用,法律未明文列举可以行使某种权力,则国家机关不得行使。否则即为超越职权违法,这是宪法的基本精神之一。因此,地方各级权力机关不是宪法监督机关。宪法之所以如此规定,这是由宪法和全国人大的性质及地位决定的。宪法是国家的根本大法,体现的是全体人民的意志。而全国人大是由人民所选举的代表产生,最能代表全体人民的意志。宪法由其制定,当然也应由其监督实施,这样才能使人民意志统一。其他国家机关都是依据人大的授权行使一定的国家职能。地方各级权力机关只是地方的权力机关,只代表地方利益,反映本地方人民意志。由于全国人大实行会议制度,而宪法监督又是一项专门性的工作,在全国人大闭会期间,由代行全国人大部分职能的常设机构—常委会行使宪法监督职能在实践中也是非常必要的。因此,宪法监督权是全国人大及其常委会的一项专门权力。第二,地方各级人大及地方各级政府无宪法解释权。宪法监督总是和宪法解释联系在一起的,宪法解释是宪法监督的前提,只有明确地解释了宪法的内容、精神,才能进一步判断某一行为是否违反了宪法。当普通立法未将某些宪法规范的内容或精神具体化时,就需要对这些普通法的立法空白进行有效解释,使宪法明确具体,具有可操作性。从现行法的规定上看,只有第67条关于全国人大常委会职权列举中明确规定了此项权力。由于常委会的权力源于人大,全国人大是最高权力机关,由此可以推论出全国人大也有权进行解释。况且,宪法是由全国人大制定的,由人大进行解释也更能够反映制定宪法者的本意和全体人民的意志。这样看来,宪法解释权也只能由全国人大及常委会行使,地方国家机关不能行使宪法解释权。一方面,因为无宪法依据,任何法律关系主体的权利(力)都是由法律所赋予的。如前所述,法律未明文列举可以行使某种权力,则国家机关不得行使。地方各级权力机关不能代表全体人民意志,我国现行宪法未规定地方国家级机关有宪法解释权,自然也是基于这一原因。另一方面,这也是国家保障法制统一性的需要,若允许地方国家机关享有宪法解释权,则会使解释权主体不统一,当出现不同理解时,对宪法适用会造成混乱,公民无法遵守宪法,这不利于法制的统一。第三,仅依靠第99条“地方各级人大在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”,不能得出地方人大是宪法监督机关的结论。因为,在宪法序言最后一段中也明确规定“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保障宪法实施的职责。”如果依据第99条,认为地方各级人大是宪法监督机关,那么,依据序言最后一段,则所有社会主体都可成为宪法监督的主体。所以,当我们理解第99条时,应从两方面去理解:一方面,宪法监督,应指国家权力制约性的监督,是有权机关对其他机关依法定职权进行的约束,而不是指序言最后一段一般意义上的监督;另一方面,对第99条的内容,我们更应该从义务的角度去理解,即地方人大保证遵守宪法,依宪法授权行使职权,而不是行使具体的监督权。第四,改变、撤销权与宪法监督并非等同关系。第99条第2款规定:“县级以上的地方各级人民代表大会……有权改变或撤销本级人大常委会不适当的决定。”第104条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会……有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令;撤销下一级人民代表大会的不适当的决议。”这两个条文也被视作“地方各级人大及其常委会是宪法监督机关”的法律依据,因为“不适当的决定、决议、命令”当然应当包含“违反宪法的决定、命令、决议”,但事实上,对于这两个条文,我们不应该如此简单的理解。1.从字面上看,违反宪法确实应属“不适当”,但宪法仅规定了可以改变或撤销“不适当的决定、命令、决议”而未涉及其他,如规定、解释、意见、计划、函、通知、批复、答复、指示、指导等。这些职权活动也有可能违反宪法而属于“不适当”,为什么宪法未规定对此可以改变或撤销。可见,第99条和第104条的立法原意并非是宪法监督。2.“撤销”确属违反宪法的制裁方式,但却不是唯一的方式。纵观世界各国宪法监督体制,宪法监督机关几乎都是单一的,并未形成中央地方分级体系。因此,宪法监督机关可以享有该国宪法所设定的所有监督方式。而我国的地方各级人大及常委会是宪法监督机关,却只对部分事项享有撤销权,显然与通例不符,且也不利于有效地进行监督。3.若从宪法监督角度去理解地方各级人大及常委会的“改变或撤销”权,还会造成条文含义的重复、混乱。如第62条第2项列举全国人大有权“监督宪法的实施”。第11项又规定有权“改变或撤销全国人大常委会不适当的决定”。这表明:第62条的这两项内容是针对不同的对象而设立的。第2项既然已经规定全国人大有权“监督宪法的实施”,当然包含有可以撤销全国人大常委会的违反宪法的立法、决议、决定的含义。但若将第11项列举的“不适当”也理解为包含“违反宪法”之意,显然不够准确,条文含义有了重复。而法是应该明确、严谨、简洁的。法律之间不应含义重复,同一部门法内部同一条文更不应该前后重复,历次修订都未考虑此处说明修宪者认为此处不矛盾、不重复。因此,这里所说的“不适当的决定”应指违反宪法以外的其他决定,如全国人大常委会依第67条所做的决定特赦、宣布进人紧急状态、全国总动员等决定,不符合现实情况而属于不适当。同时,若11项所列举的“不适当”包含“违反宪法”之意,不但条文重复,而且可改变或可撤销的对象也稍闲过窄,仅规定有权撤销不适当决定,违反宪法的立法、决议、规定等不能撤销。显然这样理解是错误的。4.同样,依据宪法第67条,也不能证明县以上地方各级人大及常委会可以行使宪法监督权。第67条第1项规定常委会有权“监督宪法的实施”。同时第7项规定“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定、命令;”第8项规定“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;”这条也规定了“撤销权”,与其他几个条文相近,但理解此条文时,我们应该认识到:第1项虽与第7、8项有重复之处,但二者区别更多:第7、8项可撤销的对象不仅包括违反宪法的决定、立法,还包括违反法律、违反行政法规的立法、决定,后者显然是宪法监督所不能包含的。而且,从宪法监督角度去理解第1项与第7、8项的关系,应是一种一般规定与特殊规定的关系。第7、8项只是特别强调了宪法监督的某一方式和特定对象,这表明,对于违反宪法或违反法的规定、决议、立法,应以撤销的方式处理。这如同宪法在规定公民基本权利同时,又特别强调保障妇女、儿童、老人、归侨的权益。其立法本意应是使人大常委会职权明确、便于操作。因此,第67条条文前后内容并不矛盾,与其他条文所列的撤销权内容并不一致。另外,第89条第13项规定国务院有权“改变或撤销各部、各委员会的不适当的命令、指示、规章”。第14项规定“改变或撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。第108条规定“县以上的地方各级人民政府在本行政区内有权改变或撤销下属各部门和下级人民政府不适当的决定”。可见,国务院和县以上地方各级行政机关也享有改变、撤销权,但不能据此得出行政机关也是宪法监督机关的结论,否则,作为法律执行机关的行政机关也成为监督法律乃至宪法实施的机关,这是荒谬的。由以上分析可知,宪法监督是全国人大及其常委会的专门工作,其他任何机关包括地方权力机关都无权行使。

二、宪法监督机关的现状

第一,认识上,对何者为有权的宪法监督机关还存在认识不明的问题。宪法一方面在全国人大及其常委会职权列举中规定其享有监督宪法实施的职权;另一方面,又在第99条、第104条等条文中规定县以上地方各级权力机关有保证宪法在本行政区域遵守和执行的职责,并进一步规定了对不适当决定、命令的撤销权。有学者据此将其列为宪法监督体系,使人们在观念上无法准确判断宪法监督主体。表面健全,实际混乱。第二,监督机构缺乏专职化,使宪法监督难于实现。川一方面,宪法强调全国人大及其常委会监督宪法实施;另一方面,面对违反宪法的事实又未见全国人大及其常委会采取过任何行动,其中一个很重要的原因无疑是监督机构自身的问题。宪法规定全国人大每年至少召开一次会议,常委会每两月至少召开一次会议,必要时也可召开临时会议。但鉴于人大的组成情况,事实上,全国人大每年只召开一次会议,每次仅半月左右,常委会每两月也只召开一次会议,每次只有6、7天。而全国人大及其常委会的职务多、任务重、精通法律代表少,宪法监督又是专业性、技术性较强,需花费一定时间的工作,从而导致全国人大及其常委会在行使宪法监督权方面力不从心。同时,长期以来,人大的权力机关地位也未得到充分尊重,人大在国家机构中的地位一直比较弱,客观上也导致监督权难于实现。第三,人大职权行使缺乏制度保障。组织机构和制度程序是国家权力行使中互相依存的两个方面。全国人大及其常委会在宪法监督中除组织机构问题外,在职权行使的程序制度方面也存在不足。首先是人大职权的行使缺乏具体程序规定。例如监督权的发动程序、监督对象范围、监督方式、制裁措施等都缺乏明确具体规定,导致全国人大及其常委会权力行使无法可依、无章可循。其次,与宪法监督相配套的一些制度同样缺乏具体化规定。如宪法解释是宪法监督的前提,判断一事实行为是否违反宪法,法律法规内容是否合乎宪法,必然涉及宪法解释,通过对宪法相应内容的解释、明确,才能进一步判断何者符合宪法,何者违反宪法。再如,违宪责任追究制度,这是宪法监督的后续制度。判定一行为违宪后,应如何追究违宪责任者责任,这是宪法监督应有之意。但实际工作中,并无具体化、明确化规定。从而导致全国人大及其常委会即使想行使监督权也无法落实。另外,由于全国人大及其常委会的立法机关的特性,导致宪法监督只能是针对抽象立法的监督。宪法、立法法及有关的组织法,只规定规范性法律文件可通过批准、备案、撤销等方式审查,未及其他。而事实上,宪法监督对象不仅包括对抽象立法行为审查,还包括对国家机关及其工作人员的职权行为进行审查,也包括对政治性团体、社会团体的行为进行审查,处理国家机关权限争议等。对这些方面的监督尚属空白。

三、宪法监督的模式选择与制度设计

基于上述存在的问题,法学界早在80年代就开始讨论如何完善我国的宪法监督机关。通过比较借鉴不同国家的宪法监督体制,最终形成四种不同的意见:一是主张打破现行的宪政体制,建立专门的宪法法院,专门行使宪法监督职能。〔5〕这符合世界各国宪法监督体制发展的趋势。二是主张效法美国的模式,将违宪审查权赋予给最高人民法院行使,具体做法是在最高人民法院内设立违宪审查庭,针对普通立法进行附带性审查。〔“〕或者由最高人民法院解释宪法,中级以上法院管辖宪法争议。〔7〕三是主张建立复合制,即由全国人大和最高人民法院共同行使宪法监督权。全国人大及常委会主要针对立法和非诉化事项进行事前监督,最高人民法院设立违宪审查庭受理宪法诉讼,进行附带性审查。[8j四是主张在坚持现行体制基础上完善监督机关,即在全国人大或常委会内设立专门的宪法监督委员会,完善权力机关的监督职能。〔9〕从各国的宪政实践看,应当说各种模式对树立本国宪法的权威和维护国家法制的统一,对保障民主、法治和人权,对维护国家政治与社会的稳定,都起了重要的作用,其具体经验值得我国借鉴。这些主张对于完善我国的宪法监督制度都是有益的探索,为具体制度的设立提供了理论上的支持。但考虑到我国的实际情况,前三种主张虽然有一定的合理性,在我国却不能适用。首先,专门机关监督体制有其自身的理论基础和现实基础。这种体制最早源于1920年的奥地利宪法,该宪法是在汉斯•凯尔森主持之下制定的,反映了凯尔森的法学思想。他反对传统的三权分立学说,认为国家的基本职能有两种,一是创立法律,二是适用法律。从而提出设立宪法法院作为宪法监督专门机关。在此之前法国大革命时期的西哀耶士也分析了三权分立的弊端,主张在三机关外设立一个专门行使审查权的机构。加之法律传统的特征,大陆法系国家无法采用美国式的普通法院审查制,因而创立了专门机关审查制。〔’“〕这种体制使宪法监督专门化,有利于保障宪法的权威,优越性是比较明显的。得到了许多国家的效法,目前世界上约有40多个国家采用这种体制。但我国实行人民代表大会制,国家的最高权力属于全国人民代表大会,宪法由其制定,也由其监督实施,这是非常明确的规定,若设立专门机关,必然打破现行的体制。也就是说,建立这种体制要求我们首先承认,宪法是人民制定的,专门设立的监督机关是直接依宪法产生,而不是像其他国家机关那样由人大产生,它与全国人大同级,直接依宪法对人大进行监督。显然,这种主张虽然符合宪法监督专门化的趋势,但他的实现需要大规模的修宪,改变现行的人民代表大会制度,目前是不可行的。况且,这还要建立一套完整的专门机构体系,现在是否具备这种条件还是个问题。因此,这种体制暂时还无法采用。这是由我国的基本政治制度和基本国情决定的。其次,以美国为代表的普通法院审查体制也有其理论和现实原因。其一是权力制衡的体制和对立法机关不抱绝对信任的政治理念,强调立法机关的权力是有限的,为防止立法机关的专横,需要其他机关对其权力的行使进行限制,这为普通司法机关针对立法机关的立法进行违宪审查提供了理论上的合理性;其二是普通法的传统,法官为解决纠纷,需要解释法律,阐述法的精神,宪法也是法,也具有直接的适用性,因此,当法官审理案件时,若对审理该案所依据的法律产生宪法争议,需要理解宪法的内容,阐述宪法的精神。判断该法律是否和上位法相冲突,从而为违宪审查提供了现实的合理性。〔川这一体制也有效地保障了宪法的实施,成为一种比较成功的监督体制,为许多国家所效仿,目前世界上大约有60多个国家采用这种体制。而我国的人民代表大会制度强调,全国人大具有最高的权威,其他各个国家机关都由它产生,受它监督,在地位上低于它,不能对它进行监督。如果允许司法机关行使违宪审查权,则形成了事实上的下级机关监督全国人大,这是对权力的倒置,也是违反人民代表大会制度的。而且,由司法机关对代表全体人民利益的全国人大进行监督也违反民主原则,缺乏合理性。可见,这种体制在现行体制下也不能采用。同样,采用复合制,也无法解决司法机关监督全国人大的矛盾,而且如何处理权力机关同司法机关之间的关系也是需要讨论的。在目前情况下,只能继续坚持最高权力机关监督的体制,通过建立健全权力机关内部的专门组织机构,完善权力机关职权行使的程序制度,去完善宪法监督,这是比较现实可行的做法。也是大多数学者的共识。〔‘2〕但如何设置最高权力机关监督体制下的专门机构,又存在不同主张。建议方案大致有以下几种:(1)将现行的全国人大法律委员会改为“宪法和法律委员会”,地位性质不变,增加宪法监督职能;(2)在权力机关的常委会中自上而下的设立监察委员会;(3)在全国人大常委会设立协助监督宪法实施和解释宪法的工作委员会;(4)设立与全国人大常委会并行的宪法监督委员会;〔‘4〕(5)设立协助全国人大及常委会行使宪法监督权的专门委员会性质的宪法监督委员会。〔‘5〕第一种方案加重了原本比较繁重的法律委员会的工作量,而且存在立法与监督立法一体进行的弊端。第二、三种方案中的专门机构法律地位低,无法最大限度解决现存问题。第四种降低了常委会地位和权威,而且难以解决全国人大常委会也享有宪法监督权而可能出现的宪法解释分歧的矛盾。〔16〕第五种方案同现行的全国人大其他委员会地位相同,也不利充分行使宪法监督权。我认为,应在全国人大设立地位高于其他专门委员会并具有一定对外独立职能的宪法委员会。1.该专门机构名称应称之为宪法委员会,即行使宪法解释权,又要行使宪法监督权,将宪法解释与宪法监督有效结合起来,不只强调其监督的单一职能,以更好地保障宪法的实施。2.宪法委员会设立在全国人大内,宪法委员会的地位高于其他专门委员会,低于常委会,这有利于其职权的行使,同宪法自身地位相匹配。同时,设立在人大之内,与现行法相协调,可以依宪法第70条规定,在全国人大闭会期间受全国人大常委会指导,有利于处理其与常委会间的关系。3.宪法委员会职权上应具有一定独立的对外职能,对全国人大及常委会自身的活动行使建议权,对其他机关违反宪法行为直接享有审查决定权,以保证宪法监督及时有效。具体可规定下列权力:(1)主动解释宪法权,但形式上应提交全国人大或常委会颁布;(2)对全国人大及常委会讨论的法律案和重大事项进行事前审查,未经其审查不得颁布;(3)对生效的现行法律的违反宪法情况有权提出建议,全国人大或常委会必须处理;(4)对报送批准备案的地方性法规、自治条例、单行条例审查,对认为有违反宪法事实的,有权直接做出不予批准、不予备案的决定;(5)对全国人大及常委会以外的其他国家机关颁布的规范性文件、政策、重大决策,直接行使撤销权,如对国务院的违宪行政法规直接撤销;(6)对国家机关权限争议做出裁决意见;(7)监督选举活动;(8)审查罢免案;(9)受理宪法诉讼,以司法的方式解决宪法争议,这与国务院享有委托立法权、行政裁决权一样具有合理性;(10)对其他机关解释宪法的请求直接答复;(11)对政党和社会团体的活动进行监督,如对执政党的政策进行合宪审查;(12)应当由宪法委员会行使的其他职权。4.宪法委员会组成及任期。首先在组成人数上,考虑到宪法解释和宪法监督的专门性、技术性,为保证质量,委员人数不能太少,同时由于宪法监督的及时性要求,为避免会议制的低效率,委员人数也不宜过多,应控制在20人左右。另外,宪法委员会可以聘请若干法学家任顾问,列席会议,参与讨论宪法问题,提出意见,但不享有表决权。〔‘7〕顾问可由全国人大常委会任命,也可由宪法委员会自主任命。在产生方式上,委员由全国人大选举产生,主任委员可由副委员长兼任,在委员中选举出一到两名副主任委员。委员的选举范围应不仅限于人大代表,如同俄罗斯宪法法院,其选举范围包括两院成员、联邦各主体的立法机关和司法机关、俄联邦的法律主管部门、全俄法学家联合会、法律科研和教学机关都有权向总统提出预备性人选供其参考。〔‘8〕我国宪法委员会的成员也应从各级各类国家机关、社会团体,尤其法学研究教学团体中提名推荐、选举产生。在任期上,鉴于宪法监督工作的技术性专业性较强,委员任期应较长,即使不能实行终身制,为保证宪法监督的稳定性、连续性和独立性,至少也应比其他人大代表任期长。暂时可任期为10年,每5年改选其半数。在议事规则上与人大一样实行少数服从多数,不必要求全体一致,也不必记载少数意见。〔‘9〕5.为保障宪法委员会上述职权得以行使,还需加快完善配套制度,如增加全国人大及常委会内的专门委员会数量,分工细化,针对立法草案、地方法规的备案等情况协调审查,发现违反宪法的可能就移交宪法委员会审查。加强代表联系制度,对公民提出的宪法上的异议,由人大代表请求宪法委员会答复。在一般诉讼中当事人或审理法院认为案件审理所依据的法律有违反宪法异议,可由最高法院送请宪法委员会做出解释,等等。目前,我国在制宪和行宪方面已经有了一定的经验,社会的法制观念和宪法意识已经有了很大的提高,政治体制改革和民主政治建设已经取得了长足的进步。为预防和消除权力的异化,虽然民主监督体系已经建立,但还有待加强。建立健全宪法监督机制,无疑是完善我国民主监督体系的重要方面,对法治国家的建立有着深远的影响。只有宪法监督机制真正建立,法治国家的目标才能逐步实现。