小议宪法监督的双重体制

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本文作者：余从荣工作单位：五邑大学

宪法作为我国的根本大法,在依法治国及建设社会主义市场经济的进程中起着举足轻重的作用,因而宪法的充分实施显得尤为重要,而要保障宪法的充分实施,就必须建立一套行之有效的监督体制。对于法治国家来说,宪法监督是保障宪法实施、维护公民合法权益的一项重要法律制度。宪法监督是宪政建设中一个重大而实际的问题,从我国民国到新中国建国后的宪政历史看,始终没有建立起有效的宪法监督制度,以至多次产生宪政的悲剧。因此,在现行宪法的基础上,进一步建立和完善宪法监督制度,是我国目前亟待解决的重大问题。许多学者和实际工作者就此进行了有益的探讨,笔者不揣冒昧,提出一管之见,敬请教正。

一、我国宪法监督制度的现状及缺陷

我国现行宪法监督属于代表机关监督体制。宪法第62条规定,全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权;宪法第67条规定,全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施。这便保证了我国最高权力机关得以经常性地行使监督宪法实施的职权。根据5全国人民代表大会组织法637条规定,全国人民代表大会各专门委员会在最高国家权力机关行使监督宪法实施的过程中发挥具体的作用。宪法第5条规定,一切法律、行政法规和地方性法规不得同宪法相抵触。宪法第99条又规定,地方各级国家权力机关都必须在本行政区域内保证宪法的实施。确立代表机关作为宪法监督的主体,是我国实行民主集中制的人民代表大会制度这一政权组织形式的必然结果,充分体现了我国政权属于广大人民的根本属性,无疑应予充分肯定。这种制度在宪法监督方面,可以充分发挥全国人民代表大会的权威性、全国人大常委会的专业性以及专门委员会的准确性。三个层次有机结合,各司其职,优势互补,具有一定的特色。但是,在看到现行宪法监督制度历史进步性的同时,也应充分认识到,我国现行宪法监督制度在理论上、实践上存在的一些不足和缺陷,表现在:从理论上看,由立法机关自己监督自己不符合法治的基本原理和根本原则。宪法是国家的根本大法,一国的法律体系中,宪法处于最高的法律地位,具有最高法律效力。我国宪法明确规定,一切法律、行政法规和地位性法规都不得同宪法相抵触。这里的一切法律自然包括全国人大及其常委会制定的法律在内,这说明全国人大及其常委会通过的法律也存在是否违宪的问题。而全国人大及其常委会制定的法律是否违宪,其本身很难自知。当人民认为全国人大及其常委会通过的法律违宪时,通过什么途径获得法律救助呢?我国现行宪法监督制度下,有权进行审查并做出决定的机关还是全国人大及其常委会,这就违背了一个基本的法律原则:任何人不能成为自己问题的法官。全国人大及其常委会是国家最高权力机关及其常设机构,然而这并不能否认它们自身也应该受到监督,尤其是它通过的法律可能违宪时更应该受到监督和审查。事实上,现代宪政国家的宪法监督制度,监督代议机关的规范性文件恰恰是宪法监督的重心所在。从实践上看,由全国人大及其常委会专门行使宪法监督职权,在运作时很难落实。宪法监督是一项专业性、技术性很强的工作,客观上要求有一个专门的机构来负责这项工作。但我国全国人大及其常委会是全权性的国家机关,担负着多种管理国家和社会事务的职能,必须决议有关国家和社会生活中的一切重大事项,宪法规定的全国人大的职权有15项,其常委会的职权有21项。宪法监督只是这些职权中的一项。因此,全国人大及其常委会是我国宪法监督的专门机关,但又不是专任机关。专门机关要求它们主持宪法监督和全权处理违宪问题,而非专任机关又势必使它们不能集中时间和精力专注于宪法的监督工作,这就难免使监督工作流于形式,很难保证宪法监督的效果。同时,全国人大及其常委会的会期制度也难以保证宪法监督的连续性和及时性。全国人大每年举行一次例会,每次会期仅半月左右,全国人大常委会每两个月开一次会议,会期也不长,而完善有效的宪法监督制度就要求违宪问题能得到及时有效的处理。

二、建立宪法监督的双重运行体制

要弥补我国现行宪法监督制度所存在的理论上和实践上的不足和缺陷,笔者认为,在确保我国人民民主专政政体的前提下,应借鉴西方国家宪法监督的成功经验,改变全国人大及其常委会作为宪法监督唯一主体的体制,增设宪法监督主体,建立宪法监督双重运行体制。宪法监督双重运行体制的基本模式是:全国人大及其常委会行使宪法监督的主动权;创设宪法法院作为宪法监督的另一主体,行使宪法监督的被动权;两个主体之间明确分工、各司其职并相互监督,以保证我国宪法能够全面贯彻和实施。

(一)全国人大及其常委会行使宪法监督的主动权

在宪法监督双重体制下,全国人大及其常委会的职责相对减少,其监督的主要内容大致概括为三个方面:一是对宪法、法律实施情况的监督,包括立法监督和执法监督;二是通过法定的方式和程序,对由它产生的国家机关及国家机关组成人员,包括国家主席和中央军事委员会的工作情况实施监督;三是全国人大及其常务委员会对下级人大及其委员会的监督。全国人大及其委员会实施宪法监督的目的是为了全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益,防止行政、司法机关滥用权力。全国人大及其常委会的监督采取主动的方式,主要通过听取和审议工作报告、定期或不定期听取汇报、质询和询问、组织视察和特定调查等方式进行,其特征是单一化和固定化。

(二)创设宪法法院,行使宪法监督的被动权

如前所述,由于全国人大及其常委会作为宪法监督唯一主体存在着理论上和实践上的缺陷,要把宪法监督切实开展起来,根据我国国情,应该设立谙熟宪法和法律的专任机构作为另一宪法监督主体来行使宪法监督的被动权,以弥补单一监督主体的不足和缺陷。从国外情况看,二次世界大战之后,一些资本主义国家改立法监督制为司法审查或宪法法院监督制,特别是宪法监督机构的专门化,得到了令人瞩目的发展,而且有继续演进的趋势,除已有的奥地利、德国、法国、意大利等国外,结束了延续达3多年殖民统治和种族隔离制度的南非,也设立了宪法法院;2世纪9年代分化的国家,如俄罗斯,根据1993年12月12日全民公决通过的俄罗斯联邦宪法,也设立了宪法法院。我国在起草1982年宪法的过程中,就曾有专家提出在全国人大设立宪法委员会,可惜这一提议并未写入宪法草案。随着社会主义法制化建设的不断完善,为使我国宪法监督真正落到实处,应该考虑设立宪法法院作为宪法监督的另一主体。1.宪法法院的性质宪法法院应该相对独立,成为中央级国家机构的重要组成部份,是行使宪法监督职权的专任国家机关。在我国现行政体下,宪法法院应对全国人大及其常委会负责,因此,它相对于全国人大及其常委会来说处于从属地位,但是它的这种从属地位并不否认它的相对独立性,它依法行使违宪审查职权,不受行政机关、司法机关、社会团体和个人的干涉,处于与中央人民政府、最高人民法院、最高人民检察院平行的地位。2.宪法法院的组成在我国人民代表大会制度下,宪法法院应由全国人大产生,宪法法院的成员可考虑由权力机关、行政机关、司法机关产生;由于宪法法院的专业性、技术性很强,其部份成员也可以考虑通过专门的司法考试和相关的考核程序产生。3.宪法法院的职权宪法法院行使违宪审查的职权,它行使职权的性质具有一定的司法属性,它不能主动对立法机关通过的规范性文件进行审查,它是应组织或公民的请求而对规范性文件进行审查,相对于提起违宪审查请求的组织或公民来说,它处于被动地位。宪法法院受理违宪审查请求,并对违宪规范性文件做出裁定,直接目的是解决宪法纠纷,间接目的是监督宪法实施,维护法制统一。宪法法院审查的对象是宪法之外的一切规范性文件,只要利害关系人认为规范性文件侵害了它的宪法权利(或权力)时,就可通过一定的程序向宪法法院提出违宪审查请求,宪法法院进行审查后做出是否违宪的裁定。对于被认为违宪的法律、法规和其它规范性文件,由于它们的效力等级不同,宪法法院应该做出不同的裁定。对于全国人大及其常委会通过的法律同宪法不一致的,可向全国人大及其常委会提出修改建议;对于国务院的行政法规、最高人民法院和最高人民检察院的司法解释,有同宪法相抵触的,可向全国人大常委会提出撤消建议;对于民族自治地方的自治条例和单行条例,有同宪法相抵触的,宪法法院可向全国人大常委会提出纠正建议;对于部门规章、地方政府规章、省级和省级以下地方性法规以及其它规范性文件,有违宪侵权的,宪法法院可做出违宪裁定,该裁定之效力及于司法机关,司法机关不得以被裁定违宪的规范性文件作为判案之依据,宪法法院同时要向被裁定违宪规范性文件的批准机关或备案机关提出撤消建议。

(三)两个宪法监督主体相互监督

由于宪法法院的组成人员是由全国人大产生的,因而全国人大及其常委会对宪法法院的主要监督形式是有权罢免宪法法院院长、副院长和其它组成人员。我国现行宪法监督制度没有将监督宪法实施与监督全国人大的活动结合起来。我国现行宪法规定,全国人大及其常委会监督宪法的实施,全国人大对其常委会的工作实行监督,却没有规定由哪个机关来监督全国人大,而且从实践上看,全国人大每年一次的会期制度很难从实质上保证对其常委会的监督。因此,我国现行的宪法监督制度,对宪法实施的监督与对全国人大及其常委会的监督完全脱节,实际上对全国人大及其常委会的监督处于虚空状态。18世纪法国启蒙思想家孟德斯鸠有句名言:一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。由于全国人大及其常委会是监督宪法实施的最重要国家机关,因而,宪法法院作为宪法监督的另一主体,实际上也是对全国人大及其常委会权力的监督。这种相互监督的体制是符合权力相互制约的现代法制精神的。

三、宪法法院与全国人大及其常委会、最高人民法院的关系

前已述及,宪法法院应是行使宪法监督职权的专任国家机关,在我国现行政体下,宪法法院应对全国人大及其常委会负责。但是,当公民或组织请求对包括由全国人大及其常委会通过的规范性文件进行审查时,宪法法院应处于超然的中立地位,它是公民或组织同包括全国人大及其常委会在内的立法机关的法官。宪法法院对公民或组织请求审查的规范性文件予以审查后可以做出是否违宪的栽定。简言之,宪法法院在行政体制上是全国人大及其常委会的下属机关,在业务执行方面,不仅不受全国人大及其常委会的约束,反而对其有制约权限,这也符合现代政治体制权力相互制约的发展趋势。宪法法院作为中央一级国家机关的主要组织部分,它与最高人民法院在行政序列上处于平行地位,但两者所司职责有很大区别。最高人民法院职责广泛,涉及各个司法管辖领域,且有主动调审各类案件的权限,其所作出的判决具有最高的法律效力;而宪法法院职责相对专一,仅对规范性文件予以审查,且必须是应公民或组织的请求才能履行此种职责。但值得注意的是,如应公民或组织的请求对最高人民法院判决所依据的规范性文件进行违宪审查后,认为其判决违宪时,同样可以向全国人大及其常委会提出纠正或撤销建议,从这个意义上说,宪法法院的权限及于最高人民法院之上。综上所述,在我国现行政体下,为保障宪法监督得以有效实施,在保证全国人大及其常委会作为宪法监督主体的前提下,应增设宪法法院以弥补全国人大及其常委会对宪法监督的不足和缺陷,构建具有中国特色的宪法监督体制。