经济制度下宪法的改善

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本文作者：李晓新工作单位：安徽大学法学院

事物发展的多元化与特殊性决定了没有四海皆准的经济改革理论,更没有所谓普世的宪法发展经验,每个国家的成长道路都是不同的。六十年建国,三十年改革开放,审视这段时间里中国独特的经济制度发展历史,我们可以肯定中国宪法在推动经济制度发展中的重要作用。但与此同时,我们也要清醒地认识到,中国的经济制度发展是一个永不停滞的过程,现行宪法囿于旧有的立宪思维和立宪环境,存在着很多不适应经济制度发展需要的问题,着眼于未来的经济制度发展与改革,我们需要认真反思我国宪法基础的不足,反思我们的宪法文化,继往开来,为中国的宪法改革开启思路。整体来看,中国宪法在保障与适应经济制度方面主要体现为四者不足:经济权利的宪法保护体系不健全、宪法中的政府职能定位有待转变、缺乏系统化的宪法经济原则引领,以及中央与地方经济权力分配机制有待完善。

一、经济权利的宪法保护体系不健全

计划经济是以权力本位为宪法制度构建的基本出发点,强调国家对经济活动和生产资料配置的控制力,市场经济则是以权利本位为核心,强调经济权利、经济自由、经济平等的重要地位,并以此为出发点来构建国家权力体系。因为,相对于国家权力本位而言,权利本位强调的是人的生存价值和人的自然属性。〔1〕事实上,现代国家之所以选择与古代国家所不同的宪法制度,就是因为现代国家认识到:政府的目的是为了保障人们原则上在有任何形式的政府之前就享有的权利;这些权利乃是造物主的赐予物。〔2〕而现代宪政政府要既足够的强大,以至于能够充分地满足人的自我保全的需要,又是能够控制并且愿意接受控制的政府。〔3〕因此,近代宪法就是以权利和人的自然属性为基础设计宪法制度,法律制度的建构、国家权力的规范等都是在保障权利这一前提下形成的。从我国情况来看,八二宪法既没有对契约自由、迁徙自由、营业自由等权利作出规定,也没有肯定罢工自由、市场主体平等权的宪法地位,因此,宪法中的经济权利体系是不完整的,这是需要我们在今后的修宪过程中予以逐步完善的。另一方面,从权力本位主义到权利本位主义的转变背景下,对宪法与宪政体制的要求也是不同的,主要表现在以下三个方面。第一个要求是国家权力的配置和运行要使公民权利与自由能够得到最大限度的保障。如果宪法确认的权利与自由仅仅是一种宣告性的,在现实的法律制度框架内得不到有力的保护,那么这种制度就不能满足宪政的需要。比如,国家的司法制度缺乏公正性,国家机关保护公民经济权利和自由的手段受到法律外因素的限制,宪法确认的公民经济权利与自由缺乏宪法上的救济手段,导致正常的经济合同难以履行等,所有这些都将使宪法的权利性规范虚置,最终导致法律制度背离制度正义,背离现代国家对法律正义的根本要求。第二个要求是国家制定的限制公民权利与自由行使的法律的最终目的应当有利于权利的行使,而不是让它无法行使。在现代国家,即使是对最基本的财产权的保护也已经不再强调其绝对性,而是附加以公共利益要件,强调权利和自由的有限性和相对性。但同时,这种限制性要求不能成为国家权力压制公民权利的手段,制度的正义体现为制定法对权利的限制本身不能违背宪法的原则和精神,其根本点应是公民权利和自由的充分实现。比如,对一个企业营业自由权的保护不能以牺牲环境为代价,对本地企业经营利益的保护不能以限制异地企业进入本地市场为手段,这些都是违背制度正义要求的。第三个要求是宪法和法律对所有公民的权利保护或限制要一律平等。市场经济得以形成和发展的前提是承认社会主体作为商品生产者和交换者独立、平等的地位。虽然我国宪法第33条规定:中华人民共和国公民在法律面前一律平等。但是,由于我国市场经济是在长期实行的计划经济基础上发展起来的,无论是所有制制度还是分配制度等,都经历了一场从管制到放开,从不平等到逐渐平等的过程,财产权制度、财税制度、劳动制度、社会保障制度等很多方面依然存在诸多不平等现象。因此,在实现法制现代化和构建市场经济法治体系过程中,我们必须以自由平等权利为核心,改革和完善我国的法律体系,以宪法为源头,重点从经济主体地位(包括自然人、法人和作为特殊法人的国家)、基本市场规范、以及失范行为惩治与受损权利救济机制等几个方面进行努力,创建以平等为基本理念的立法、执法与司法体制。

二、宪法中的政府职能定位有待转变

计划经济时期,我国学习苏联的管理模式,建立起高度集权的行政管理体制,整个国家的人力、物力、财力都集中在中央手中,国民经济的运行长期依靠指令性计划,政府的职能长期以来被固定在运用国家权力对经济运行各个环节进行严格控制。改革开放后,我国对社会主义国家性质的内涵理解发生了转变,开始从中国的国情出发现实地看待社会主义的经济实现形式,从而对政府职能的认识发生了改变,主要体现在三个方面:第一,从全能政府到有限政府。有限政府的起点是公民权利保障,其核心是以宪政制度来制约政府的权力、规模、职能及行为方式,实现政府与市场、公民和社会的合理、良性互动,从而使得政府权力的运作获得合法性。〔4〕这就要求在市场经济体制下,政府远离直接配置资源,远离企业的微观经营。在处理市场与政府之间关系时,必须遵守市场优先的原则,市场先于政府,是有效且有限政府的基础,作为扩展秩序的市场扩展到哪里,政府的规模与范围就应该收缩到哪里〔5〕。第二,从权力政府到责任政府。市场经济对政府权力的要求是权力与责任相统一,有多大的权力负多大的责任,这就需要政府从重视权力享有到重视公共责任,这一理念要求现代政府必须是人民对公共权力进行监督与控制,使公共权力的行使符合人民的意志与利益,直接或间接地对人民负责的政府。〔6〕换言之,政府要做到:一是严格履职,切实为国家、社会、公民负责,为市场负责;二是权力与责任挂钩,对权力的行使实行问责制;三是权力必须接受监督,包括接受来自政府机关内部的权力监督和来自新闻舆论、社会公众的权利监督。第三,从计划经济下的法制到市场经济下的法治。市场经济是法治经济,在市场经济中对各种经济社会关系真正起作用和进行调节的是对市场具有约束力的法律体系。市场经济条件下,法治政府包含两层意思:一是政府职权法定,依法行政;二是政府受法约束,违法必究。法治政府的主要标志就是要将重视立法与依法行政结合起来,控制政府权力的膨胀,对政府自身的违法行为,也要依法追究。但是,与这种实践中的认识转变所不同的是,我国宪法中始终保持着对强权政府的规范体制,将很多职能都加在了政府身上。比如,5宪法6第8条规定:国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益,鼓励、指导和帮助集体经济的发展,而非城乡集体经济组织的合法权利和利益不受侵犯;第13条规定:国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权,而非公民享有的私有财产权和继承权不受侵犯。此类条款还包括第19条、第2条、第21条和第26条等。可以说,我国宪法从各方面都给予了政府几乎是无限授权,但唯独缺少对政府权力的有效监管原则,这样做的结果就是,我们对政府的期望越高,政府所享有的公权力就越强大,公权力可能导致的危害也就随之增大。在计划经济体制下,我们可以说,这样的权力配置也许是合理的,但在市场经济体制下,在期待政府这只有形的手能够有所作为的前提下,更重要的是要尊重市场规律和市场法则。在此情况下,如果我们依然保持这样的制度设计,就必然会导致政府职能转变不彻底,必然会在市场与政府之间造成权力冲突,从而产生权力寻租、践踏市场规律的现象。因此,经济的转型必须配合以政府职能定位的转型,政府转型一天没有实现,市场化的经济体制改革就一天不能完成。而从宪法上来说,政府转型的基础就是要对宪法的赋权式体制和语言进行改革,增强其权利语言色彩,减少对政府任务的高压式表述方式,同时还要保证权力与责任相统一,构建起一套切实可行的宪法监督机制。

三、缺乏系统化的宪法经济原则引领

经济学家杨小凯认为,从一般规律上讲,当经济发展的后来者试图赶上发达国家时,它通常遵循着逆向的制度发展工程学。它首先试图模仿发达国家的工业化模式;接下来是经济制度,如私人企业的组织结构和现代化的管理模式;再下来是法律体制,如公司法、竞争法等;然后是政治体制,如权力制衡和代议制民主等,最后它也许会采纳发达国家的一些意识形态和行为规范。〔7〕之所以会出现如此链条,是因为自由市场的安排必须放进一种政治和法律制度的结构中,这一结构调节经济事务的普遍趋势、保障机会平等所需要的社会条件。〔8〕而宪法在其中起到了连接法律体制转轨与政治体制转轨的桥梁作用,它统领着普通法律,又在最高政治体制上反映着整体法律制度的诉求。虽然它有时表现为落后于社会变革所需要的意识形态要求,但只要它发生转变,必然带来巨大的社会制度驱动效应,通过层层法律规则的改造,逐级渲染着它的巨大效应,进而对整体社会转型起到积极的促进作用。而我国经历了三十余年的市场化改革,正是处于从单纯的经济层面调整转向重视法律和政治层面的调整,在此阶段,我们需要注重完善宪法规范和发挥宪法功能,而尤其需要加强对宪法原则的重视,并确立起对经济领域进行调节的宪法经济原则。与计划经济体制下的宪法相比,经过了四次修改,尤其是1993年社会主义市场经济体制的入宪,我们今天已经能够清晰地看到宪法对适应市场经济发展的经济元素的成功引入。从公有财产权制度的改革,到非公有制经济地位的提升和私有财产权保护原则的入宪;从放开制约初次分配制度发展的分配要素基础,到改革与健全再分配制度;从计划经济为主,市场调节为辅到有计划的商品经济,再到社会主义市场经济,等等。这些重大的制度变迁无一不在宪法上得到了充分体现,从被动改革到主动适应,从刚性宪法语言到具有高度包容性的弹性宪法语言,用脱胎换骨来形容中国宪法中的经济制度内容变革亦不过分。但问题在于,以五四宪法为基础而制定的八二宪法,难以预料到今日中国政治经济形势的巨大变化,因此,当时的立宪思维是一种计划经济思维,并将各种计划经济原则贯穿到宪法的政治制度、经济制度和社会制度的诸多领域。而我们今天虽然修改了宪法中的很多经济条款,但宪法始终还是残留着很多计划经济语言痕迹。因此,我们今天看待修改后的宪法,虽然要看到其给中国经济制度转型带来支撑性力量的一面,但另一方面,也要看到其缺乏系统化的宪法经济原则引领的一面,这直接导致了我们在制度设计上的很多不足,如自然资源使用权缺乏规范,经济权利的体系不健全,政府权力的集权型色彩较浓,政府税收权力规制的内容贫乏,等等。对于这些问题,我们究竟如何面对,以往那种头痛医头,脚痛医脚的做法显然会让我们疲于奔命且收效不大。因此,我们需要超脱在具体制度和规则层面的修改与补充,上升到原则高度,高屋建瓴地审视宪法的经济制度内容,从为市场经济提供持续支撑力的角度完善宪法制度,换句话说,我们需要从经济原则角度强化中国宪法对社会主义市场经济发展的推动作用。

四、中央与地方经济权力分配机制有待完善

中央与地方的经济权力分配涉及到对税收征管权、财政预算权、经济管理权等各种权力的分配,这是任何一个国家宪法的重要内容,但在我国却被淡化了。新中国成立之初,起临时宪法作用的5中国人民政治协商会议共同纲领6第16条就明确规定:中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜。但此后我国历部宪法均没有地方权力的规定,这既是因苏联1936年宪法的影响,也有高度集中的计划经济的原因,因为在高度集中的计划经济条件下,完全没有地方利益,当然也就没有地方的权力要求。而我国1982年宪法与此有关的规定是第3条第4款的内容:中央与地方国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性和积极性的原则。这一规定虽然也间接涵盖了中央与地方的经济关系的原则性规定,但由于其规定的过于原则,且没有相应的普通法律支撑,等于是说在中央与地方的经济行政权限以及中央利益与地方利益的合理划分方面,宪法保持了沉默。而从其他国家宪法来看,大多数国家都对中央与地方的权力划分做出了明确规定。如1948年实施的5意大利共和国宪法6第五章规定了区、省、市(镇),第115条规定:根据宪法所规定的原则,区为具有自主权力和职能的自治单位。第119条规定:区在共和国法律所规定的形式和范围内享有财政自治权,共和国法律协调区的财政自治权与国家财政、省和市(镇)财政之间的关系。再如转型后的俄罗斯,在1993新宪法中明确划分了联邦与联邦主体之间的经济权力关系,并分别从属于联邦专有的职权、联邦和联邦主体的共有职权、联邦主体的剩余职权,以及联邦和联邦主体被禁止行使的权力等几个方面进行了规定。1992年5立陶宛共和国宪法6第十章专门规定了地方政府和管理,其中第119条规定:赋予国家疆域内法律规定的行政区以自治权。第121条规定:地方政府起草和批准其预算。地方政府委员会有权在规定的范围内并依照法律规定的程序设立地方税,规定由预算负担的税和关税的征收。等等。事实上,并非只有联邦制国家才有必要明确联邦与州各自的事务范围和彼此的经济权力与义务关系,即使是在单一制国家事实上也存在着中央与地方的经济权力分配关系〔9〕,倘若不从宪法上明确中央与地方的关系,那么,不但经济体制改革将受到宪法制度缺失的困扰,相应的政治体制改革更会因为缺乏宪法保障而增加变数。而且,经过了三十多年的改革开放,在市场经济体制确立的大背景之下,地方利益意识高度膨胀,一味地以行政手段来控制这种利益意识是难以真正解决问题的,唯一的做法是通过制度化和法律化的手段,尤其是要以宪法规范的形式,明确中央与地方在经济行政权限方面和预算与收入方面的合理划分,这不但对中央与地方的合理经济分权是必要的,而且对国家宏观经济规划和宏观调控也是必需的。

五、结语:

摆脱教条主义宪法观,培育包容性宪法文化虽然笔者无意对中国宪法苛责太多,因为我们的宪政之路毕竟还不是很长,而近百年里我们这个大国所经历的波折又是如此之多,但客观来说,自建国至今,中国经历了计划和市场间的反复并最终建立了市场经济体制,宪法文本也随之进行了多次修改,但文本的更改并不意味着我们的宪政思维调整到位,事实上,教条主义宪法观依然客观存在着,主要表现为对以政府强权实现经济发展和经济公平正当性的偏执信仰,对以政策手段调控经济运行的合理性的极力辩护,以及将宪法解释权和宪法监督权置于高阁之上,使权力长期游离于宪法规制之外,等等。同时,由于宪法对中央与地方之间职权划分不明晰,使得无论是财政权力,还是经济调控权力,政策之治大行其道,各级政府在其管辖范围内的自由裁量权几乎没有边界且受约束较少。再者,宪法对经济制度发展的适应性与开放性依然不足,再加上缺少能动的宪法解释与宪法监督机制,从而使得宪法无用论甚嚣尘上。这所有的一切都深刻制约着中国的经济改革与制度转型,我们必须正视这种现实困境的存在,沉默和抱怨都不是解决问题的方法,笔者认为,除了在制度层面对宪法规范继续改革和完善以外,更重要的是要确立起新的宪法文化。所谓宪法文化,意指孕育宪法原则、宪法规范和宪政制度并促使其发育、成长和发展的价值观念、思维方式、政治制度及政治行为的总称。〔1〕就经济制度层面来说,我们需要的是包容性宪法文化。笔者认为,包容性宪法文化的内涵包括三者:其一,包容经济权利的独立性与自主性,作为市场上的经济主体,其最可贵的品格就是独立与自主,而尊重这种精神和思想的独立性则构成了宪法文化的固有秉性,为此,国家权力不能侵入个体的私域,尤其是不能侵害个人的财产权和经济自由权;其二,包容经济主体的平等地位,市场经济是天生的平等派,不分品格与出身一律同等对待,但在中国的经济制度下,由于宪法中允许公有制经济和非公有制经济并存,且为其规定了各自的经济地位,因此,在处理二者关系时,我们很容易陷入公有制垄断与非公有制散乱的极端,正因如此,我们才更是需要慎重对待经济主体平等理念,不歧视、不放纵,建立包容的宪法文化;其三,包容经济权利对经济权力的制约,经济权利属于所有市场上的经济主体,经济权力则属于政府,二者在都具备存在正当性的同时,却又不得不面对特定情况下可能存在的冲突与矛盾,而在这二者的势力权衡上,我们要认识到权力的自我扩张和滥用的冲动本性,即使从最宽容的角度来说,都要肯定权利对权力予以制约和监督的必要性与合理性,而作为国家权力的执掌者,首要的品性就是尊重权利对权力的制约。我们期待着包容性宪法文化的崛起,也期待着中国的经济制度不仅是在法治的轨道上运行,更是在宪治的空间中成长与发展。