宪法解释的权属分析

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摘要:在我国的宪法监督体制中，全国人大及其常委会同样享有宪法监督权，但宪法仅规定全国人大常委会享有解释宪法的权力，而对全国人大并没有明确规定。依照“法无授权即无权”的公权力原则，应该认为全国人大不享有解释宪法的权力。问题在于，全国人大在行使宪法监督权的过程中，不可避免地会对一定的宪法条款作出说明，以此作为判定争议的法律或行为是否构成违宪的依据，实质上是在进行宪法解释。为化解这一矛盾，有必要结合我国的宪法体制，从理论上将宪法解释区分为作为宪法解释制度的宪法解释与作为宪法监督方式的宪法解释两个方面，并对它们之间的联系与区别进行分析。

关键词:国家权力;宪法监督;宪法解释

所谓宪法解释，是指一定的国家机关对宪法规范的含义进行的阐释与说明，目的在于解决人们对某些宪法规范理解上存在的分歧，确保对宪法的遵守和执行的统一，防止或避免因为对一定宪法规范的不同理解而导致的遵守和执行上的不一致情形的发生，从而维护宪法的最高权威，确保宪法的最高法律效力得以实现，使宪法作为法律的规范性能够得到严格的遵守。据此而论，这里所说的宪法解释，并非像有些人理解的那样，包括所谓的学理解释在内［1］，而仅仅指的是严格意义上的宪法解释，即享有宪法解释权的国家机关对宪法进行的解释［2］。

法律作为行为规范，发挥着对人们行为的指引作用。但人们的行为又是复杂多变的，有限的法律规范不可能容纳下时刻变化着的人们的行为，于是形成了法律规范的有限性与人们行为多变性之间的紧张关系。要让立法者制定出针对每一个人的具体行为都能适用的法律规范是完全不可能的，所能采取的就是将人们的行为类型化，然后用抽象或高度概括性的法律规范去表达。高度概括抽象的法律规范是通过使用大量的不确定法律概念来实现的，这些不确定法律概念的使用，固然有利于将更多的行为涵盖其中，扩大法律规范适用的范围，更好地将人们的行为纳入法律的调整之中，但同时也存在着容易造成人们对这些不确定法律概念理解上产生分歧的弊端。在不能完全放弃于法律中使用不确定性法律概念的前提下，消除人们理解分歧的最好办法就是由一定的国家机关对发生理解分歧的法律规范作出权威性的解释。更为关键的是，法律文本使用的语言并非是一种完全独立的符号系统，其中的词语本身就存在多重含义，日常生活中使用的时候，我们可以不必过分追求其精准度，但在法律文本中出现时，不同的理解有可能导致产生不同的法律后果，直接影响到相关人员权利的享有与义务的履行，也就是直接与人们的利益享有与否相关，就不能够像在日常生活中所使用的那样大而化之，或者是不追求其精准度。这就是法律解释制度存在的必要性与正当性之所在。一般而言，普通法律对人们行为的规范，往往在权利义务的规定上比较具体，也就是对人们行为的引领性要求比较明确，但无法做到十分精准，需要通过法律解释制度来解决人们理解和认识上的分歧。宪法文本中的规范，抽象的程度更高，正因为如此，在和普通法律规范相比较的意义上而具有“原则性”的特点［3］132，这也就意味着对其理解发生分歧的可能性更大，与普通法律比较起来，也就更需要进行解释。再者，普通法律的解释往往解决的是对某一法律中具体规范的理解分歧问题，仅仅影响到法律关系的主体基于该法律规范而享有的权利或应履行的义务。对宪法文本中一定规范的理解发生分歧，不仅影响到宪法关系主体宪法上的权利享有和义务履行，更关系到基于该规范而制定的有关立法是否合宪的问题，这是由宪法具有最高的法律效力的属性决定的。因此，宪法解释较之一般的法律解释制度，具有更重要的意义，尤其是我们在社会转型的过程中。全面依法治国“愈来愈凸显”，党的十八届四中全会决定明确指出，依法治国的核心是“依宪治国”，因此，宪法的权威是否能够得到遵守，其他的法律是否能够真正地符合宪法，是我们实现“依宪治国”的关键所在。在此过程中，宪法解释发挥着不可替代的作用。我国宪法文本中最早规定宪法解释的是1978年宪法，该宪法在全国人大常委会的职权中规定，全国人大常委会“解释宪法和法律，制定法令”。此前的1954年宪法和1975年宪法，对宪法解释权没有明确规定，仅仅是在全国人大常委会的职权中规定“解释法律”。或许人们可以认为，这里的“法律”包括宪法在内，但宪法文本在关于全国人大的职权中规定“修改宪法”“制定法律”。如果“法律”包括宪法在内，岂不变成了全国人大制定法律和宪法了吗?要知道，在1954年宪法制定出来以后，全国人大作为最高权力机关仅享有修改宪法的权力，制定宪法的任务已经完成。由此可以得出的结论是，明确确立宪法解释制度的是1978年宪法。1954年宪法明确规定，全国人大享有监督宪法实施的权力，由于没有规定宪法解释问题，那么，可以将全国人大享有的监督宪法实施权力理解为包括宪法解释的权力在内，也就是全国人大以其享有的监督宪法实施的权力为依据，在监督宪法实施过程中对宪法进行解释。但在1978年宪法明确规定全国人大常委会行使解释宪法的职权以后，就出现了宪法的解释权与宪法监督权相分离的问题。现行的宪法则将宪法监督权同时赋予全国人大和全国人大常委会行使，但依然保留了全国人大常委会解释宪法的权力，全国人大虽然继续享有监督宪法实施的权力，但并没有被明确赋予享有宪法解释的权力，意味着宪法解释权与宪法监督权的分离状态在全国人大这个国家最高权力机关这里是依然存在的。

那么，宪法监督权与宪法解释权是一种什么关系，考察国外宪法和有关宪法监督的法律，关于宪法解释权的规定存在以下几种情形。

(一)美国、日本等实行司法审查制的国家

无论像美国那样宪法监督权来自于判例还是如日本那样司法机关享有的宪法监督权来自于宪法的明确规定，都不涉及宪法解释问题。如日本国宪法第八十一条规定:“最高法院为有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的终审法院。”最高法院在行使宪法监督权的时候，当然有权对涉及到的宪法规范进行解释。由于司法审查制具有独特的“个案审查”或“附带性审查”特点，并且要求宪法性争议要达到成熟的程度，才能由法院受理并进行裁判。因此，宪法解释不能独立存在，只能在审理具体案件的过程中对涉及到的宪法规范进行解释，宪法解释寓于宪法审查之中［4］，目的在于为解决当下具体的宪法性争议提供宪法上的规范依据。在这样的制度下，没有争议这一前提，法院是不能对宪法规范进行一般性的阐释与说明的，这被认为是由司法权的被动性所要求的，也是固守司法权的被动性的体现。

(二)在宪法或有关法律中规定了宪法解释权，但仅仅是规定在什么情形下，哪些机关有权向

宪法监督机关提出解释宪法的请求，并不涉及宪法解释的所有方面代表性的国家有德国和俄罗斯。如德国基本法第九十三条规定:“联邦宪法法院裁决下列事项:(1)就联邦最高机关或根据本基本法或联邦最高机关议事规则授权的其他有关方面的权利和义务的范围发生争执时，对本基本法的解释进行裁决。”俄罗斯联邦宪法第一百二十五条规定:“俄罗斯联邦宪法法院根据俄罗斯联邦总统、联邦委员会、国家杜马、俄罗斯联邦政府、俄罗斯联邦各主体立法权力机关的要求解释俄罗斯联邦宪法。”根据统计，这样的国家并不多。从这些国家的宪法规定看，即便是规定了宪法解释权，也是作为宪法监督机关行使的诸多职权中的一项，并不独立于宪法监督权而存在。就宪法解释权的内容看，实际上针对的是抽象解释，主要涉及的是国家机关之间的权力分配事项，用以解决国家机关之间的权限争端。

(三)在规定宪法监督制度时，没有单独和直接规定宪法解释权，而是将其作为宪法监督权的组成部分，包含在宪法监督权之中

如法国《宪法委员会组织法》规定，在进行合宪性宣告、合宪性先决问题的审查、立法方式的审查、提出法案的条件的审查、政府拒绝接受法案的审查等活动时，宪法委员会应当在其裁决中说明理由［5］。除此之外，设立宪法法院作为监督宪法实施专门机关的国家，一般会制定专门的法律来规范宪法监督权的行使，但在这些法律中，也没有将宪法解释权作为一项独立的权力加以规定，实际上也是将宪法解释权包含在宪法监督权之中看待的，如法国、韩国、西班牙、葡萄牙、奥地利、意大利等国家就属于这种情形［6］。根据上述的比较法考察，我们的基本结论是，无论是否在宪法和有关法律中明确规定宪法解释权，都不存在将宪法解释权与宪法监督权并列加以规定的情形。这也就意味着无论是明示还是默示，宪法解释权与宪法监督权都是不可分割地结合在一起的。但在中国的宪法中，对全国人大仅规定其享有监督宪法实施的权力，而对全国人大常委会既规定了宪法监督权，又规定了宪法解释权，并且是将宪法监督权与宪法解释权并列规定在一起。从逻辑上讲，这势必就意味着宪法监督权与宪法解释权是两种独立的国家权力，宪法监督权中不包含宪法解释权，宪法解释权与宪法监督权属于不同性质的权力。在进行宪法解释的时候不是在进行宪法监督，进行宪法监督的时候不能进行宪法解释。宪法将解释宪法的权力明确规定在全国人大常委会的职权之中，从“法无授权即无权”的意义上讲，其他机关，包括全国人大都无权去解释宪法。如胡锦光、韩大元教授就认为，全国人大仅有宪法监督权，而没有宪法解释权［7］。然而，前面已经指出，宪法解释的权力与宪法监督权不可分割，既然全国人大也根据宪法的规定享有监督宪法实施的权力，也应该包括解释宪法在内。否则就会形成这样的局面，全国人大在行使宪法监督权时不能行使解释宪法的权力，势必将造成全国人大监督宪法所依据的宪法规范本身由于存在理解上的分歧而不能解决当下面临的宪法性争议，宪法监督权实际上就会被架空。试想，全国人大在行使宪法监督权解决所面临的宪法性争议时，需要对该争议所涉及的宪法规范含义进行说明，以明确该争议中哪一方的理解更符合宪法，这难道不是在解释宪法吗?［8］正因为如此，有研究者认为，全国人大常委会是全国人大的常设机构，前者的宪法监督权包含有宪法解释权，那么后者显然也拥有［9］。

为解决这一尴尬问题，本人认为，应将作为宪法解释制度意义上的宪法解释权与作为宪法监督方式的宪法解释权加以区分，依据就是宪法文本中规定全国人大常委会的职权时，将全国人大常委会“监督宪法实施”的权力与“解释宪法”的权力并列加以规定，意味着宪法解释权是一种独立于宪法监督权的权力，而且不能为宪法监督权所包含，因此称之为宪法解释制度意义上的宪法解释权。它与宪法监督方式上的宪法解释权之间的区别有以下几个方面。

(一)归属的制度不同

根据上述的划分，宪法解释制度意义上的宪法解释权属于宪法解释制度的范畴，宪法监督方式意义上的宪法解释权则属于宪法监督制度范畴。这样的理解或认识，在我国的宪法学体系中是能够找到其根据的。看一看我国大量宪法学教材或著作，都是将宪法监督制度与宪法解释制度看作是两种不同的宪法制度，同属于“宪法实施”或“宪法适用”这一大的制度，在这个大的制度中是并列的关系，鲜有将宪法解释制度纳入宪法监督制度中进行分析的情形存在。对此情形的合理性，我认为可从两个方面加以说明:一是理论上我们比较重视宪法监督制度具有的将宪法的最高强制性由潜在转化为现实的功能，具体表现为对违宪行为和法律进行处理制裁的惩罚作用;而对宪法解释制度，比较重视的是其根据社会的发展对宪法规范中的有关内容进行的意义再造、漏洞填补、含义明确的作用，强调的是消弭宪法规范与社会现实之间的冲突，以达到让宪法规范具有更强适应性的目的，具体讲就是在保持宪法稳定性的前提下来解决宪法的适应性，以弥补单纯的宪法修改带来的破坏宪法稳定性的不足。由于过分地注意到了宪法监督与宪法解释制度之间存在的差异，自然也就很少关注或看到宪法监督制度与宪法解释制度二者之间存在的共同之处。二是在实践上，且不说“文革”的政治动乱时期，就是在“文革”结束以后，特别是随着改革开放政策的实施，在民主法制制度的建设受到重视的新的历史时期，至今还没有出现一件严格意义上的宪法解释案件或宪法监督案件①，缺乏实践，也就意味着宪法监督制度与宪法解释制度之间在处理宪法性争议，特别是如何运用于宪法监督的过程之中的必要性就不能充分展示出来，存在的问题也就不能充分地暴露出来，前述理论上对宪法监督制度与宪法解释制度的认识偏差就无法通过实践来加以纠正。

(二)享有的机关不同

从世界范围内看，无论是采用司法审查制还是采用专门机关即宪法法院审查制的国家，都是由一个机关来行使宪法监督权和宪法解释权，不存在宪法解释权与宪法监督权由不同机关行使的问题。因此，无论是否对宪法解释权作出明确规定，都不会导致认识上产生分歧。但在我国，虽然采取的是代表机关审查制的宪法监督体制，但并非采用该体制的国家都存在宪法监督权与宪法解释权分离的问题，我国出现这样问题的根本原因是我国人大实行的“一院双层结构”，即除乡镇外，每一级人大均由全体会议和人大常委会两个层级构成，且人大的全体会议和常委会各自具有独立性，不仅组织上能够自成体系，而且还享有宪法赋予的职权，能够对外独立地行使权力。在全国人大与全国人大常委会之间如何分配国家的最高权力，当然要考虑到所涉事项的重要性程度以及全国人大及其常委会之间在宪法地位上的差异，并不是说全国人大行使的权力在全国人大闭会期间均可由全国人大常委会以常设机关的名义来行使，全国人大和全国人大常委会各自享有的权力范围必须符合宪法的规定，遵循宪法对全国人大及其常委会之间的权力划分。全国人大不能因为其是最高的权力机关就可以去行使宪法规定的全国人大常委会的权力，全国人大常委会也不能因为是全国人大的常设机关就可以在全国人大闭会期间去行使宪法规定给全国人大的权力，它们也要遵循“职权法定”的原则。这是我们认识宪法为何仅将解释宪法规定为全国人大常委会职权的法理依据所在。根据上述，由于宪法明确规定全国人大常委会享有解释宪法的权力，这里的“解释宪法”的权力就属于宪法解释制度意义上的宪法解释权，只能由全国人大常委会行使，其他机关不能享有，即便是作为最高权力机关的全国人大也不能享有，即宪法解释制度意义上的宪法解释权在归属和行使上具有专属性，符合公法上“法无授权即无权”的原理。而宪法监督方式意义上的宪法解释权，不具有专属性，凡是享有宪法监督权的机关都可以享有和行使。

(三)权力性质不同

宪法解释制度意义上的宪法解释权，是一项独立的权力，并不蕴含于宪法监督权之中或者依附于宪法监督权而存在，根据明示即排除的原理，这种意义上的宪法解释权具有排他性［10］。宪法监督方式意义上的宪法解释权蕴含于宪法监督权之中，不具有独立性，只能在行使宪法监督权的过程中进行，具有宪法监督方式的性质，或者是一种宪法审查的方法。如美国宪法学家詹姆斯·布拉德雷·塔耶尔就明确指出，宪法解释是一种审查方法［11］。这样的不同也就意味着全国人大常委会在行使宪法解释权的时候进行的宪法解释不具有宪法监督的性质，而是在行使独立的宪法解释权。只有当全国人大或全国人大常委会在行使宪法监督权过程中，对宪法规范的含义进行的阐释与说明才是在行使宪法监督意义上的宪法解释权。这种权力性质上的差异，意味着我国的宪法文本中，宪法解释制度意义上的宪法解释权是以“显性”方式存在的，宪法监督方式意义上的宪法解释权是以“隐性”方式存在的。

作者：王广辉 单位：中南财经政法大学法学院