宪法原则与民主政治刍议

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本文作者：宋惠昌工作单位：中共中央党校哲学教研部

建设高度的社会主义民主政治,是中国共产党和我国人民坚定不移的奋斗目标。经过半个多世纪的努力,我们在这方面已经取得了伟大的成就。当然,在艰苦的探索实践中,我们也有许多值得认真总结的经验教训。其中的一个关键,就是如何把民主政治建设和法治建设有机统一起来的问题,而这两者统一的基础则是宪法原则。现代世界政治文明发展的经验和我国社会主义民主政治建设的经验都说明,这两者在宪法原则基础上的统一,实质上就是宪政建设的问题。所以,把社会主义民主政治建设与社会主义法治建设在宪法原则的基础上统一起来,这就是我国社会主义宪政建设的基本途径。

首先应该指出的是,我们这里所说的社会主义宪政,不但与西方资本主义宪政有区别,而且也不同于我国在民主革命时期所搞的新民主主义宪政,它是中国特色社会主义政治的一个组成部分。但是,社会主义宪政与一般的宪政又有着共同的本质特点。在现代的各国中,那些以一种反映现代政治文明的宪法为依据而形成的政治体制,一般地被称之为“宪政”,而在现代世界上,大多数的宪政体制都是不同形式的民主政治体制。那么,宪政的实质是什么呢?早在1940年发表的《新民主主义宪政》一文中,曾经指出:“宪政是什么呢?就是民主政治”[1-1];“世界上历来的宪政,不论是英国、法国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”[1-2]。宪政就是“用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主体制确定下来,以便巩固这种民主体制,发展这种民主体制”[2]。这就是说,宪政也可以称之为“民主宪政”,所以,社会主义宪政也就是社会主义民主宪政。如前所述,社会主义宪政是在社会主义民主政治与社会主义法治在宪法原则基础上统一的产物,它是社会主义民主和法治水平的一个根本标志。可见,所谓法治意识,核心内容是宪法意识,而宪法意识则是由我们对宪法性质、地位和意义的认识而形成的一种法治观念。从大多数国家的立法状况来看,宪法是一个国家中最高权力机关创制的,因此,宪法具有最高的法律权威;同时,由于宪法规定了国家的根本制度、国家权力的根本分配原则,这就决定了宪法是其他各种法律法规的立法根据,是一种“母法”,所以,宪法在一个国家的法律体系中居于核心地位;作为国家的根本法,宪法是各个权力机关和公民个人行为规范的根本法律依据,所以,宪法具有最高的法律尊严。这样,宪法在整个国家和社会中,与其他的一切法律法规相比,具有至上的地位。通过各种形式的法制教育和法律实践,越来越多的人逐步形成了关于宪法在整个国家和社会生活中的最高权威意识,这对于推进社会主义法治国家的建设,具有重大意义。由于各种历史的、政治的、文化的原因,在我们的社会生活和国家活动中,长期以来是人治思维方式占统治地位,或者是单纯的政治思维方式占统治地位。比如说,在许多人的心目中,宪法观念是很淡漠的,甚至不知道“宪法”为何物,而那些地方性法规、政策、文件,甚至是当地领导人的指示、讲话等等,才是他们的“尚方宝剑”。这样,一些部门和它们的个别领导人就常常是在不自觉的情况下,出现了某些明显“违宪”的言论和行为。我们指出这样的一些问题,并不是说地方性法规、政策、文件,可以不执行,也不是说领导人的指示、讲话没有价值,而是说不能把它们放在宪法之上,必须使它们与宪法原则保持一致。在这方面,我们还有很长的路要走,这其中最困难的任务是人们传统思维方式的变革,真正由人治的思维方式(也包括一些人的单纯政治思维方式)转变为法治的思维方式。长期以来,一谈到治国、行政这样的大事情,许多人都几乎是本能地把目光集中到文件、政策、决议、领导人的讲话、指示等等上面去了,比较少地考虑到法律,而尤其不去研究宪法。所以,如果是由于政策、法令、文件、决议、领导人的讲话、指示等等违背宪法或者法律,而使他们犯错误的时候,他们往往会觉得莫名其妙!所以,就坚持宪法地位至上这一点来说,我们必须确立这样一种法治观念,即所有的法律、法规、政策、决议、文件、领导人的讲话或者指示,以及政党、社会团体的决议、章程等等,都不能违背宪法的规定,必须与宪法的规定相一致。宪法地位至上,这在法治社会中是常识,但是,许多经验教训告诉我们,恰恰由于缺乏这样的宪法意识,我们常常是在这样的常识问题上犯错误。我们这里所说的宪法意识,它的实质性内容就是宪法的基本原则(即本文所称的“宪法原则”)。所谓宪法原则,是指一定文本的宪法所规定的或者确认的基本原则、基本准则和基本价值,它体现了立宪者的根本意志、利益和要求,因此,它确定了宪法的根本性质、发展方向以及立法活动的根本指导方针,而最重要的是对民主政治制度的法律确定。宪法原则一般是以比较抽象和概括的语言来表述的,但是,它对认识宪法的意义和贯彻宪法精神,却是有决定性意义的。当然,对不同的社会制度、国家体制、文化传统背景下所产生的宪法,以及不同类型的宪法,宪法原则的具体内容可能会有区别;但是,从现代社会法治发展的一般规律来看,宪法原则是有共同本质特征的。这里,我们是从我国的实际法律环境出发,以我国现行宪法为对象来研究这个问题的。

近代以来,特别是当代各民主体制国家中的宪法,一个首要的特点是强调法治,因此,实行法治便成为一条重要的宪法原则。实践证明,贯彻这个宪法原则,对于民主政治建设是不可缺少的保障。在民主政治发展的过程中,作为一种权力制约机制的民主,对限制权力的滥用和防止权力腐败这方面,是有效的;尽管民主本身也会有某种缺陷,人们仍然可以通过不断完善的民主制度来达到这样的目的。但是,一个屡见不鲜的事实是,在某些国家或者某些历史时期,人民的民主权利却常常可能得不到保障,甚至被剥夺了民主权利,民主制度名存实亡。那么,由什么来保障民主制度呢?近代以来的政治发展经验越来越证明了一个真理:必须通过民主的法制化,即建立起一种法治社会,这样,民主才能得到保障。而这恰恰是近代民主政治发展的一个重要历史成果———通过宪法确立一种以法治为基础的民主政治体制。同时,从宪政的形成中也可以看出,民主政治与现代法治是宪政本身两个不可分割的基石。现代世界的政治文明发展,特别是我国社会主义政治文明发展的经验教训一再表明,离开了法治,民主是不可能得到保障的;同样地,法治如果不与民主紧密结合在一起,那样的法治也必然是很脆弱的。所以,这里的一个关键是如何科学地认识现代社会法治的实质。对于什么是“法治”的问题,目前大多数法学著作中已经谈得比较多了。这里需要指出的是,最早而且比较完整地给法治原则下定义的是英国学者戴雪,他的定义的中心思想可以概括为在法律面前人人平等,消灭一切特权。他提出的这个法治原则,主要倾向是限制政府权力,维护每个人的平等权利[3]。后来的各国学者对戴雪关于法治的定义虽然不断有所修正,但是,他提出的反对一切特权、在法律面前人人平等这一基本原则,则仍然被大多数人认为是现代法治原则的本质内容。我们可以看到,在近代以来特别是当代各国的宪法中,几乎都有“公民在法律面前一律平等”的条文,从根本上说,这是由法治的基础决定的。宪法的这个法治原则,来源于近代民主革命过程中宪法的形成历史。近代资产阶级革命的一个重要目标,是要从根本上铲除封建专制统治所造成的各种特权,实现社会的公平、正义,而要达到这样的目标,就必须彻底贯彻人人都在法律面前享有平等地位这一原则。这就决定了现代各个民主政体国家中宪法原则的这一不可缺少的内容。这一特点在我国的现行宪法中也得到了充分而准确的反映。中华人民共和国宪法规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,并且明确规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。同时还具体规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。这就是说,社会主义法治国家是通过依法治国的基本方略来实现的,而它的基本要求则是反对一切特权,实行在法律面前人人平等。与上述的内容相联系的是,法治国家的宪法原则一般地都包含着“司法独立”这样的实质性内容。按照近代西方的法治观念,司法独立是以对法律价值的普遍性认识为前提的,而在司法实践中,要求司法人员只从属于法律,在党派上持中立而独立于官方命令,从而能够在人民中间及人民和政府中间公平执行法律。自以来,“司法独立”一直是民主政治势力所追求的宪法原则目标,中国共产党在民主主义革命时期一直是为民主宪政而奋斗的,这其中包括了对司法独立的不懈追求。当然,由于种种历史原因,在贯彻司法独立这一宪法原则的过程中,常常受到各种干扰,“”中所谓的“砸烂公检法”,则是一种极端表现形式。在总结历史经验的基础上,对这个问题,我们的认识越来越深刻了,这一点比较集中地反映在我国的现行宪法的规定中。如“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。我国宪法中的司法独立原则及其实践,虽然与西方的法律观念有区别,带有中国的政治特色,但是从总体上看,已经纳入到人类法治文明的共同轨道上去了。上述的这些内容,反映了我国社会主义法治原则与一般法治原则的共同特点。当然,在我国的社会主义政治体制下,还形成了一些反映中国国情的特殊内容,由此就形成了中国社会主义法治基本内容。那么,对我们来说,什么是社会主义法治呢?简单地概括说,这就是1997年党的十五大提出的、1999年正式载入宪法的“依法治国”这一重要理念。那么,“依法治国”理念的核心内容是什么呢?一般地说,这里所说的“法”,首先是宪法,所以,从根本上说,依法治国就是依照宪法治理国家。对此,同志概括说:“依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政。”[4]这个概括深刻揭示了我国社会主义法治原则的本质特点。无论是从一般法治的共同特征来看,还是从我国社会主义法治的本质特点来看,法治原则都是与传统的人治原则相对立的。所以,要真正贯彻作为宪法原则的社会主义法治原则,我们必须认真克服形形色色的人治观念。应当承认,在我国社会的现实生活中,特别是在一些有实权的机关、部门的国家工作人员中,法治观念仍然比较淡漠,人治意识还是相当顽固的。比如,在相当多的单位里那些“委员会”或者“全委会”几乎是形同虚设,常常还是所谓“一把手”个人说了算,而对一些重大问题的决策往往是取决于“首长”的个人意志。这样说并不是否定行政首长负责制,而是说决不能把领导者个人的意志凌驾于法律之上,或者是由于领导者个人决策的随意性而破坏决策的法定程序,或者是以所谓“领导批示”等方式干扰司法独立。还有一种特殊情况是,有些部门往往是用所谓的“领导集体决定”来对抗宪法和法律,这明显地是把一部分人的意志凌驾于法律之上。这些情况说明,要坚持以宪法为基础的现代法治原则,必须通过各种努力来不断清除人治观念的影响。实践证明,克服人治观念、树立法治观念的过程,就是现代民主政治水平不断提高的过程。

就我国现行宪法而言,通常所说的人民主权原则,也可以概括为现代宪法的人民民主原则。这里的关键问题是关于国家的最高权力主体的规定,关于国家权力来源的规定,对国家权力最高监督主体的规定。关于宪法本质特征所体现出的这一基本原则,我国现行宪法的有关规定是反映得很充分也很深刻的。中华人民共和国宪法在“总纲”中规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”。同时进一步规定了人民如何行使他们的权力:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”。宪法规定的国家的“一切权力属于人民”,这个全称判断就意味着,在中华人民共和国中人民是最高的、唯一的权力主体,而体现人民作为唯一的、最高权力主体的最高国家权力机关,是人民代表大会。这就是说,在中华人民共和国中不存在另外一个或者几个与人民平行甚至凌驾于人民之上的权力主体;也不存在与人民代表大会平行的或者甚至是凌驾于人民代表大会之上的国家权力机关。这就是现代民主政治中的一个基本宪法原则———人民主权原则,在我国宪法中的明确规定。在我国的社会主义宪政体制中,这个人民民主原则或者人民主权原则,也可以说就是社会主义民主政治的本质———“人民当家作主”。关于这一点,中国共产党十六大的政治报告中曾经做过深刻的阐述:“发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”可以看出,在这个三位一体的社会主义民主政治的有机结构中,本质的东西、核心的内容是“人民当家作主”,而“党的领导”是实现“人民当家作主”的根本保证,“依法治国”则是实现“人民当家作主”的根本途径。或者也可以说,在社会主义民主政治中,“人民当家作主”是目的,而“党的领导”和“依法治国”都是手段或条件。所以,在谈社会主义民主政治的问题时,尽管各种内容都谈得很全面,而如果没有谈“人民当家作主”这个本质内容,那就说明他基本上还不懂得什么是社会主义民主政治。这也说明,“人民当家作主”是我国宪法所体现出的社会主义民主原则的灵魂。作为现代民主政治体制中的宪法原则,人民主权原则除了对国家权力主体的界定外,还要进一步规定最高权力主体对各个权力实体的授权关系。从我国宪法的相关规定中可以明确地看出,我国的所有权力实体,即各级人民代表大会、各级人民政府和人民法院、人民检察院,它们的权力归根到底都来自人民的授予,所以,它们都必须对人民负责、受人民监督;同时,作为行政机关的各级人民政府和作为司法机关的人民法院、人民检察院,它们的权力直接来自人民代表大会,所以它们必须对人民代表大会负责,受人民代表大会监督。这就意味着,在中华人民共和国内,任何权力机关的权力归根到底都是来自人民,不管是直接的还是间接的,所有的权力机关都必须对人民负责、受人民监督。这就是作为宪法原则的人民民主原则或者人民主权原则的实质。我们常常说没有民主就没有社会主义,而现在我们可以进一步指出,如果没有一部好的宪法,也是不可能有好的民主制度和民主生活。

近代以来各国在民主政治实践中越来越深刻地认识到,由于国家权力的高度集中和对权力的易于垄断,使权力的运行失去控制和监督,而失去控制和监督的权力必然导致腐败。西方各国在总结经验教训的基础上,通过宪法和法律对国家权力在分立中实行互相制约。这样,就逐渐形成了一条重要的宪法原则———权力的分立和制约原则,或者称之为权力制约原则。在西方资本主义国家的宪法中,权力制约原则是通过“三权分立”来体现的。西方各国的政治生活说明,作为宪法原则的权力制约原则及其“三权分立”政治体制,已经成为民主政治的重要法治保障。社会主义宪法虽然没有权力分立和权力制约的明确规定,但是,它对权力运行规则的确定,也遵循现代民主政治的一般要求。因为,确立了民主政治体制的国家,它的宪法实际上是对这个国家中权力结构的最高法律规定,也可以说是对国家内权力分配的最高原则,这样就形成了对国内各种权力实体的制约机制。这种情况我国的社会主义宪法中也有明确的反映。根据宪法的规定,在我国的社会主义民主政治体制中,国家主权是由人民代表大会统一行使的。这就是说,作为国家权力机关的人民代表大会对行政机关和司法机关有着直接的权力制约关系。宪法中对国家权力结构及其相互关系的法律规定,形成了现代民主政治体制中必要的权力制约机制。近代政治发展的经验一再说明,没有必要的权力制约机制,是谈不上民主政治的。在这个意义上可以说,宪法是通过授权和分权的方式,形成一种合理的权力制约机制,来保证人民当家作主这个基本民主政治原则的实现的。在我国的社会主义民主政治体制建设中,作为执政党的中国共产党如何理顺它与人民代表大会、政府、司法机关以及社会团体之间的关系,推进社会主义民主和社会主义法治的发展,以便更好地发挥党的领导作用,一直是人们关注的问题。应该承认,建国后至结束这段历史时期中,我们在这方面是有严重教训的,对此,中国共产党在改革开放初期已经进行了全面深刻的总结;最重要的是,结束后,在总结经验教训的基础上,对如何正确认识和处理党在国家权力体系中的地位和关系问题,在理论上和实践中都进行了一系列探索,已经取得了历史性的突破,这其中一个极为重要的成果,是在党和国家权力机构之间已经开始建立起良性的权力制约机制。在这方面的积极进展,主要表现在“依法执政”理念和体制的逐渐形成和完善上。首先,十一届三中全会在总结教训的基础上明确提出了加强社会主义法制建设的任务。会议公报强调指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权。”这实际上是对中国特色社会主义法治的一个概括,在新时期的法治建设中是有先导作用的。很显然,这对克服长期以来所谓“党的一元化领导”、“党政不分”等问题,是一个重要的开端。其次,在党章和宪法中强调作为现代法治观念核心的宪法意识。1982年,党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则写入党章。同年,五届五次人大会议通过的宪法第5条明确规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这实际上是明确提出了执政党活动的法律限制问题。再次,把“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略。1997年9月,党的十五大报告指出:“进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国家”;随后,1999年九届二次人大会议通过的宪法修正案将“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”增列为宪法第5条的第1款。在确定了“依法治国”方略之后,2002年党的十六大明确提出了“依法执政”的理念。前面已经说过,“依法治国”首先就是“依宪治国”,“依法执政”首先就是“依宪执政”,而“依宪治国”和“依宪执政”,这是对党的执政方式的法治化的明确规定,实质上就是国家的最高权力对执政党领导权的一种权力制约,是对宪法原则的深刻体现。而执政理念上的这一重大进展,表明中国共产党在现代政治文明的发展中是与时俱进的,在民主与法治相结合的政党政治中,这是一个历史性飞跃。中国的特殊国情说明,在我们的政治体制改革中,把党的领导问题解决好了,那就会使我们在民主和法治的道路上向现代政治文明迈进一大步。当然,这是一个艰苦的开创性过程,而且这个过程将是长期的,自然免不了要出现一些历史的曲折;但是,总的趋势却是不可逆转的,这是因为我国的政治变革已经纳入到人.

作为宪法原则的那些重要规定,诸如实行法治、确定人民在国家中的最高权力主体地位、为防止权力的垄断而强调必须完善权力制约机制等等,归根到底都是为了切实保障社会成员,即公民———人的自由和基本权利。这实质上也就是近代以来的人权问题。事实证明,人权问题,既是个民主政治问题,也是个法治问题,因此,作为基本的价值原则,它是宪法的出发点和归宿。正是基于这一点,近代以来的民主性质的宪法都以各种不同的方式,把切实保障和尊重人权作为一条根本的宪法原则。就近现代大多数国家宪法的形成历史来看,它们都是对资产阶级民主革命成果的一个总结,或者是吸取了反对专制主义、反法西斯主义斗争的历史教训。比如法国的《人权宣言》和美国的《独立宣言》等。再如近代各民主政体国家的一些宪法,则吸取了第二次世界大战后联合国制订的《联合国宪章》,以及后来逐渐形成的《国际人权宪章》等内容。这样,一般宪法的基本原则,都包括了维护基本人权的内容。当然,各国宪法对人权概念及其内涵的表述,也因各国不同国情而有一定的区别。但是,无论是如何表述的,实质内容都是相同的,即以自然权利为基础的近代意义上的人权原则,已经成为各民主政体国家宪法的一个基本原则。当然,由于世界各国、各地区的不同文化、政治背景,对人权问题,不论是在理论上还是在实践中,一直存在着分歧和争论,东西方国家在人权问题上甚至长期存在着激烈的斗争。但是,随着时代的发展和各国民主政治水平的不断提高,各国和各地区的政府和人民对人权原则形成了越来越多的共识,并且逐渐地把人权问题纳入到各自的宪法或基本法中了。人权原则纳入宪法,不仅表明了世界范围内文明水平的提高,而且也使宪法的地位有了明显的提高。这是因为,作为国家的根本法,宪法应该“包括一些全世界都信仰的价值观念和规范”[5],而人权就是这种世界公认的普世价值观。由于历史的和文化的原因,我国宪法对人权规范的规定,以及相应地对人权原则地位的确定,经历了曲折的历史过程。2004年的中华人民共和国宪法中,终于明确规定了“国家尊重和保障人权”这一条款,这是中国人新的文明觉醒的一个重要历史标志。这个事实说明,人权原则已经成为我国宪法中的一个基本原则。当然,我们在这里应该客观公正地指出,我国宪法虽曾未用“人权”这个概念,但是,我国自1954年以后的历次宪法中对“公民的基本权利”的规定,大多数内容与现代国际社会中的人权规定,在本质上是相同的。如果把我国历来宪法中对“公民的基本权利”的各项规定,与联合国关于《世界人权宣言》、《国际人权宪章》以及一些专门性的联合国人权条约基本内容相比,从根本上说是一致的。同时,我们也要看到一个重要事实,即我国政府和人民代表大会还陆续签署、批准和加入了一些重要的国际人权公约。这些事实说明,我国在人权立宪即把人权原则明确作为一种宪法原则的问题上,更加自觉地把自己纳入到人类文明发展的共同道路之中了。在当代我国社会中,政治文明建设的一个核心问题就是如何最大限度地体现“以人为本”,尊重人、关心人、爱护人,高度重视人的价值主体地位,充分发挥人的创造性,等等。在这方面,我国的法制建设上也有了明显的反映。事实证明,把人权原则明确地确定为我国的宪法原则之一,这不仅有利于推进我国社会主义法治建设的进程,而且对加速我国的社会主义民主政治建设,也必然会产生积极而深远的影响。