当代宪法规范与立法的调适

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本文作者：黄雄祝静芳工作单位：广东商学院法治与经济研究所

宪法规范作为一种具有高度概括性并富有弹性的规范体系，其不可能规定所有的社会生活领域，这也导致近年在行政权力的运行领域，特别是行政立法环节出现了与宪法规范发生矛盾和冲突的现象。行政立法的过度膨胀已经成为阻碍行政法与宪政建设健康发展的一大顽疾。因此，我们必须对宪法规范与行政立法之间的冲突进行辩证地审视与分析，并在分析的基础上建立一套合理的冲突调适与解决机制。行政立法是行政权运行过程中的一个重要组成部分，甚至可以说是行政权运行的逻辑起点，从整体上分析宪法规范同行政权运行相冲突的原因和表现可以有助于我们更清楚地把握宪法规范与行政立法的冲突表现。在宪法的运行过程中，出现规范与现实的冲突是正常的现象，冲突是绝对的，两者的协调则是相对的。这是因为在宪法的实现过程中，宪法规范并不是在事实要件中得到完全吸收，没有被吸收的事实自然也就同一定的宪法规范之间存在着距离。其中这些没有被吸收的事实即未被规范化的领域同宪法规范的调整之间便会出现矛盾，从而产生现实与规范之间的冲突。另一方面，宪法通常被解释为政治法，政治现象的流动性与不确定性给宪法运行带来了各种矛盾与困难。既来源于政治权力的需求，同时又必须规范政治权力是宪法存在的基本形式。因此，政治权力本身的属性和特征也是造成宪法规范与现实冲突的主要原因。从规范与现实冲突的领域来看，冲突可分为立法冲突、司法冲突与行政冲突。而从我国的实践来看，行政权在运行过程中同宪法相矛盾的现象应当是最普遍、最明显的，这是因为行政权是国家权力中最为活跃，最需要自由空间，又最容易膨胀，最自由无度的权力。同时，行政机关是国家机关中权力最大，人员最多，管理范围最广且活跃性最强的机关。当行政权与宪法规范发生冲突时，其结果总是直接关系到公民与社会的利益。因此，这种冲突的表现与结果就不能不引起我们的关注和重视。行政权同宪法的冲突主要表现在：（1）行政权的产生过程与宪法规范冲突。宪法对不同层次的行政权的产生过程做了具体规定，但有些行政机关的行政权没有合宪性基础。（2）行政决策过程与宪法原则相抵触。（3）行政裁量作为提高行政效率的重要形式，在特定条件下与宪法规定的价值产生不一致，从而产生冲突。（4）行政立法与宪法的冲突。现代社会中，行政立法在行政管理活动中起着重要的作用。但是，行政立法的程序、社会评价效果等方面则可能会出现与宪法价值不相符合的方面，从而导致冲突的产生。

规范发生冲突的四个方面中，行政立法与宪法规范的冲突在这一领域是尤为突出的。综观中外行政法治的实践，行政立法的过度膨胀已经成为阻碍行政法健康发展的一大顽疾。“在一定的社会经济条件下，一个国家或社会的权力总量是既定的，国家权力的扩张膨胀必然减损和侵夺公民的权利和自由，政府的权力越大，尤其是政府拥有立法所有权时，公民的权利就会成为行政权的附庸，人民所享有的权利必将成为政府的恩施。”简单地说，行政权力与公民权利在一定范围内呈现出此消彼涨的态势。随着行政立法的膨胀，政府对社会及其个人生活的干预必然增加，导致行政相对人权利自由实际上的克减，“宪法赋权，行政法限权”的现象比比皆是。例如，我国宪法规定了公民集会游行的自由，但是由于特别的原因，有关集会游行的立法却出现了实际上限制公民行使集会游行自由的倾向，以致遭到学者的批评；还有，各地纷纷出台禁止燃放烟花爆竹的规定，又相继解禁，这种以行政立法形式随意干预公民的正常生活习俗的做法，无疑是行政权力运用不当的集中体现；此外，一些地方政府通过规章规定献血，接受法制宣传教育等为公民应当履行的基本义务，等等。诸如此类限制公民基本权利，随意设定公民基本义务的行政规范在中国已经泛滥成灾。毫无疑问，类似以上的这些行政立法是与宪法规范，宪法价值相冲突，行政立法的膨胀已经严重背离了限制政府权力、行政权力，保障公民自由和权利的宪政精神。甚至有学者称：“行政立法的膨胀是行政法发展对宪法发展所产生的最主要的消极影响。”然而，我们也必须看到，宪法自身也存在着一定的局限性。就我国现行宪法而言，某些规定过细或过于原则甚至缺乏规定的情况同时存在。而社会的急速转型以及释宪，违宪审查机制的虚置又加剧了宪法的保守性、滞后性和不适应性。在这种情况下，行政立法的深入发展也对宪法的发展起到了积极的作用。例如，早在80年代中期，深圳经济特区基于改革开放的实际需要，曾以地方性法规的形式肯定了土地使用权出租的做法。后来，七届人大一次会议以修正案的形式改变了1982年宪法关于禁止土地出租的规定，承认土地的使用权可以依照法律规定转让。从表面上看，前述做法突破了当时宪法的规定，但它却并未被宣布违宪。

相反，这一新生事物经过实践检验后却在宪法修改时被接纳。这一现象以及此后其他一些类似情况的发生，引发了1996——1997年间宪法学界有关“良性违宪”的激烈讨论，一方面要维护宪法至上的权威，另一方面又要面对宪法自身滞后与宪政实施不足的严酷现实。其实质即是在宪法精神下行政法“超前”突破而对宪法发展的实际推动，这是一种合乎宪法精髓的良性推动。因此，行政立法与宪法规范的这种互动关系，行政立法与宪法规范之间的冲突是宪法运行过程中的正常现象，在宪政环境正常发展的情况下，行政立法与宪法规范的冲突并不是一种反常现象。当前的关键应当是尽可能在宪法允许的范围内，建立其一种合理的机制，有效预防和解决宪法运行中出现的行政立法与宪法规范的冲突，这才是建设法治国家的基本要求。在实际生活，为什么与宪法规范相冲突的行政法规、行政规章等规范性文件会出现，并能为政府用来约束社会生活及个人生活，并且还获得了大多数人的遵守，这与人们的法律与维权意识的缺乏有一定的关系，特别是“宪法至上”的宪法意识。宪法意识是构成宪法现象逻辑结构的四大要素之一，在四大要素中，宪法规范是处于核心地位，宪法意识必须通过对宪法规范产生影响，并将这种影响的结果凝结在宪法规范之中才有意义，否则就不可能构成所谓的“宪法现象”。因此，要使宪法规范具有权威并使其在一国法律体系中居于不可动摇的地位，那么必须首先确立“宪法至上”的宪法意识与基本理念，“宪法至上”是“法律至上”的核心，也是法治国家所追求的首要价值目标。宪法如果没有至上的权威，那么宪政、法治都失去依托，更不用说通过宪法的权威来防止行政立法权的滥用和解决行政立法与宪法的冲突了。要树立“宪法至上”的宪法意识，则必须贯彻“宪法优位”，“宪法保留”的原则，宪法优位意味着宪法对一般的法律具有优位性，一切法律或对人民有约束力的决议、决定，都不得同宪法规范和宪法原则相抵触。

（一）以“宪法优位”、“宪法保留”为原则，牢固树立的行使要受到宪法的约束，即使是在行政机关有较大活动空间和创造余地时，行政权的行使以及低于法律阶位的行政法规、规章的制定，仍应顾及到宪法的基本原则与精神。而宪法保留则是指凡属于国家基本制度及基本秩序的事项均应由宪法规定或由宪法授权的法律予以规定。例如，对公民基本权利与基本义务的规定，国体、政体等问题，均应由宪法加以规定，行政立法是不能任意超越这个权限的。行政立法的膨胀在一定程度上阻碍了宪法的健康发展，但是，在把握宪法原则与精髓的前提下，行政立法的发展突破了某些文字的规定，是否也简单地视之为违宪呢？这个答案在具有完备的违宪审查制度的宪政体制下，可能很容易就能回答，但是正是由于我国违宪审查机构与制度设置的匮乏，从而使违宪与否失去了评判的主体和标准，这无论是对行政立法，行政权的运行还是宪法的健康发展都是十分不利的。几年前，宪法学界就“良性违宪”所展开的激烈讨论就是极好的佐证。因此，当务之急就是要尽快构建一套有效的违宪审查机制，并将这一权力交由一个独立性强、权威性高的专门机构去行使。笔者认为，要深入解决和预防行政立法和宪法规范的冲突，甚至包括解决其他的社会现实与宪法规范之间的紧张关系，应尽快建立违宪审查机构与制度，并通过违宪审查机制的有效运作，使宪法规范同社会现实之间的关系朝着良性的方向持续发展，从而推动中国宪政的早日实现。

宪法规范的效力与宪法规范的是有着密切联系的，宪法规范的适用性是保障宪法规范性与有效性的重要条件。在有着完善违宪审查机制的国家，宪法的适用主要是通过司法途径来解决。在宪法诉讼中，宪法的规定和原则通过比较规范的程序得到实现，维护了宪法的效力，客观上减少了缺乏权利救济的现象，也较好地约束了行政权的运行过程。但是在我国目前的情况下，由于我国尚未建立违宪审查制度，宪法的适用主要仍是通过非司法化的途径进行的。在我国，宪法规定的宪法监督机关是全国人大和全国人大常委会。因此，健全和完善我国的宪法解释机制就应当是保障宪法规范实现的有效途径。社会总是不断变化发展的，静默的宪法要适应变化迅捷的社会生活，特别是处于社会变革时期的行政立法，就必须建立适应社会发展的法律机制。除了宪法修改外，主要还应当通过宪法监督制度和宪法解释制度，利用监督者的解释技术来调节呆板宪法条文与活生生的社会现实的关系，从而使得行政立法权的行使既灵活又不会突破宪法所允许的范围。但是，在我国，全国人大及其常委会所享有的释宪权的闲置已成为不争的事实，这不能不说是造成现行宪法适应性差的重要原因。在我国违宪审查机制尚未变动的情况下，尤其是在对现行宪法进行大规模修改之前，全国人大及其常委会更有责任担负起践行解释宪法的重任，从而努力阐明宪法的基本原则和精神，弥补宪法条文规定的不足，推动宪法制度的实施和观念的普及，保证行政立法与宪法的协调和良性互动发展。