宪法稳定性与变动初探

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本文作者：刘一纯工作单位：湖北大学法学院

一部稳定的宪法对于国家和社会的稳定、经济建设的顺利进行、法律秩序和宪政建设等等都有着重要的积极意义.因此,除非由于客观形势的变化引起了国家根本制度的改变、导致宪法规范从实质上已经不再适用;或者由于宪法规范的绝大部分内容已经不适应社会实际,无法调整社会现实。否则就应该尽量地保持不变,特别是不宜轻易地改变宪法的指导思想、基本原则、主要规则等决定宪法稳定性的因素,也不宜频繁地修改宪法条文。那么,什么样的应变方式能使宪法在适应变动的社会生活的同时仍然保持其稳定性?本文就此谈点个人浅见。

一、宪法应变方式的选择

宪法的变动既可以是明示的,也可以是默示的。前者主要有宪法修改和颁布宪法性法律的方式,后者主要是宪法解释、宪法惯例、宪法判例等各种宪法变迁方式。以下我们逐一分析各种变动形式对宪法的稳定性可能产生的影响,宪法应当怎样合理和有效地利用某些变动方式来应变社会变化,达到既能应对社会变化的需要,又能保持宪法的稳定性的目的。1.宪法修改的方式宪法修改是一国有权机关依照法定的或惯例的修宪程序,对宪法结构和规范进行调整、更改、增添、删减的活动。具体有全面修改和部分修改两种做法。全面修改是在国家政权性质及制宪权根源未发生变化的前提下,依法律有关修改问题的规定,由法定的修宪机关按照具体的修宪程序改写宪法的大部分内容或调整、变动宪法的结构,通过或批准整部宪法并重新予以颁布,同时废止原宪法的活动。宪法的部分修改只是对宪法中的部分内容进行增补、删节、更改和调整,并不涉及全部规范内容,并且它通常只针对具体条文进行,而不涉及宪法的形式和结构。具体说来,宪法的部分修改又有两种方式:一是以决议的方式直接废除宪法条文中的某些规定或以新内容代替旧内容,然后将整部宪法予以重新公布;二是以修正案的方式增补、删减或更改宪法内容,只需将修正案加以公布后附在宪法典之后,作为宪法典的一个有效组成部分,而无须对整部宪法予以重新公布。对于有益于保持宪法稳定性的宪法修正案方式,还有必要进一步分析其所采取的增加、删除或更改等具体修改方法对宪法稳定性的影响是否是一致的。¹表现为增加的修改。增加就是在原文规定中增加一些条,或在原文某些条下增加一些款,或在原文某些款下增加一些项,或在某些项下增加一些目(当然,对于原则性抽象性较强的宪法而言,其规定一般是很少具体到“项”和“目”这种层次的),通过所增加的条款项目来补充宪法原文规定的不足之处。通常是对现实社会生活中已经存在且有必要存在的有益的事实的抽象归纳,增加后完善了原文的内容,加强了宪法的适应性,是一种“锦上添花”性的修改。º表现为删除的修改。删除就是删去宪法原文某些条款项目的规定。需要删除的一般应该是对现实社会生活完全没有意义、没有存在价值的规定。»表现为更改的修改。更改就是用新的语言表达取代原来的表达,从而改变宪法规定的内容或含义。所作的更改既可能是改变宪法实质内容的,也可能是使原来的规定更完善的,还可能只是使某些用语更准确的技术性修改。简而言之,“增加”的结果是原来没有某些规定,现在有了;“删除”的结果是原来有某些规定,现在没有了;“更改”的结果是原来那样规定,现在这样规定。因此,三者相比,“更改”对宪法稳定性的负作用最大,“删除”次之,“增补”不影响宪法的稳定性。在对必须修改宪法时,最好全面考虑,斟酌选用。2、颁行宪法性法律的方式除了不成文宪法国家有宪法性法律之外,在一些成文宪法国家也存在宪法性法律这一法律形式。所不同的是,不成文宪法国家的宪法性法律往往是直接反映该国宪法原则和宪法规则及宪政制度的主要载体,如英国的《人身保护法》、《议会法》、《人民代表法》等;而成文宪法国家的宪法性法律则多是将由宪法典所规定的一些制度加以具体化的形式,如我国的《选举法》、《立法法》、《国家赔偿法》、《集会游行示威法》、特别行政区基本法以及各种国家机关组织法。不成文宪法国家的宪法性法律主要用于因时代的变化需要而对既有的宪法原则和宪法规则及宪政制度加以补充完善的情况。从逻辑上说,补充和完善不但不会损害稳定性,反而会巩固和加强稳定性。就现有相关国家的情况看,后来制定通过的宪法性法律一般都没有否定以前相关法律的精神,而是强化了相关法律中蕴涵的精神,从而以连续性来保持了稳定性。因此,宪法性法律作为不成文宪法国家的宪法规范主要载体,同时也是一种很有效的应变方式。成文宪法国家的宪法性法律是对宪法典规定的一些宪政制度的具体化规范,因此,只要正确把握了宪法典的精神实质,并严格贯彻到宪法性法律的制定中,就可以通过统一性来保障宪法典与宪法性法律之间的一贯性,进而保持宪法的稳定性。只是由于在成文宪法国家,这种形式是为了落实宪法典中的概括性内容,使宪法的概括性抽象性的规定具体化,在概括性的抽象的宪法典规定与实际生活之间搭起桥梁,使概括性的抽象的宪法规范变得可操作,可实际实施,所以这种宪法性法律一般是作为宪法典的配套法律而存在的,不是在宪法应对社会发展变化的过程中出现的产物。也就是说,在成文宪法国家,它不是一种理想的应变方式。3、宪法变迁的方式宪法变迁是由前联邦德国宪法学者耶林令克首先明确提出的一个概念。在与宪法修改的比较中,他认为,宪法修改是通过有意识的行为而形成的宪法条文的一种变更,而宪法变迁是指宪法的结构和条文表达在直观表现上保持不变,而其中一些宪法规范原来的含义在没有意图、没有意识的情况下,基于事态变化而发生实质性变更,产生出新的含义的事实和过程。宪法变迁可以在两种意义上使用,一种是法社会学意义上的变迁,指将宪法规范内容与现实的宪法状态之间发生的矛盾认定为客观事实,并以社会意义赋予其存在的合理性;另一种是宪法解释学意义上的变迁,指在宪法规范与社会现实发生矛盾的情况下,某种宪法规范因失去原来存在的意义而产生新的含义,遂成为一项新的宪法规范。从这个意义上讲,宪法变迁是一种无形的宪法修改。本文讨论的也是这个意义上的宪法变迁。这一意义上的宪法变迁可以在一定范围内解决宪法规范与社会发展变化不相适应的矛盾,一些国家也通过宪政实践肯定了其存在价值。如德国宪法法院在1971年的一项判决中认为:当宪法规范相对应的社会领域中出现无法预料的新的状况,或因人所共知的事实已经渗透社会发展整体过程中而具有新的关系和意义时,宪法规范的含义便已发生变迁。[1]宪法变迁不可能自动发生。从一些国家的宪政实践看,主要是通过宪法解释、宪法惯例和宪法判例等具体方式实现的,[2]也有少数其它特殊方式。[3]我们有必要分析一下这各种具体方式对于宪法稳定性的影响。¹宪法解释国内外学者对于宪法解释有不同的认识。西方国家学者比较普遍地把宪法解释看作是违宪审查与阐明宪法的含义两者的统一,我国学者则一般认为它是对宪法条文的含义、内容和界限的说明。[4]笔者认为,宪法解释是在不改变作为宪法规范载体的宪法条文的字面语词的前提下,由有权机关基于一定目的、按照一定原则、依照一定程序对宪法规范的含义所进行的适当的说明。宪法解释由于宪法规范的许多特性而显得十分必要:由于宪法规范具有概括性和原则性,宪法解释便成为宪法实施活动中必不可少的行为,只有通过到位的宪法解释,才能将一般性的宪法规范适用于具体特定的宪法关系;由于宪法内容具有根本性和最高性,宪法解释便成为宪法监督保障工作中必不可少的行为,只有通过合理的宪法解释,才能判断有关法律法规及行为是否违宪;由于宪法关系具有稳定性,而社会生活又是永远变化着的,宪法解释便成为既保持宪法稳定性又保证宪法适应性的必不可少的行为,只有通过灵活的宪法解释,才能使既定的宪法规范有效地适应政治力量实际对比的变化。可见,宪法解释并不是唯一地作为宪法变迁的一种方式而存在的,但它却是宪法变迁的一种非常重要的途径:为了使宪法规范具有比较恰当的适应性,宪法解释对宪法规范字面语词的解释往往是与时俱进的,一些宪法规范的含义由此也灵活地发生着变化。事实上,宪法规范的含义并非凝固不变,而是随着时势的变化而变化的,就象一个词语放在不同的上下文语境下便有不同的含义一样。英国赖特勋爵也清楚地表达了同样的观点:“宪法文字是概括性的,其全部和真实含义常常只有考虑随时间变化的全部事实才能确定。这并不是文字的全部含义变了,而是不断变化的环境证实和阐明了它的全部含义。”[5]由于宪法解释既能避免频繁地修改宪法条文,又可以使宪法有效地付诸实施、富有灵活适应性、保持生机和活力,因此,它对于保持和维护宪法的稳定性有着极为重要的意义。同时,也正因为它的灵活性,所以,又很有必要对它进行一些限制,使所作的解释不至于前后矛盾,通过保持宪法精神的一贯性来实现宪法的稳定性。º宪法惯例我国有学者认为,“如果成文宪法典是一部‘死’的宪法的话,而宪法惯例则可称为是‘活’的宪法、‘行动中的宪法’、‘潜在宪法’。正是由于这种‘活’的宪法,才能使宪法规范与社会现实的冲突得以解决,从而才使得宪法条文规范得以实施。”[6]国外也有学者深刻地阐述过两者的关系:“宪法已经有了,接着就产生了使他们逐渐适应于不断改变着的形势的问题。但是解释的逻辑并不是宪法起源的逻辑。宪法在革命精神中诞生,却在惯例的裁决影响下实施;宪法的观点是预言性的,却按照惯例来应用。”[7]宪法惯例之于宪法的关系之紧密,由此可见一斑。由此推之,它对于宪法稳定性也一定有深刻影响。对此,可以从宪法惯例的特征得到说明。国内外学者关于宪法惯例的解释众说纷纭。[8]笔者认为,不管怎样下定义,宪法惯例有几点确定无疑的特征:宪法惯例是在长期的政治实践中形成的;宪法惯例没有有形的明确的表现形式;宪法惯例既可以在宪法典之外创设新的宪法制度(如著名的美国联邦最高法院违宪审查制度的创立),也可以在不变动宪法原文的情况下或补充和完善宪法因原则性和概括性所导致的不足和局限,或更改已有的宪法规范的含义,或使某些宪法规定实际上丧失效力。[9]这最后一点便属于宪法变迁。与宪法解释一样,无论是补充和完善宪法规定,还是更改宪法规范的含义,还是事实上废弃宪法中的某些规定,宪法惯例都没有直接从形式上触动宪法原文,这对于保持和维护宪法的稳定性是十分有益的。但是,与宪法解释不一样的是,宪法惯例是通过政治家的言行、或著名法学家的总结、或政治斗争以及政治生活实践等途径在长期的社会生活中形成,宪法惯例的约束力是伴随着连续性和稳定性的长期性而产生的,形成过程的长期性是宪法惯例的特点之一。由此可见,与需要长时期的多次的普遍的实践才能形成的宪法惯例比起来,宪法解释的产生简捷得多,在宪法应变方面,宪法解释灵活得多,因而也更有优势。»宪法判例是宪法文本无明文规定而由司法机关通过对诉讼案件所作的判决而宣示的宪法原则或规则;或者是宪法文本虽有规定,但有权机关根据时势发展变化的需要,对其含义作出新的解释,并依此解释作出裁判(包含宪法解释的宪法判例,或以宪法判例表达的宪法解释);所宣示的宪法规则或所解释的新含义与宪法中的条文规定具有相同法律地位,所宣示的有些宪法原则甚至高于宪法的某些具体规定;[10]这些对以后相同或类似案件的判决都具有范例性的约束力,所以称为判例。宪法判例不仅是不成文宪法国家的重要宪法渊源,在20世纪以来的大陆法系国家也得到学者的普遍承认,并逐渐占据了一席之地。[11]对于成文宪法“以有限之法条,不能适应无穷的人事”,因而“缺乏规定、规定不明、及其规定不能适应当前情势的现象”,宪法判例能通过“法官于判决的时候,将成文法缺乏规定者补充之,规定不明者阐发之,规定不适当于当前情势者,则将其推陈出新。”[12]由此使成文宪法得到充实和完善,并有效地增加其适应性。这种方式不触动宪法文本,而是通过个案来宣示一项新的宪法规范,或通过适当的解释揭示宪法文本中某项规范的含义(这种情况也就是美国式的在司法中进行宪法解释,并将这种解释通过判例固定下来),对于保持宪法的稳定性显然起到了有益的作用。在典型的不成文宪法国家英国,除了宪法性法律和宪法惯例之外,宪法判例也是其宪法主要表现形式之一,它补充着宪法性法律的不足;在严格适用“遵循先例”原则的司法制度下,宪法判例使其宪法表现出突出的历史延续性,从而保持了宪法稳定性。在开成文宪法之先河的美国,宪法判例与宪法解释一起,对其宪法文本虽二百年不变而仍然有良好的适应性起着充分有效的保障作用。对宪法变迁的以上三种具体方式进行归纳后,我们可以发现一个最显著的共同点,也是宪法变迁最大的特点,那就是宪法变迁形式上没有触动宪法原文,而实质上却使宪法规范的含义发生了变化。变迁的结果是宪法的稳定性得到保持和维护,同时,宪法也体现出较强的适应性。因此,宪法变迁是有利于宪法稳定性的一种应变方式。

二、宪法变动内容的限制

在采用以上原则选取应变方式的同时,还要考虑到,在采用部分修改和宪法解释及宪法判例的做法变动宪法时,应该在变动内容和变动次数上有所限制,随意修改或解释以及频繁修改和解释,都会损害宪法的稳定性。就随意修改宪法而言,如果所修改的对象每次都是相同的,这一次这样改,下一次又那样改,必然给人以该项内容变幻不定之感;如果每次都不同,这一次改这里,下一次改那里,再下一次又改别处,将会使人对宪法内容的确定性和科学性产生怀疑,最终都将严重地挫伤人们对宪法的信任和信仰,损害宪法的权威性。就随意地进行宪法解释而言,如果对同一规范的解释前后不一,甚至有矛盾之处,那么,该规范本身及其解释都会由于缺乏确定性、没有稳定性而丧失应有权威。就随意作出宪法判例而言,如果在数量或内容上无节制地作出创立新原则或新规则的判例,必然喧宾夺主,对成文宪法的主导地位构成威胁;如果是阐发宪法规范新含义的宪法判例,其随意的缺乏一贯性的阐释会产生与随意进行宪法解释一样的后果。至于对宪法加以频繁修改和解释,其危害性更是显而易见:频繁修改使人感到宪法内容动荡不定,而频繁解释,特别是对同一项内容多次的和不同的解释,则使人无所适从。为避免因随意变动宪法而导致不良后果,各国宪法都规定了一些限制,主要是对宪法修改的限制。另外,一些国家也通过宪法判例(如美国和德国)规定了宪法解释的原则和规则。对于宪法修改来说,从理论上讲,学术界存在着修改有限制说和修改无限制说之分歧,[13]从实践中看,一些国家在宪法文本中明文或隐含着规定了修改宪法的禁区。归纳起来看,大致有四种内容是禁止被修改的,一是宪法所确立的国家根本制度、根本原则、宪法基本精神。如挪威宪法第112条:宪法“修正案决不能同本宪法所包含的原则相抵触,只能在不改变宪法精神的前提下对某些具体条款进行修改。”其实,即使其他国家宪法没有如此作明文规定,其在政权性质未变的前提下实际作出的宪法变动也没有触及这类内容。因为,从最基本的宪法原理上讲,宪法所规定的根本制度和原则是一国的立国之本,必须绝对保持不变。二是宪法中规定的一些特定原则。如德国基本法第79条规定:“对本基本法的修正案,不得影响联邦按州划分之原则,各州参与立法的原则或第1条和第20条规定的基本原则。”科威特宪法第175条规定:“除有关埃米尔统治的称号或者增加自由和平等的保证外,关于本宪法规定的有关科威特埃米尔制度及自由和平等原则的条款,不得建议加以修改。”巴林国宪法第104条规定:“巴林君主世袭制原则、本宪法所规定的自由和平等的各项原则、以及本宪法第2条均不得成为修改的对象。”其第2条规定是“伊斯兰教为国教,伊斯兰教律为立法之主要源泉,官方语言为阿拉伯语。”葡萄牙宪法对于修宪有着更为详细的规定,其第290条具体列举了14项修改宪法时必须尊重的内容。三是国家领土范围。如法国1958年宪法规定:“如果有损于领土完整,任何修改程序均不开始或继续进行。”四是共和政体。如意大利宪法第139条规定:“共和政体不得成为宪法修改之对象。”对于宪法解释来说,一些国家除了通过宪法对有权进行宪法解释的主体作出明确规定之外,也从宪法解释的实践中发展出有关解释的方法和限度的一些准则或规则。按照美国一位学者的研究,各国宪法解释中常用的准则大约有50条之多。[14]我国也有这方面的研究成果,一些学者认为,比较普遍的解释原则有这样几条:不能背离宪法的根本精神与基本原则,符合制宪目的,系统整体地解释,适应社会发展变化的需要,历史性地追究制宪者意图,符合字面可能的含义等。[15]另有学者认为,宪法解释既不可能绝对客观,也不能由着解释者的主观“恣意”而为;应该通过制宪者的意图约束、宪法基本精神约束、客观的历史进步方向约束、解释规则约束以及解释者人格的自我约束等方面来约束解释者的主观性,从而获得一种相对客观的解释。[16]可见,这些准则或规则只存在枝节上的差异,其出发点是一致的,实质意图是一致的,即宪法解释必须有一定的限度,对宪法解释应当加以限制。来自这些准则或规则的限制将宪法解释限定在既能赋予宪法规范以新的含义,使相对稳定的宪法规范能灵活适应社会关系发展变化的需要,又不至于完全脱离宪法既定原则和宪政制度的范围内,对于维护宪法的稳定性与权威性十分必

三、宪法变动的频率控制和程序约束

宪法解释和宪法判例通常都是应实际发生的具体情况(如社会关系的新变化,诉讼个案的随机发生)而进行的,很难加以频率的控制,其程序上一般也不能直接体现出与宪法稳定性的关系。实际上,包括这两者在内的宪法的无形修改主要是通过遵循前述准则或规则而与宪法的稳定性发生联系的,换句话说,无形修改不是漫无边际、随心所欲的,而是在宪法原则范围内、在宪法解释和宪法判例的准则和规则的约束下进行的;如果遵循了这些准则和规则,不超出宪法原则的范围,那么,所作的宪法解释或宪法判例就应该能与宪法的基本精神保持一致,从而在一定程度上保持和维护宪法的稳定性。这里只谈宪法部分修改的频率控制和程序约束。一些国家对修改宪法的时间有明文规定,归纳起来有三种:一是非经一定时间不得修改宪法,如希腊1975年宪法第110条规定:“在上次修改完成后未满5年,不得对宪法进行修改”;科威特宪法第174条规定:“从本宪法开始生效之日起五年之内不得对本宪法进行修改。”前南斯拉夫宪法第401条规定:“如果联邦院未通过修改南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法,则自南斯拉夫社会主义联邦共和国宪法修正案被否决之日起的一年内,不得重新提出同一问题的提案。”巴拉圭1940年宪法规定,宪法公布后十年内,不得全部修改;巴林国宪法第104条也有类似规定。二是规定定期修改,如葡萄牙1911年宪法规定,每10年修改一次;波兰1921年宪法规定,宪法每25年修改一次。三是规定在特定时期不得修宪,如巴西1946年宪法规定:“宪法于戒严期不得修改”,法国第四共和国宪法规定:“在法国领土一部或全部被外国军队占领时,修宪程序不得着手或进行。”。从性质上讲,这些都属于强行性规范,即非如此不可。可以十分清楚地看到,这些强行性规范的目的就在于通过硬性规定来保持宪法的稳定性。修宪是国家大事,因此,大多数国家宪法还规定了比普通法律繁琐得多的修宪程序,有些国家的修宪甚至还通过全民公决进行。各国规定的修宪程序不完全相同,通常涉及到提案、先决投票、公告、议决、公布等五个阶段。在提案阶段对有提案权的人员的规定,在先决投票阶段对宪法修正案是否明确、具体、可行的先决投票规定,在公告阶段要求将宪法修正案草案予以公告以接受全民审议的规定,在议决阶段关于宪法修正案通过的同意投票率的规定,等等,都表明国家对修宪持十分慎重,不会轻易变动宪法既定内容的态度,故通过严格复杂的程序规定来增加修宪的难度,以此约束随意修宪的行为,从而保持和维护宪法的稳定性,最终达到维护宪法权威的根本目的。