知情权的宪法保护

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本文作者：李国际田强工作单位：三峡大学

随着社会的发展与进步，建设民主政治成为国家政治生活的一项重要目标，控制政府权力，扩大公民权利，已成为国家民主政治的一个重要内容，于是公民知情权逐渐被引入到各国法律中。在我国由于对知情权的理论研究还不够成熟，对其性质认识还不一致，对其法律保护还不完备，因而，对其作进一步研究，对保障公民基本权利，对建设民主政治的国家，具有重要的理论价值和现实意义。

一、对知情权的历史考察

知情权，英文表达为，翻译过来称“知的权利”、“知悉权”、“得知权”、“了解权”等。将他翻译为“知情权”，既能表达英文原意，也能被公民普遍接受。其大致意思为，“知”即“知悉”、“获取”之意，“情”即“情报”、“信息”。知情权即为知悉、获取各种情报、信息之权利。学界对知情权的理解有广义、狭义之分。广义说认为，它泛指主体知悉、获取与自身利益密切相关的各种信息的权利。如将其定义为“指自然人，法人及其他组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利”。狭义说认为，它仅指公民享有的知悉、获取官方的信息权利。有学者提出，知情权是一个历史概念，随着时代的发展和人们认识水平的提高，知情权概念内涵表现出不确定性，这使知情权的概念难有一个界定。知情权思想的萌芽最早出现在一系列民主政治的制度设计中，尤其在关于国家行为应当公开的论述中。英国的自由主义思想家约翰8洛克在《统治论》中指出：“政府拥有的一切权力，应该完全服务于社会福利，决不允许任意妄为。权利实施必须通过明确、公平的法律。只有法律公开，人民才能了解自己的义务，遵守法律，社会才能稳定；同时，才能保证统治者不逾越限度。”法国大革命时期的主要领导人罗伯斯庇尔在阐述其构想的法律制度时提出：“实行普选，由人民选出自己的人执行国家权力。实行对公众公开，全部国民都有权知道自己的委托人的行为。”美国的托马斯8杰菲逊指出：“我们政府的基础源于民意。因此。首先应该做的，就是要使民意正确。为免使人民失误，有必要通过新闻，向人民提供有关政府活动的充分情报。”这些论述包含有知情权的理念和精神。知情权作为一个明确的权利概念及其制度要求，是从西方主要资本主义国家相续由自由资本主义阶段进入到垄断资本主义阶段开始。美国新闻记者肯特8库怕在DE?F年的一次讲演中明确提出了知情权的概念，呼吁政府尊重公民的知情权，让公民知道其应该知道的信息，政府应保证公民在最大范围内享有获取信息的权利，并且建议将其推升为一种宪法权利。这对知情权的发展具有里程碑意义。知情权法律制度的发展与完善主要在第二次世界大战后。虽然瑞典DGGH年颁布了《出版自由法》，确定了公文公开原则；DGIE年法国《人权宣言》第DF条规定，社会有权要求全体公务人员报告其工作。但这些法律规定的公开信息的范围比较狭窄。二战后，知情权得到了较大的发展，许多国家建立了比较完善的知情权法律制度，知情权也被确认为一项基本人权。DE?E年《德意志联邦共和国基本法》第F条第一款规定，“人人有自由采访可允许报导的消息的权利”；第?B条第D款规定，联邦议院的议会公开举行。美国DEHH年《信息自由法》赋予美国公民获得政府文件的法定权利；DEGH年《阳光下的政府法》明确规定了合议制行政机关的会议必须公开，公众可以观察会议，取得会议的情报。DE?I年《世界人权宣言》第DE条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张和不受干扰的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”DEHH年《公民权利和政治权利国际公约》第DE条规定：“人人自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”知情权是自由发表意见权利的一部分。以上可以看出，其一，知情权经历了从其思想萌芽的形成到权利概念和其制度要求的构建，再到被许多国家获得法律确认，最后成为一项基本人权的历史发展过程。其二，知情权内容的表现形式，更多地没有采用“知情权”这一述语，而往往表现在发表意见自由、信息自由、情报自由之中。其三，知情权的内涵和外延也在不断扩大，知情权不是仅仅存在于个人与国家之间，在其他领域也出现了知情权性质的权利，如消费者和患者的知情权等。

二、知情权的权利属性

知情权是何性质的权利，学者提出了不少观点。有的学者认为知情权并非宪法性基本权利，并非必然的法定权利；有的把知情权作为观念中的权利，认为知情权是积极权利、妥协性的权利、民主性的权利；也有学者认为知情权是宪法性的权利。从知情权的产生及其发展历程可以看，知情权具有以下属性。!知情权是一项人权。把知情权看作是人权，经历了一个历史发展过程。在相当长一段时间，知情权作为一项基本人权并没有在世界范围得到普遍地认可，被限制在一个极为狭小的空间，就更谈不上知情权了。只是到了近代社会，人本主义思潮的兴起，个体主义地位的确立，个人的利益需求才可能得以彰显，也才有可能把知情权提高到基本人权的地位。由于商品经济、市场经济的发展，商品又是天然的平等派，商品经济、市场经济的内在规定性催生出人们对自由、平等价值的追求，这种追求客观上也要求实现包括信息获得在内的真正的自由与平等。在民主政治条件下，公共权利的行使者和所有者之间由于间接民主的规定性而存在着一定程度上的相对分离状态。因而，对权利的运行进行必要和有效的监督就显得十分必要。有限政府、法制政府就是民主政治的理论和实践的产物和表现，而监督权力、控制权力无疑是对政府活动的相关信息的了解为前提。知情权成为一项人权，是当代社会政治经济历史条件的发展以及作为主体的人的权利意识的发展共同作用的结果，知情权的产生不仅具有其历史和现实的合理性，而且也被各国法律制度和国际人权法所证实。"知情权是一种宪法性基本权利。知情权在权利性质上属于哪一种性质、哪一位阶的权利，学者有不同的看法，主要有两种：一种观点认为知情权应属于宪法性的权利，是公民的一项基本权利，应通过宪法来确认；另一种观点认为知情权是一项引申权，它是言论自由权引申出来的，言论自由权本身就包含了知情权。笔者更倾向于前者的观点。权利的产生和发展，经历了漫长的历史过程，以致权利的种类不断增多，内容不断丰富。在这个过程中，权利最初往往以一般权利的形态存在，甚至以主观权利的形态存在。当权利观念和权利类型发展到一定历史阶段之后，在那个历史阶段中被认为尤其重要的那部分权利就必然诉求于法律予以的确认和保障，近代宪法应运而生，以此规范形式对那些具有重要地位并为人们所必不可少的权利予以确认和保护。现代宪政国家都承认主权在民的观点，并在宪法中设计各种制度保障国民有效地参与民主决策管理，国民作为主权者通过自己选出的代表管理国家，就必须充分获知与国家管理有关的各种信息，否则就无法对国家事务发表意见进而参与国家管理，国民主权原则也难得以实现。可见，国民享有知情权是国民主权原则的前提，只有国民充分获取有关信息，才能有效地参与民主政治。民主愈发展，制度愈完善，就愈要更好地保障公民的知情权。#知情权是一种复合性权利。知情权是一种兼有公权利和私权利属性的复合性权利。公权利和私权利是对公民个人权利进行的一种划分，它可以分为两类：一类是公民个人对公共事物参与的权利，称为“公权利”；另一类是由个人独自享有的权利，称为“私权利。”知情权是一项重要的政治权利，具有明显的公权利属性。公民的政治权利是公民参与并影响政治生活的权利。人不仅个体独立存在，并且由个人组成共同体而存在，以社会共同的公共事物为基础而形成政治生活。在现代社会政治生活需要社会每一个体的参与，公共权利才能有序行使，否则，社会就难以正常运作。公权性的知情权，如宪法性知情权、行政性知情权、司法知情权等，它一般通过宪法、行政法律法规等公法予以规制，并借助宪法诉讼和行政诉讼的制度设计予以程序保障。其权利主体一般为公民，而义务主体则一般为国家机关，权利主体与义务之间在信息资源的占有上具有明显的不对称性，信息资源基本上被控制在以国家机关为主体的政府手中。知情权是一项民事权利，具有明显的私权利属性。民事权利是自然人作为民事主体所备的权利，在民事主体进行民事活动中，通常需要对涉及自身的，而被其他相关部门掌握的如出生时间地点、既往病史、病例资料、各种涉及本人档案记录等情况、信息进行了解、知悉，法律应当对这种利益需求进行权利确认，这是个人信息知情权。它具有民法上人格权的性质，主要体现的是主体的精神利益。私权性的知情权即民事知情权，其权利主体与义务主体的法律地位形式上是平等的，但对信息资源实质上占有的不平等才昭示了权利主体知情权的必要性。它主要通过民商法等民事法律规范予以调整，但也可由宪法、诉讼法等公法来调整。此外，还有学者认为知情权是一种个人权利、一种社会权利、一种具体权利、一项法定权利等不同观点。总之，知情权的内涵和外延会随着社会的发展而发生一定的变化，其权利属性也会发生一定的变化，只要用动态的观点去分析客观现象，才有可能正确把握知情权的权利属性。

三、知情权在我国的立法现状

目前，在我国现行法上，宪法没有明确规定知情权，但是在一些部门法，主要在私法领域中，将知情权作为公民的权利明确加以规定。《消费者权益保护法》对消费者知情权的保护。该法第!条规定，消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利。消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成分、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。《证券法》对股东知情权的保护。该法规定了证券市场信息要公正、公平地公开。严格规定了对证券市场信息的，对传播媒体进行了约束，以确保大多数投资者可以在同一时间内准确获悉有关的重大信息。股东有权知悉公司发生的重大变化，如重大合同的签订、公司的重大债务、对外重大担保等事项，以保证自己的利益不受不正当的损害。《行政处罚法》对行政相对人的知情权的保护。该法第"条规定，行政处罚遵循公开的原则，对违法行为给予行政处罚，必须公开，未经公布的，不得作为行政处罚的依据。该法还规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。对重大行政处罚决定如责令停产停业、吊销许可证或者执照，较大数额的罚款等作出之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。此外，在选举法、统计法、商标法、价格法等法律中也有少数规定。在地方性法规中，也有少数规定。如《广州市政府信息公开规定》中规定，各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职能权的组织是公开义务人，应当依法性履行公开政府信息的义务。四、知情权的宪法保护知情权在我国虽然被少数部门法所接纳，但还停留在理论层面上，缺乏系统的法律支撑，没有被确认为公民的基本权利。对知情权进行法律保护，除了继续深化法理研究、加强部门立法，通过法官适度的自由裁量权外，最为重要的是确认知情权的宪法地位，从宪法层面上加强对知情权的保护。首先，应确立公民知情权的宪法地位。由于我国现行法律中关于保障公民知情权的规定不充分、不完整，有加以改进的必要；也由于公民知情权是公民的一项基本权利；还由于我国加入《世界人权宣言》、《公民权利与政治权利国际公约》，而这两个人权公约已将知情权作为一种基本人权，因而将其上升到宪法层面，通过宪法规定来加以保护，就显得非常必要和重要。其次，对知情权在宪法中的构建。就是要在宪法中明确知情权。主要放在宪法第二章“公民基本权利与义务”中，有人表述为“公民有对国家、社会的公共信息以及个人信息知情的权利与自由”，或者“公民享有依据法律规定而获取信息、了解信息的权利与自由”；有的表述为“中华人民共和国公民享有知悉国家事物、社会事物和经济文化事业的真实情况的权利。但法律有特殊规定的除外。”再次，完善宪法中知情权的部门立法。知情权是公民的一项宪法性基本权利，也是一种抽象的权利，要真正使其得到保障就必须使其具体化，通过相关部门法律制度的建设，使其最终得以实现。如可制定“行政程序法”、“情报自由法”、“政府信息公开法”、“新闻自由法”等。最后，建立公民知情权的法律救济途径。知情权宪法基本权利地位，必然要求有对具体权利的救济制度。我国应建立公民知情权的宪法诉讼制度。由于宪政秩序的确立，宪法司法化成为现代民主法治国家宪法权利保障制度发展的必然趋势，而知情权是宪法上规定的公民的一项基本权利，故应成为宪法救济的对象。虽然我国目前没有宪法诉讼制度，但应认识到其发展趋势，确定宪法诉讼的理念，从而从宪法层面上保护公民的知情权。同时，还可考虑与宪法保护相配套的法律保护措施，如完善行政诉讼制度、民事诉讼制度，以此给公民知情权提供法律保护。总之，通过确立公民知情权的宪法地位，建立一系列相配套的法律制度，给知情权以充分有效的宪法保护，从而完善我国公民知情权的宪法体系，切实保护公民的知情权。