刍议私有财产权的宪法保护

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本文作者：张翔工作单位：华南师范大学

宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,它理应对作为公民一项重要权利的私有财产权予以明确规定,使之获得最强有力的法律保护,从而充分发挥其在国家政治、经济、科技、文化等领域中的作用。回顾我国的宪政历程,我国宪法对私有财产权的保护走过了一条曲折的道路。在1982年宪法和前三次宪法修正案的基础上,24年宪法修正案第22条对公民私有财产的保护作了较为完善的规定:公民的合法的私有财产不受侵犯;国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权;国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。显然,第四部宪法修正案加大了对公民私有财产的保护力度:保护的财产对象增多了,既包括生活资料,也包括生产资料;保护的财产权利范围扩大了,用内涵广泛的财产权代替了内涵狭窄的所有权;明确提出了私有财产权这个概念。毋庸置疑,24年宪法修正案对私有财产权的保护具有巨大的历史进步性。虽然如此,本文认为,现行宪法有关公民私有财产权的保护规定与我国经济社会的迅猛发展及公民私有财产数量不断攀升、人民群众维权意识不断增强所产生的需要相比,仍然不能完全适应当今时代的潮流和深化改革开放的需要,有进一步完善的空间和必要。

一、宪法应进一步加大对公民私有财产权的保护力度

虽然24年宪法修正案加大了对公民私有财产权的保护力度,但与对公共财产的保护相比,仍然是不平等的,对公共财产的保护积极、主动,而对私有财产的保护则显得消极和被动。1982年宪法第12条规定:社会主义公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。24年宪法修正案将1982年宪法第13条修改为:公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。毫无疑问,从上述两个条文的表述可明显看出,现行宪法给予了公共财产更为积极的评价,赋予其强有力的法律保障;而对于私有财产的规定则显得不够力度,原则化、一般化。公共财产的优势地位依旧过分强烈,这不利于对私有财产的平等、有效保护。[1]由于宪法规定的保护原则不平等,实践中,在具体保障措施上就会明显向公共财产倾斜,这就导致了一系列社会问题的发生,比如一些地方政府打着维护公共利益的幌子恣意侵吞公民私有财产,频频引发有关私有财产的纠纷,甚至步步升级;私有财产拥有者因对国家相关法律心存疑虑,对拥有的财产缺乏安全感,而怠于主动发挥私有财产对国家经济建设的作用,等等。从宪法角度看,近年来我国社会发展中公益与私益之间产生冲突的重要原因之一,从一定程度上讲,可以说与对公民私有财产缺乏有效的保障有关。[2]以上问题的出现,主要是由于人们长期受公大于私、先公后私等道德规范的影响,对于私有财产的认识依然存在偏差;加上长期以来的极左宣传,人们对于消灭私有制与保护私有财产的关系等问题还存在着诸多疑惑。众所周知,社会主义并不是要剥夺公民的私有财产,相反,我们应该着重研究在社会主义制度下如何有效地保护公民的私有财产,使之在社会主义建设过程中发挥应有的作用。作为国家的根本法,宪法应把公共财产权和私有财产权处于同等保护的位置,应将财产权利平等保护和普遍保护的观念明确体现在条文之中。现行宪法第12条社会主义的公共财产神圣不可侵犯的表述值得斟酌。宪法应对所有权主体不同的财产予以同等保护,不应分为公和私而差别对待,区别保护的依据只能是财产的类型,而不能是财产权主体。

二、宪法应将私有财产权当做公民的基本权利来规定

我国24年宪法修正案虽然对公民的私有财产权作了较完善的规定,但并没有改变该规定在宪法结构中所处的位置,仍然将其放在第一章总纲部分,属于社会经济制度的范畴。并且在我国大部分宪法学著作和教材中,私有财产权也未被当做公民的一项基本权利来阐述,这割裂了公民基本权利体系的完整性。私有财产权保护条款在我国现行宪法结构中所处的位置反映了存在的两个问题:第一,这样的结构安排是实行计划经济的社会主义国家宪法采用的通例,并与这些国家公有制经济占绝对支配地位的现实相适应。而我国是实行社会主义市场经济的国家,并且非公有制经济获得了前所未有的快速发展,这样的结构安排显然不符合我国的现实国情。第二,这样的结构安排不利于发挥私有财产应有的作用。因为私有财产权没有上升到公民所享有的宪法规定的基本权利高度,从而大大影响了公民将其所拥有的财产用于扩大生产规模的积极性,进而不利于社会的经济发展。[3]166公民的基本权利是由宪法规定的公民享有的不可缺少的权益,它直接反映公民在国家中的法律地位。基本权利所直接否定的对立物是奴役人、束缚人、禁锢人,对人实行差别对待,不把人当做人的特权制度。[4]公民私有财产权完全具备基本权利的特征。1.私有财产权是公民其他权利的物质基础。生命权、自由权和财产权是公民生存和发展必不可少的三大权利。其中,财产权是实现生命权、自由权的物质基础。拥有了财产,人们就具有了实现自己合法权利的物质条件;享有私有财产权,公民就有权依法支配属于自己的财产,以保障自己的生存与发展,并排斥他人的非法剥夺。没有财产权作为基础的生命权和自由权只能是空中楼阁。2.将私有财产权规定为公民基本权利,是建设社会主义法治国家的内在要求。法治的核心就是要限制国家公权力对公民私权利的侵害。将私有财产权提升为公民的基本权利,能有效遏制公权力专横。美国新宪政论者安东尼#奥格斯曾指出:确认财产权是划定我们免于压迫的私人领域的第一步。[5]在一个将私有财产权确立为基本人权的社会,就能实现风能进,雨能进,国王不能进[6]的理想。在我国法治建设中,把公民私有财产权作为一项基本权利,由宪法具体条文加以明确规定,有利于人民当家作主和真正实施依法治国的战略。3.将私有财产权规定为公民基本权利,是发展社会主义市场经济的客观需要。对社会主义市场经济的理论研究揭示出这样一个客观真理:市场经济的有效运作应以作为主体的公民享有完整的财产权和充分的自由权为前提条件。公民只有享有完整的财产权,才能作为完全平等的民事主体,自主选择工作方式和生活方式,才能激发内在动力和创造欲望,社会主义市场经济也因此才会充满生机和活力。

三、宪法应完善对私有财产征收征用的补偿条款及正当程序规定

现代西方发达国家宪法有关私有财产权的规定一般蕴含三层结构:不可侵犯条款、制约条款和补偿条款。其中,不可侵犯条款确定了私有财产权保障制度的前提,制约条款是对私有财产权的适当限制,而补偿条款则是对这种限制的制衡。这种复合型结构规定,对私有财产权的保护起了非常重要的作用。显然,我国现行宪法中有私有财产权保护的不可侵犯条款和制约条款,但缺少完整的补偿条款。因为,虽然24年宪法修正案也规定了征收征用要予以补偿,但是对于究竟应如何补偿,补偿的原则和标准是什么等问题,都没有予以规定。从理论上来看,这种情况必然导致宪法规范本身走向一种二律背反的境况,如果在实践中对财产的损害或制约不予补偿,已有保障则会受到挑战;反之,如果在实践中对财产权的损害或制约加以补偿,则又在宪法上缺乏明确而又直接的规范依据[7]6。这种缺陷造成了具体部门法有关规定的不统一,当私有财产被国家征收征用时,公民有可能得不到公平、公正、合理、及时补偿,这也是诸多社会矛盾不断引发和升级的重要原因之一。此外,我国现行宪法还缺乏征收征用补偿的正当程序规定。程序性条款是对实体性权利的保障,法律的严肃性就在于有严格的法律程序。对公民私有财产进行征收征用必须严格按照法律规定的原则、条件和程序办理,其目的在于通过合法的程序来规范政府的征收征用行为,防范政府恣意行使行政权力。1.要明确规定征收征用应采用公平补偿标准。从西方发达国家的宪法规定来看,目前关于征收征用的补偿标准,归纳起来主要有三种类型:一是完全补偿;二是适当补偿;三是公平补偿。其中,大多数国家宪法确定的是公平补偿标准。而我国现行宪法对征收征用没有规定具体的补偿标准和补偿原则,仅在普通法律法规中有相应补偿、一定补偿、适当补偿或合理补偿等不同的规定。实践中,不少地方政府对公民私有财产的征收征用所给予的补偿一般是象征性的。本文认为,为有效保护私有财产权,我国宪法应统一补偿标准,规定征收征用要公平补偿,即对被征收征用的私有财产权人应根据不同情况,灵活采用不同的方式进行补偿,力争做到即能弥补私有财产权人的损失,又能合理配置资源满足公共利益的需要,这是现代法治公平正义的社会价值观在补偿制度中的具体体现。一味地采用完全补偿或适当补偿均不利于对公民私有财产权的保护和资源的有效配置,只有在科学地衡量公益与私益之后,公平地决定补偿,才是一种行之有效的方法。2.应规定征收征用的正当程序。第一,要确立征收征用过程中的公众参与制度。在作出征收征用决策时要采取座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取公众的意见,使公众有权就征收征用的目的、范围、条件、实施程序及补偿标准等发表自己的见解,以保证征收征用制度的合理性和科学性,这也是立法民主与决策民主的具体体现。第二,要规定征收征用过程中的法定原则,包括公开、公平、公正原则以及监督原则等。只有这样,才能切实保障公民的知情权和监督权,使公民通过行使这些权利,防止行政机关滥用行政权力,从而有效地保护私有财产权不受行政行为的非法侵害,最终实现私有财产权保障与公共利益维护的统一。第三,要规定对征收征用过程中发生的纠纷实行事先救济。根据我国行政复议法和行政诉讼法的相关规定,为提高行政工作效率,当行政机关和公民就具体行政行为发生争议后,在行政复议和行政诉讼期间,除限制人身自由的行政措施外,行政行为不停止执行。实践中,一些地方政府钻法律的空子,在城市房屋拆迁中,为了防止拆迁决定被上级政府或同级人大或人民法院否决,不顾被拆迁人的强烈抗议,搞突击拆迁、强行拆迁,使公民的私有房产遭到彻底毁灭,极大地损害了公民的财产权利。本文建议对此类征收行为,应规定被征收人对征收决定有异议的,征收行为的执行应在最后裁决之后。当然,为了防止行政复议和行政诉讼期限过长,影响公共利益的维护,可规定被征收人只能在行政复议和行政诉讼中选择一种救济方式,并可规定对此类行政诉讼案件实行简易程序。