住房权的宪法保护思索

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本文作者：张小罗工作单位：中南林业科技大学

充分享有人权,是长期以来人类追求的理想。从第一次提出-人权.这个伟大名词之后,多少世纪以来,各国人民为争取人权作出了不懈努力,取得了重大成果。但是,就世界范围来说,现代社会还永远没有能使人们达到享有充分的人权这一崇高目标。这也就是为什么无数仁人志士矢志不渝地要为此而努力奋斗的原因。[1]11-1保障和促进人权,乃是现代国家公共财政的终极价值与根本目的之所在,而保障和促进人权的事业,则绝不能无视公共财政的存在及其功能。住房权作为一项新型的权利形态和生存权的必要内涵,它的实现也必须依赖于财政税收,它的宪法保护有赖于公共财政支撑的宪政制度。

一、住房权的宪法内涵

(一)住房权的概念住房权(therighttoadequatehousing),又称适足住房权,是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的,有良好物质设备和基础服务设施的,具有安全、健康、尊严,并不受歧视的住房权利。为实现住宅权,政府、个人和国际社会组织承担着重要的责任与义务。[2]419按照经济、社会和文化权利委员会的观点,住房权不应从狭义的有限的角度来理解,例如将之等同于仅仅有一个可遮住头部的屋顶的居所,或将居住场所单单视为一种商品。相反应将之视为安全、和平、尊严的生活的权利。因此,适当住房权的要求应当是:第一,永久占有的法律保障;第二,服务、材料设备及设施使用:例如安全饮用水、炊事能源、供暖和采光、卫生和浴洗设施、食物储存设备、废气处理设施、排水设备和紧急救援工具;第三,承受能力:个人或家庭用于住房的资金费用,不应达到使其他基本需要受到威胁或被迫让路的程度;第四,居住条件:住房必须给居住者提供相当的空间,使之免受寒冷、干燥、炎热、雨淋、风吹或其它影响健康的因素、倒塌和疾病传播;第五,可获得性:不仅正常和健康者,而且处于不利地位的群体,如老人、儿童、残疾人、临终病人、艾滋病患者、医疗事故当事人、精神病人、自然灾害受害者、灾害频发区人口及其他有关群体均可获得住房;第六,居住地必须靠近工作单位、医疗机构、学校、儿童看护中心和其他社会机构;第七,文化生活的充实也是很重要的。房屋的建筑方式、建筑材料的使用与支持这些政策,必须体现出住房的文化个性和多样性;第八,现代化不能牺牲住房的文化多维性。[3]556-557从上述标准看,我们可以明确:住房权不能仅仅理解为四面墙和一个屋顶,或仅仅视为商品,而应被看作是促进正义、平等、和平的工具;应被视为在任何地方和平、安全、有尊严的生活的权利。

(二)住房权的宪法性质住房权是生存权的必要内涵。基本人权包括生存权与发展权两项。[4]167生存权,即公民为国家宪法、法律所确认和保护、为国家财政所支持的像人那样生存的权利,是指一个人的生命不受非法侵犯以及要求社会创造条件以使其生命得以延续的权利。由此可知,生存权包含两方面的内容:生命安全权与生命存续权。生命安全权是指人的生命非经法定程序不受到任何的伤害与剥夺的权利。生命存续权指人作为人应当具备的生存条件,如衣、食、住、行等各方面的物质生活保障。居住是人的基本生理需要,有房居住是个人能够立足于社会的基本前提。人的生活中有三分之二的时间是在住宅中度过的,良好的居住环境提供良好的学习、娱乐、休息、生活条件,适当的住房方便人们日常生活、社会交往、获取信息、实现自我。反之,没有住房而流落街头,将失去一切隐私的可能,将无从保障人的生活,甚至生命本身也将受到威胁。住房权会影响到生存权和生存权侧面的基本权¹[5]的实现。对于居住者而言,适足住房权的缺乏,导致工作和生计的剥夺、尊严甚至生命权的丧失;住房权会影响受教育权的实现,如居无定所导致儿童失去受教育的机会,无家可归已经被证明是严重阻碍儿童充分享受教育权的因素,此外,因为住房的不稳定、频繁地更换学校也会影响生活在低收入家庭的儿童的学习效果;住房权还会影响环境权的实现。如果公民的住房权得不到保障,人的基本权利生存权也就无法得到保障。因此我们可以确定,适当的住房权是实现生存权不可或缺的组成部分,公民的住房权是公民的基本人权生存权的必要内涵。而生存权之类的社会权是一种靠国家的积极干预来实现人像人那样生存的权利,这与通过要求国家权利的完全不干预来确保国民自由的自由权,是相异的。自由权是资本主义成立阶段的产物,是一种与-夜警国家.(德Nachtwahterstaat)和自由国家的国家观相对应的基本人权。因为资本主义社会的经济运动是从自律性展开的,国家的任务仅仅在于排除对这种秩序的干扰,而对所有自律性领域,国家则不用加以干涉。自由权就是适应这样的时代要求的。与此相对照的是,社会权则是与福利国家或积极性国家的国家观相对应的基本人权,其目的在于消除伴随资本主义高度化发展而产生的贫困和失业等社会弊病,为此要求国家积极地干预社会经济生活,保护和帮助弱者。所以,自由国家的国家自由权是在国民自由的范围中要求国家的不作为的权利,而社会权则主要是在社会上对经济的弱者进行保护与帮助时要求国家作为的权利。[5]12住房权作为生存权的必要内涵,政府负有保障责任。根据联合国经济、社会和文化权利委员会,欧洲人权法院,前欧洲人权委员会,监督5欧洲社会宪章6实施的欧洲社会权利委员会的观点,在适当住房权方面,国家有普遍认可的四个层级的义务尊重、保障、促进与实现。尊重住房权的义务要求缔约国及其所有机构和,不得实施、策划或容忍以下做法、政策或法律措施,他们违反个人的完整性或侵犯她或他利用那些物质或可获得其他资源以寻找最适合于个人、家庭、住户或社会的住房要求。同时要求缔约国不得实施、鼓励或容忍强迫或专横地将任何个人或群体驱逐出自己的住宅,必须尊重个人建筑自己宅室的权利以及最适合于自己的文化、技能、需求和援外的方式安排自己的生活环境。保障执法权的义务要求缔约国及其人预防任何他人或非国家行为者侵犯任何个人的住房权。促进义务要求缔约国在充分实现住房权方面强调法律和政策的重要性,采取一系列的积极措施,其中包括国家和地方层面的立法已承认住房权、在住房和相关政策中纳入住房权责任以及识别可证实的水准基点以实现社会各个方面充分享有住房权。实现住房权的义务在性质上属于最具积极性的一类。它牵涉到一系列问题,如公共开支、政府对经济和土地市场的管理、住房补贴、监督房租层级及其他住房成本、提供公共住房、基本服务、税收和随后的重新分配经济措施。美国普林斯顿大学政治学与法学教授斯#R.桑斯坦在5权利的代价:为什么自由依赖于税?6一书中提出:任何公民权利的实现都必须依赖于财政税收,如言论自由权,为防止某些公民妨碍另一些公民的言论自由,必须要有警察;为了防止政府机关限制公民的言论自由,必须要有法院。而警察与法院没有公共财政的支撑就根本无法运作。[7]住房权的实现也必须依赖于财政税收,它的宪法保护有赖于公共财政支撑的宪政制度。

二、住房权的宪法保护有赖于公共财政支撑的宪政制度

(一)人权的宪法保护有赖于公共财政支撑的宪政制度众所周知,人权是宪政的灵魂,宪政是人权的保障,一部宪政史其实质就是一部人权史。从历史上来看,人权的宪法保护始终伴随着公共财政引起的宪政斗争而发展。正如李步云先生所指出的,现代社会的人权是应有权利、法定权利和实有权利三者的统一。[8]425以近代自然法学派为理论基础的古典自然宪法学理论虽然成功地论证了人权的道义性或者应然性,阐述了国家权力来源于权利、服务于权利的宪政原理,并因此推动了人权立宪主义的历史进程,却未能很好地阐明人权立宪主义所依托的历史规律,因而难免在人权保障的实践机制上陷入困境。具体地说,古典宪法学虽然正确地提出了保障人权的主张,但是片面地认为保障人权可以简单地通过国家权力的分立、制衡而得以实现。事实上,这种观点已经构成了人权事业发展的理论障碍或者无政府状态的存在,乃是对人权的最大的威胁。要保障与促进人权,就必须建构合理的财政制度,以维续警察、监狱等政府机构的运作,否则,公民的权利都无法得到基本的保障。而要克服政府滥用权力的倾向,首先必须控制政府的财政开支,因为政府的存续与运作都有赖于财政提供的资财;控制了政府的财政收支,也就是扼住了政府权力机制的咽喉。至于基本人权,如生存权,其保障必须有政府的积极干预,那就更离不开公共财政及其宪政制度的支撑。[9]118-119正如马克思所说:权利永远不能超出社会的经济结构所制约的社会的文化发展。[1]35对于任何权利而言,如果抽空了该权利赖以存在和发展的物质基础,或者失去了该权利赖以实现的公共权力的保障,那么无论这种权利表面上看起来如何崇高或神圣,都无法找到实现的现实途径。因而,现代社会对人权的宪法保障绝对无法离开公共财政所提供的物质支持,无法离开现代公共财政模式所决定并支撑的宪政制度。

(二)住房权的宪法保护有赖于公共财政支撑的宪政制度如前所述,公民住房权是生存权的必要内涵,生存权作为一项基本人权的问世,是市场经济发展的必然结果,也是公共财政模式与宪政制度演变的重要根由。在现代社会,不论对自由权的保护还是对生存权的保护,都离不开国家等公共机构的作用,离不开公共财政的物质支持。生存权在本质上是公民相对于国家于社会的一种收益权,它所对应的是政府的给付行政。因而,生存权的实质内容能否取得公共财政的支持以及公共财政的支持程度对其实现具有决定性的作用。各国公共财政与生存权保障的内在管理在其公共财政支出的结构上有深刻的体现:美国社会保障支出占联邦政府年度总支出的百分比已经由195年的118%上升到1995年的2211%,医疗保险财政支出由197年的312%上升到1995年的115%,教育支出由195年的16%上升到1995年的316%。仅医疗保险支出一项,1993年欧盟各国此项开支占国内生产总值的比例法国为918%,德国为816%,英国为713%,意大利为815%,西班牙为713%,比利时为813%,希腊为517%。[11]29,99这说明,保障公民的生存权已经成为现代国家的重要职能,而相应的公共财政开支则是保障此类权利的必备条件。在市场经济条件下,市场缺陷的存在以及市场机制的优胜劣汰功能的作用都必然导致许多公民的生存困境,从而使生存权保障问题成为一个突出的社会问题和法律问题。改革公共财政的支出结构,加大公共财政对于社会保障事业的扶持力度,乃是确保宪法生存权条款得以有效实施的基本条件,也是公共财政宪政功能的一大体现。从客观上来看,要实现公民的住房权,不仅需要采取法律保障措施,即确定住房权的法律地位、行使和保护,还需要公民的自我努力和政府的住房扶助,只有这两者紧密结合起来,才能实现住房权,使该权利落到实处。与公民的政治权利相比而言,公民的社会权利的实现需要占有更多的经济资源,需要国家的强大经济实力作后盾。公民的住房权的保障状况在很大程度上受国家经济发展水平的制约。无论是国外的还是我国的住房保障措施,都需要国家投入大量资金,需要国家的财政支持。例如,在美国,联邦政府最初实行的是直接为低收入者建造公共住房的计划,然后逐步发展成为政府补贴私营开发商新建公共住房。到了2世纪7年代中期,开始向为房客提供房租补贴的制度转变。在日本,政府从各个方面给与个人和家庭资助与支持,保障低收入家庭有获得住房的机会,日本住宅金融公库与住宅公团、公营住宅被称为住宅经济的三大支柱并构成了日本在住房保障上的惠普模式,在保障日本国民和家庭特别是低收入阶层住房方面发挥着重要的作用。[12]在德国,2世纪5年代建设的住宅中,7%是靠政府资金来建设的社会住宅,这种资金的偿还期为5年,而且无利息,通过这种建设的住宅大多是出租房,且属于低租金房。[13]另外,房租补贴制度也是德国目前对低收入阶层住房保障的主要方式。根据法律规定,德国公民凡家庭收入不足以租赁适当住房者,有权享受住房补贴,以保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。[14]在我国,住房保障制度主要有经济实用房制度、廉租房制度、福利房制度等。这些国内外的住房措施都需要国家的强大经济实力作支持,并随着住房主体范围的不断扩大,需要投入的资金会不断增加。由于国家本身并不从事生产,由税收、公债等构成的财政收入便成为国家机器惟一的经济来源,财政就是国家的经济内容。[9]32-33因此,住房权的保障离不开政府的财政支持,离不开合理的财政预算。如果缺乏明确稳定的财政支持,公民住房权保障将成为一句空话。

三、住房权的宪法保护有赖于宪法的完善

在人权的保障体系中,宪法保障是首要的、也是最富有成效的。因为宪法是一个国家的根本大法,具有最高权威和最高的法律效力。没有宪法保障,任何人权保障将成为无源之水、无本之木。[15]27美国宪法学家卡尔威因#帕尔德森认为:只有宪法明示或默示加以保护的权利,如言论自由权、宗教信仰权,,诉讼权等是公民的基本权利。[16]281住房权是一项人权,住房是一种基本的社会保障,但住房权没有明确载入我国宪法。在住房权保护方面,我国应明确住房权在宪法文本中的内涵,将其纳入宪法基本权利的体系,进而将其作为一种政府义务纳入立法规划。我国于1997年1月27日签署5经济、社会和文化权利公约6,并与21年2月28日加入该5公约6。21年6月27日该5公约6正式对中国生效。在住房权上,我国作为5经济、社会和文化权利公约6的缔约国,政府应承担通过国内立法、尤其是宪法来实施公约的义务,采取措施制定或修改法律,将住房权确立在我国的法律体系内。一般地,一国的宪法和宪政制度的完备状况决定该国的人权保障程度。因此,只有明确住房权在宪法文本中的内涵,将其纳入宪法基本权利的体系,才能顺利开展其他层面的保障制度的构建,并进一步明确国家的政府在公民的住房权保障方面的责任和义务。据统计,截止25年底,有76个国家在其宪法中表达了住房权的内容;有28个国家制定了保证住房土地使用权安全的相关法律或法案,,。[17]虽然如此,通过立法,特别是宪法立法的方式来从法律层面承认住房权的普遍性还有很大的空间。所以,联合国住房特别报告员强调:一切对本国宪法进行修订或拟定新宪法的国家,应充分注意把住房权条款列入条文,以期澄清、改进并加强适足住房这项人权。[18]14-1当今各国宪法主要是从国家、政府作为义务主体来规定实现国民住房权的途径和手段的。宪法在确认国民住房权的同时,也明确规定了政府的保障责任。譬如,5俄罗斯联邦宪法6(1993年通过)第4条规定:每个人都享有拥有住宅的权利,任何人都不能被随意剥夺住宅。国家鼓励住宅建设,为实现拥有住宅权利创造条件。对贫穷的以及法律规定的其他需要住宅的公民,按照法律规定的标准从国家、地方和其他的住房中以免费或适当收费的方式提供住宅。在适当住房权方面,国家或政府有普遍认可的四个层级的义务尊重、保障、促进与实现。而国家或政府的这四个义务主要是通过法律来完成的。在尊重住房权方面,国家要么通过立法等方式积极承认这些权利的存在,要么鼓励公民积极行使自己的权利。具体地说,尊重公民住房权的义务要求国家禁止执行、发动或容忍任何单独的联合在一起的破坏个人或群体的住房权的法律或政策措施。在保护住房权方面,国家有义务为住房权受到侵犯的个人或团体提供法律救济。在促进和实现住房权方面,国家通过法律或政策为公民实现住房权提供便利,如国家进行全面的立法审查,以废止或修改任何现有的、负面影响住房权形式的法律或政策。[18]146-15一言蔽之,为保障公民的住房权,我国宪法对住房权的规定应包括两个方面的内容:其一是规定公民的住房权;其二是规定国家或政府必须承担法律义务。