当代宏观调控的经济宪法

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本文作者：赵莉工作单位：河南财经政法大学

一、问题的提出

对国民经济的宏观调控是现代国家重要的经济职能。现代经济法也正是在此背景下应运而生的。可以说,宏观调控是经济法首要的内容,这是由经济法作为国家经济干预之法所决定的。因为,国家的干预首先是宏观层面的干预。但是,国家宏观调控的法律表现形式是什么?我国学者对这个问题往往是从单纯所谓的经济法角度来看的,比如认为表现为金融调控法、财政调控法、价格调控法等。这些认识并非不正确,他们都在一定意义上看到了宏观调控的法律外在表现形式和复杂性,因而从立法角度有利于相应宏观调控法的出台和制订。但是,通过法律规范宏观调控,不仅意味着要制订一部相应的立法,更重要的是,如何能够通过法律保证宏观调控的有效进行。宏观调控是现代国家的一项基本职能,它不仅涉及政府是否有权以及如何进行经济的宏观调控,而且还深深地影响到公民、企业等个主体切身的利益。可以说,宏观调控不是一个政府的普通行政职能,而是现代政府的基本职能,因而,它首先是一个宪法层次的问题。

二、经济宪法的含义

经济宪法是德国学者在研究经济法理论的过程中提出的概念,该国学者伯姆最先把经济宪法定义为一种有关经济与社会的合作程序的种类与方式的综合决定。豪依塞尔认为,经济宪法是一个国家与其经济的整体关系问题,二者之间的关系构成了法律秩序的基本内容,所以其基本原则立场需要通过宪法加以规定。基于此,德国学界作了进一步的研究,认为上边所说的经济宪法还只是从狭义角度而言的,除此之外,还有广义上的经济宪法,即不仅包括宪法中的规定,还包括具有宪法性的法律规定。如有学者认为,广义经济宪法是指那些不受其法律部门范围制约的,能够从根本上长期决定经济生活流程的规范的总和(施托贝尔,28)。而对经济生活特别重要的法律规范或能够从根本上长期决定经济生活流程的规范包括营利事业法、卡特尔法、经济稳定发展法。这些法律已不是一般的基本法律,而是现代民主国家根本性的规范。因为从内容上看,它们并非简单规定行政机关与公民或企业等个体之间的关系,而更是规定保护个体基本自由(如营业自由、自由竞争)和制约政府的东西,所以,它们事实上是规定国家与整体经济的关系的法律,是经济宪法。经济宪法包含以下含义。第一,它是规定国家与其整体经济关系的法律规范。也就是说,经济宪法是对一个国家基本经济关系的规定。所谓基本经济关系是指一个国家中涉及公民基本经济权利与国家经济调控权的经济关系,它包括两个方面的内容,一是涉及公民基本经济权利的社会经济关系,二是国家或者说是政府的经济调控权的经济关系。前者是宪法对公民基本权利的规定和保护,后者是宪法对政府经济权力的赋予和限制,二者统一于宪法之下的以权利为中心的权利与权力的架构与平衡。第二,其重点在于国家的经济调控权,即主要规定国家基本的经济权力。尽管经济宪法理念在于平衡公民基本权利与国家经济权力,但其目的是赋予政府相应的经济调控权,以推动政府的经济行为,充分发挥政府的经济能动作用。第三,它以规范和制约政府经济调控权为己任,即经济宪法在赋予政府相应经济调控权力的同时,也要在宪政的框架内规范和约束其经济调控行为,防止政府不当的经济调控行为,其理念就是首先要充分保护个体的基本经济权利。所以,我国有学者指出,经济宪法就是按照市场经济的原理和规律确立起来的,保障公民经济权利与自由、制约国家经济权力的根本法规,以及据此形成的宪治经济秩序(赵世义,21)。经济宪法最早源于德国1919年的魏玛宪法,其第151条就规定,经济生活秩序要符合正义的原则,其目的在于满足人类生存价值的要求。在这一界限内,单个主体的经济自由应受到保护。法律强制只可以行使于恢复受害者权利及维持公共幸福的紧急需要。工商业的自由,应依国家法律的规定予以保障。这一条被认为是经济宪法的先驱。二战后,德国的5基本法6中也有相应规定。可以说,2世纪5年代以来,宪法史上发生的重大变化,就是宪法价值的重心和基点从传统人权和政治领域转变到经济领域,开始由所谓政治立宪向经济立宪转化。后者是指在这一历史阶段,有关国家通过制定或修改宪法,以引导和促进国家的经济发展为中心内容,即将侧重点放在经济建设上,因而呈现出所谓宪法之经济化,或由政治宪法至经济宪法的发展态势。美国宪法主要是通过经济正当程序和平等保护条款等来保护公民自由和制约政府经济行为的。美国大法官波斯纳谈到,在19世纪3年代后期之前的5年里,依据联邦最高法院所解释的美国宪法第四和第五修正案,契约自由一直是正当程序的一个关键因素;而且,契约自由原则是联邦最高法院废除(虽然并没有一直这么做)许多管制经济活动的州和联邦法律的理由。美国特有的司法审查机制对于保护公民个人自由,防止政府滥用权力起到了巨大的作用。以布坎南为首的公共选择学派认为,只要政治人心目中不存在公共利益,同时缺乏宪法约束,则无论是哪种政治过程,都会产生不好的经济政策。因此认为应该有合理的宪法规则约束经济政策的制定和执行。所以,经济宪法已成为现代宪法学中重要的内容,成为一个包括经济生活中有关国家与整体经济关系规定的法学问题。可以说,经济宪法的出现是国家对经济干预发生质的变化的必然结果。对国家经济干预上升到相应立宪层次,一方面使得国家经济干预取得宪法的认可,一方面则使得国家经济干预限制在相应的度内,即不得因此侵犯公民的基本权利。如果没有这个基本界限,国家干预经济就会成为侵犯公民权的代名词,自由权力取消了自由权利。

三、经济宪法与国家经济宏观调控

国家对经济的干预主要是指国家对经济的宏观调控。从法学角度看,宏观调控意味着国家和政府从大的方面对现有社会经济利益的重新分配和调整。因此,宏观调控并不是说是一个简单地促进社会经济发展的问题,而是一个复杂的利益调整机制。这种利益的调整和重新分配是国家利用其强力和掌握的庞大的公共资源而进行的,因而这就会产生一个问题,即如何有效或者说最大限度地保证国家利用其强力和掌握的庞大的公共资源而进行的经济调控的成功,并因而不会损害公民和企业现有的基本权益。对这个问题,应该首先分析宏观调控的基本框架,即从宏观调控的主体、内容和客体上着手。由此才能清楚地认识和了解宏观调控中相应的社会关系,并因而看出宏观调控的法律要求。第一,从宏观调控的主体上说,其主体是国家。前已述及,宏观调控事实上是在重新分配社会利益,显然,这种对社会利益的重新分配和调整是涉及到一个全社会的问题,而并非简单地对某个人或某个具体问题。因而,宏观调控是一个应由立法、行政、司法三机构的共同的协同机制,由此,才能产生宏观调控的合理、合法和可执行性。现代民主社会中,任何人包括任何行政机构都不能随意决定重新调整或分配业已形成的合法利益配置。第二,从宏观调控的内容上说,它是国家为了实现社会总需求与社会总供给之间的平衡,保证国民经济持续、稳定、协调增长,运用经济的、法律的、行政的手段对社会经济实行的调节与控制。可以说,宏观调控的内容极其复杂,涉及经济生活的很多方面,但其根本特点是其总体性或者说宏观性。因此,宏观调控不是一个简单的一时一地的问题,而是涉及国民生活现在和未来福祉的重大课题。这就必然对宏观调控提出严格的要求,要求确立科学合理的宏观调控原则、手段和合理的调控权力配置体系。第三,从宏观调控的客体上看,其是国民经济的宏观运行,这包含两层含义,一是国民经济,二是运行中的国民经济。也就是说,宏观调控针对的是动态中的国民经济,而非静态意义上的国民经济。因此,宏观调控绝不针对具体的人或事,而且,宏观调控的对象处于不断的变动之中。这就为宏观调控增加了难度,宏观调控要求对被调控对象有深刻的认识并有科学的经济理论。即使如此,宏观调控的难度也是非常大的,这是因为,宏观调控往往是基于以往信息的认识进行的,它带有预测性,其前景并不确定。其需要国家有关机构与广大人民合力在一个稳定的基础或框架内进行,而绝不能简单地由一方主导。从以上对宏观调控的主体、内容和客体的简单分析中可以看出,宏观调控是一个复杂的系统,并非说是政府部门简单地运用相应手段影响经济运行的问题。特别是,宏观调控事关一个国家、公民和企业现有经济利益的维护和变动,其实质是一个宪法性问题。所以,宏观调控首先是一个经济宪法的问题,它为宏观调控架构了基本的结构。第一,经济宪法通过规定国家的宏观调控权,从根本法角度解决了国家宏观调控的合宪性。宪法的一个重要功能就是明确界定国家与普通民众的权力与权利,使得国家与普通民众在宪法框架内各有其合适的位置,因而达到国家与普通民众的相互依赖与相互均衡。在这种相互依赖和相互均衡的框架内,一方面是公民最基本的权利,这是国家和政府存在和开展活动的基点;一方面是国家和政府基本的权力,这是公民基本权利的政治延伸。在一定意义上,宏观调控权体现了公民基本权利的要求。所以,通过宪法赋予国家的宏观调控权,对于实现普通民众的基本权利,是一种质的飞跃。第二,经济宪法通过界定国家宏观调控的界限和范围,在法律上真正解决了国家经济干预的度的问题。经济宪法一方面规定或者说赋予了国家相应的宏观调控权,其实是通过宪法框架约束和制衡其宏观调控权。这是因为,经济宪法同时是规定和赋予公民基本权利的法律,它在经济宪法中处于基础地位。国家宏观调控权尽管从理论上说是服务于公民基本权利的保障和延伸的,但其天生的权力扩张和侵害权利性使得其必须得到有效的制约和平衡。经济宪法正是通过公民基本权利与国家、政府经济权力的平衡和相互制约来达到这一目标的(诺伊曼,21)。第三,经济宪法通过规定公民和企业基本的经济权利和自由,在根本法上和宪法性的法律中明确肯认了公民和企业在国家干预时的毫无疑问的应受尊重的法律地位,因而使得经济民主成为现实,并最终有利于国家与公民等个主体良性互动关系的实现。公民和企业等个主体永远是社会经济发展的动力和活力所在,在市场经济中,他们具有一些必然的、基本的经济权利和自由,如私有财产权、营业自由权,这些权利是现代社会经济发展的基石。国家对宏观经济的调控权必须基于公民的基本经济权利而进行,否则其调控权就必然是无源之水和无本之木。

四、作为宏观调控基本架构的经济宪法的基本内容

经济宪法,其内容共同构成国家经济宏观调控的基本框架。该框架一方面通过宪法典架构了宏观调控的主体、基本内容以及相应权力制衡,并同时严格而明确地指出了公民在其中的基本权利和地位。另一方面,该框架通过宪法性的经济立法比较具体地规定了宏观调控的基本程序、方法、原则以及宏观调控中应该遵守的其他法律规则。(一)宪法典中的宏观调控架构各国宪法典中宏观调控的法律架构主要包括以下内容。第一,确定公民基本的权利,包括财产权和人身权,其中往往明确肯认私有财产神圣不可侵犯,人格尊严应受到应有的尊重。公民的基本权利,特别是经济权利是国家宏观调控的基础,国家和政府的一切行为均应在充分考虑和尊重公民的基本权利的基础上进行,即国家和政府的调控行为不能违宪。在1937年以前,美国最高法院利用其宪法修正案第14条所谓的正当程序条款对政府通过的有关调控措施进行了有力的控制(黄卉,29),如从1934年到1936年,最高法院作出了12个判决,宣布新政措施无效,其中包括新政时期著名的5国家工业复兴法6和5农业调整法6两个法案。第二,确认国家和政府的宏观调控权。这里包含两方面的内容:一是确认国家的宏观调控权,即国家有权对经济活动进行宏观调控。在这一点上,宪法往往是通过赋予国会以较大的立法权进行的。如美国宪法第1条第8节第18项,规定联邦政府在行使宪法所赋予给的各项权力时,国会有权制定一切必需的和适当的法律。这就是有名的必需及适当条款。正是这个条款,使得宪法中所列举的联邦权力,在日后适应社会客观需要而运用的时候,有了极其惊人的弹性(荆知仁,1984),从而成为美国国会制定经济法的法律依据。二是确认政府的宏观调控权。对经济的宏观调控主要是由政府代表国家进行的,政府是宏观调控的主要承担者。各国宪法都在一定程度上赋予了政府的宏观调控权。如美国宪法中的必需及适当条款,使得政府在行使宪法以明文列举方式所授予其权力时,可以因行使该项权力之必需,而衍伸出其他适当的权力。通过委任立法,政府的宏观调控权得以灵活有效地以法律法规的名义实施,从而使政府的宏观调控能够权威地推行下去。第三,确立宏观调控的宪法监督机制。宪法监督是指宪法确立的专门机关对国家的立法机关的立法活动,以及行政机关的行政活动所实施的监督,其实质是对广大公民的基本经济权利和国家、政府特别是政府的宏观调控权之间的平衡。宪法监督的内容主要包括确立宪法监督的机关、对象、原则和方式。实施监督的机关各不相同,如美国由最高法院实施,法国则由专门的宪法法院进行。(二)宪法性经济立法中的宏观调控架构宪法性经济立法主要包括两类,一类是宏观调控立法,主要是经济发展促进法、财政预算法;一类是保障自由竞争的根本法,主要是反垄断法、营业自由法。这些法律之所以称之为经济宪法,是因为它们在现代社会中对国民生活具有长期重大影响而对于公民和国家而言具有根本性的意义。这些法律中宏观调控的法律架构主要表现为:一是宏观调控立法直接规定了政府的宏观调控的基本内容和要求。其中,经济发展促进法规定了宏观调控的目标、方式、决策程序及有关独立的机构。财政预算法则通过中央事权与地方事权的划分及有关预算程序规定了政府能够据以宏观调控的财权及支出范围。正是这些法律,使得政府对经济的宏观调控的法律框架更加具体,而宪法典的规定则更为原则。二是其他经济宪法为国家和政府搭建了宏观调控的基础和界限。如果说,上边所说的宏观调控立法为国家和政府提供了一个宏观调控平台的话,那么,反垄断法、营业自由法则为其搭建了宏观调控的基石和边界。这就是说,国家和政府的宏观调控不得因此损害公民等个体的基本自由权,自由竞争和在法律范围内自由进入社会从事社会经济活动是市场经济的核心规律和要求。可以说,现代各国经济中基本的经济公共政策是促进和维护竞争,以此作为最理想的资源分配手段。德国学者欧根(21)认为,应该把现代经济政策的核心问题作为核心问题来处理。把建立完全竞争的、功能正常的价格体制作为各种经济政策的主要标准。这是经济宪法的基本原则问题。

五、构筑我国的经济宪法体系,完善国家宏观调控法律架构

从我国目前宪法有关规定及应成为经济宪法的经济法上看,经济宪法体系十分薄弱,国家的宏观调控法律架构远远还没有建立起来。(一)宪法典规定之现状和不足我国自1982年宪法颁布以来,对于完善经济体制改革,保障人民基本权利,起到了巨大的作用。特别是其在1988年、1993年、1999年和24年对宪法作了四次修正,重点在于从宪法上承认和保障经济改革的成果、改变既有的所有权关系(季卫东,1999),在一定程度上界定了个人应有的权利和自由。具体来说,1982年宪法及其后来的四次修改中有关经济宪法的内容主要有以下几个方面。一是明确我国实行社会主义市场经济体制,这体现在1993年的宪法修正案第7条中。该条规定:国家实行社会主义市场经济。这一修正奠定了我国公民基本经济权利保护和国家宏观调控的宪法经济基础,意味着计划经济向市场经济的全面过渡和国家应该和能够调控的领域。它构成了我国经济宪法的基础。二是规定了公民等个主体的基本的经济权利和自由,依宪法规定主要有:个体经营权(宪法第11条);私营经济权(宪法修正案第1条);国有企业和集体企业独立经营权(宪法修正案第8条、第9条);合法财产受保护权(宪法第13条);公民的劳动权(宪法第42条);获得物质帮助权(宪法第45条)。三是规定了国家的宏观调控权,这也体现在1993年的宪法修正案中,宪法修正案第7条接着规定:国家加强经济立法,完善宏观调控。这一规定一方面意味着宪法明确赋予了国家和政府的宏观调控权,一方面则意味着国家要通过立法手段完善宏观调控。同时,宪法还在其他条款里规定了国家和政府的经济管理权,如宪法第89条关于国务院行使的职权中规定,根据宪法和法律,制定行政措施,制定行政法规,决定和命令;、编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;、领导和管理经济工作和城乡建设等。四是进一步加大保护公民的私有财产权,这主要体现在24年的宪法修正案中,该修正案第22条规定,将原十三条修改为:公民的合法的私有财产不受侵犯。、国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。、国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。尽管我国现行宪法在经济宏观调控架构方面的规定有很大的进步,但在我国社会主义市场经济不断深入发展情况下,其不足已明显地暴露出来。首先,政府的宏观调控权过大。受传统计划体制的影响,我国政府的经济行政权力非常大,虽然随着社会主义市场经济体制的逐步确立和深入而在有意无意地缩小,但现行宪法对此并没有及时的反映。如财政权,在西方发达国家往往是立宪权,即由立法机关或最高权力机关决定国家和政府的财政问题,但在我国它仍然属于行政权,也就是由政府决定。财政权在宏观调控调控中起着决定性作用,它不仅关系到国家和政府有多大财力进行调控的问题,更直接关系到广大公民负担的问题。正因如此,近代各国宪法对于财政比一般立法和行政要多少有些不同的对待,惯例是把它置于强大的国会监督之下(宫泽俊义,199)。但我国现行宪法对此规定的只是由国务院编制和执行国家预算,全国人民代表大会则只有对此的审查批准权。其次,相应宪法监督机制没有建立起来。我国不实行西方的三权分立制度,但仍存在相应权力分立框架,即全国人民代表大会及其常委会行使立法权,国务院行使行政权,法院行使司法权。尽管如此,我国宪法中对宪法监督的规定非常笼统。依其规定,全国人民代表大会及其常委会行使宪法监督权,但对宪法监督的日常机制、监督对象和方式并无相应规定,从而使其规定流于形式。(二)其他宪法性经济立法现状与不足我国目前能够称得上宪法性的经济立法有1994年的5预算法6和27年的5反垄断法6。但严格来讲,5预算法6还不是经济宪法,充其量是经济行政法性质的法律。因为1994年的预算法虽然规定了全国人民代表大会及其常委会对国家预算的监督和审查,但其最终决定权在国务院和地方政府。(三)我国经济宪法内容和体系的完善综合以上有关分析,笔者认为,我国经济宪法的内容和体系应主要在以下两个方面进行。首先是宪法典方面。一是将财政权确立为宪法的基本内容,将其置于我国最高权力机关的监督和制约之下;二是完善立法授权制度及其监督审查机制,加强最高权力机关对政府经济行政立法权的监督;三是确立具有操作意义的宪法监督机制,使政府行为能够受到有效且强有力的宪法监督和审查,保护公民基本的经济权利。四是确立宪法的司法化,即公民和企业能够通过法院维护其合法权益的制度。WTO规则中一条重要的原则就是保障司法审查原则,即在相关的贸易领域,任何影响利害关系人权益的政府行为都必须接受法院的司法审查。宪法司法化其实是宪法监督机制的延伸。其次是其他经济性宪法方面。一是预算法要么是和财政权同时确立在宪法典里,要么是修改使其真正成为宪法性的经济法,从而有效地制约政府的财政权,保护公民基本经济权利;二是制定宏观调控基本法,规定宏观调控的主体、目标和程序及相应监督机制,但不可过于详细;三是制定营业自由法,打破市场准入的非正当限制,增进市场经济活力。