小议行政刑法下的行政犯

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本文作者：杜娟工作单位：吉林大学

在当前经济危机形势下，维护社会的稳定和改善民生具有重要的战略意义，尤其是如何维护社会的稳定，落实科学的发展观，实现整个社会平稳、和谐的前进。刑法中的一些行政犯罪在维护社会稳定方面起到尤其重要的作用，对这些犯罪的正确审判能够促进法治的发展，是社会和谐发展的重要法治保障。

一、问题的提出

2008年10月28日，长春市公安局交警支队车管治安派出所接到举报：有人在车管处附近买卖伪造机动车牌照。当日15时许，警方将宫、刘等人抓获，并从宫处收缴伪造机动车号牌六副。2008年11月1日，警方将王和张二人抓获，缴回造假车牌模具、材料、反光膜等物品。经审查查明，被告人王在2006－2008年间，在不到两年的时间里共伪造机动车牌300余副，获利3万余元。其中被告人宫在王处购买假车牌约160副，卖出后非法获利3000余元；被告人张从王手处购买假车牌约100副，卖出后非法获利1000余元；被告人刘从宫处购买假车牌6副，卖出后非法获利60元。2009年4月21日，长春汽车产业开发区人民法院对王等4人公开宣判，王犯伪造国家机关证件罪，被法院判处有期徒刑5年；宫、张、刘因犯买卖国家机关证件罪，分别被法院判处有期徒刑4年、3年、1年。经该案主审法官介绍，将机动车号牌定位国家机关证件，对伪造买卖机动车号牌行为使用《中华人民共和国刑法》第280条来定罪量刑，这在全省是首例。根据《中华人民共和国道路交通安全法》规定，机动车辆证件不仅包括机动车登记证书，行驶证等证书，也包括号牌，这些都是机动车的合法证件。车辆号牌是公安机关专属制发的机动车合法权属及使用的证件之一，是与行驶证书同时使用并起相同证明作用的法定证件，是公安机关依法管理机动车辆的凭证和手段，它与行驶证配套颁发，缺一不可，它以外挂在机动车上的形式，与行驶证一同起证明机动车合法性的作用。根据法律规定，除公安机关以外的任何单位和个人都无权制作、销售机动车号牌。而本案被告人明知伪造和买卖机动车号牌违法，却大肆伪造和贩卖，因此用刑法此条款定罪是适当的。［1］然而，本案被告人王、张的辩护人认为该案的关键在于“机动车号牌”不属于刑法意义的“国家机关公文、证件、公章”，依照刑法法无明文规定不为罪和禁止不利于行为人的类推解释的基本原则，本案适用刑法第280条量刑不妥，本案应该属于治安管理处罚法的适用范围。这一观点成为庭审中控辩双方辩论的焦点问题。该案不仅让我们产生如下疑问：⑴为什么在法律已经有明确界定的前提下还会出现争议；⑵行政法与刑法的界限到底在哪；⑶是否一句法无明文规定不为罪，就可以成为那些已经给人民群众利益造成极大伤害的人逃脱人民追究其责任的救命稻草；⑷在涉及人民群众根本利益方面，我们如何在保持刑法相对稳定性的同时兼顾社会生活的发展与变化。在笔者看来，解开上述疑问的唯一途径就在于我们如何运用行政犯的视角去解决成文法体制下刑法条文的机械化与行政法规灵活性之间的矛盾。

二、我国关于行政犯的立法现状

（一）刑事犯与行政犯

刑事犯与行政犯的概念来源于自然犯与法定犯的观念，一般认为自然犯与法定犯最早渊源于古代罗马法制度。［2］（p140）但真正完整的提出自然犯法定犯分类并在理论上系统的加以阐述的是意大利刑事人类学派的代表人物———加罗法洛。他认为，“在一个行为被公认为是犯罪前所必需的不道德因素是对道德的伤害，而这种伤害又绝对表现为怜悯和正直这两种基本利他情感的伤害。而且，对这些情感的伤害不是在较高级和较优良的层次上，而是在全社会都具有的平常的程度上，而这种程度对于个人适应社会来说是必不可少的。我们可以确切地把伤害以上两种情感之一的行为称为‘自然犯罪’；”［3］（p44）“那些未被我们列入的犯罪不属于社会学研究的犯罪范畴，他们与特定国家的特定环境有关，他们并不说明行为人的异常……被排除的犯罪常常仅是侵害了偏见或违反了习惯，或者只是违背了特定社会的法律，而这些法律根据国家的不同而不同，且对社会的共同存在并非必不可少……”［4］（p53）可见，加罗法洛将道德情感作为划分自然犯与法定犯的标尺，违背人类最基本的道德情感的犯罪行为就是自然犯，而那些并未违背基本道德情感，仅仅是由于国家法律的规定而成为犯罪的行为即是法定犯，各国由于各自的地区和习俗、法律、习惯不同也有着不同的规定。于是自然犯和法定犯的概念形成，后来逐渐演变为刑事犯和行政犯之分。行政犯是前置性地违反国家行政经济管理法规，达到一定程度，需要进行刑事评价的行为。而刑事犯一般不存在典型意义上的行政违法问题，在犯罪与治安不法行为相分离的国家，通常表现为严重违反治安法，直接破坏人类与生俱来的共同伦理准则和道德情感，而且需要对其进行刑法评价。［5］由于国家的经济发展和社会进步，刑法的变化发展主要是行政犯的增加，而非刑事犯的增加，因为刑事犯是刑法最基础也是最重要的组成部分，是刑法发展过程中最先发展起来且最受法学家和学者重视的部分。从我国情况来看，也是如此，我国从1979年颁布刑法典到1997年修改以及目前的7个刑法修正案，主要是对行政犯的修改和完善，由于时代的变迁很多行政犯的罪名甚至发生了很大的变化，例如1979年刑法中的投机倒把罪已经不复存在。1979年刑法典中规定的投机倒把行为也不认为是犯罪了。

（二）我国行政犯的立法现状

我国目前针对行政犯采用的是一种依附性的立法模式，就是有关于行政犯的基本罪状和法定刑都是在刑法典及其修正案或刑法单行法规中规定的，行政法规中不设定独立的罪名和法定刑，只是在处罚罚则中对追究刑事责任做出笼统的宣告式表述，例如“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，或者“构成犯罪的，依照有关法律规定追究刑事责任”。但是这种依附性的立法模式不具有独立性，缺陷很大：⒈系统性较差，不利于法律的适用。有关于行政犯的规定散见于行政法规和刑法及其修正案以及刑法单行法规，尤其是我国的行政法规比较繁杂，数量大，种类多，造成法律工作者在适用法律时具有较大的工作量和难度。而且如此繁杂的法规和法律更会造成相似的案件适用的法律不同，使公众对法律的信赖度降低，不利于社会的稳定和维护法律的尊严。⒉独立性差，不利于维护刑法的稳定性。此种立法模式的依赖性很强，不具有独立的应用性，而且由于刑法典中大量有关行政犯的条款，而历次刑法的修改多数都是关于行政犯的内容，由此造成刑法频繁的变动，不利于维护刑法的稳定性和威严性。⒊操作性差，不利于法律的执行。有的行政法规中，只是概括的指出“构成犯罪的，依法追究刑事责任”或者“构成犯罪的，依照有关法律规定追究刑事责任”并没有明确地指出适用刑法典的哪一条款或哪一罪名，导致在具体实践过程中，很难将行政法规的条款与刑法典中条款相对应，甚至出现对应不准、对应不上，相同或相似的案情，由于审判人员的差异导致虽然都是从行政法规出发，但是对应出不同的刑法罪名，最后得出不同的刑罚结果。还有一部分行政法规，虽然明确列出了适用刑法的条款，但是由于时代的变迁，刑法已多次修改，但是附属性法规并没有做出相应的调整，导致适用上非常混乱，新法、旧法交错，甚至无法适用。例如，我国1992年4月3日通过的《妇女保障法》第51条规定：“雇佣、容留妇女与他人进行猥亵活动的，比照《治安管理处罚条例》第19条的规定处罚；情节严重，构成犯罪的，比照《刑法》第160条的规定追究刑事责任。”此条款中所提到的《治安管理处罚条例》已经被《治安管理处罚法》所取代，而且此处提到的第19条是关于行政拘留的款项，但是治安管理处罚法的第19条已经变更为关于减轻处罚或不予处罚的内容了，毫不相关。而且此处的比照《刑法》第160条，是指1979年《刑法》中第160条规定的流氓罪，而1997年《刑法》第160条是欺诈发行股票、债券罪。两者之间简直是风马牛不相及。［6］

三、对行政犯整合的立法构想

目前关于行政犯的立法模式，主要有以下几种：⑴将刑事犯和行政犯都规定在一部刑法典之中，可以称之为大一统的立法模式，目前采用这种模式的有法国。⑵将刑事犯和行政犯分别规定在不同的法典之中，可以称之为并列式立法模式，目前采用这种模式的有德国。⑶将行政犯规定在具体不同的行政法规之中，可以称之为分散性立法模式，目前采用这种模式的有日本。⑷将行政犯的罪名和法定刑规定在刑法典之中，而在行政法规中只是指向刑法典，目前，我国就是这种模式。综观上述四种立法模式，都不同程度上存在缺陷，大一统的立法模式虽然整体性很强，但是很难适应社会发展对行政法的需要，而如果频繁的修改刑法来适应社会的发展又不利于刑法的稳定性和威严性；而并列式的立法模式虽然能够随着社会的发展进行及时的调整，但是，由于分列在不同的法典之中，难免会在适用上有冲突或矛盾的情况发生；而分散性立法模式灵活性较强，随时都可以以行政法规的形式颁布新的法规，可以避免刑法的频繁修改，但一方面社会发展较快，另一方面法规过于纷繁复杂，会造成系统性较差，各种法规过于分散，不利于适用和社会公众的全面学习与掌握。［7］而我国的模式前文已论述，也有很大弊端。那么到底哪种模式能够适合我国的现状，又能很大程度上改善目前的不良状态，达到法治的最优状态呢？笔者认为，针对我国的实际情况，建议采用独立性的散在型立法方式，即在行政法律中设置具有独立罪名和法定刑的法律规范。坚持刑法典总则的原则性指导，除将比较定型的行政犯纳入刑法典外，对其他的行政犯采取分散性的立法方式，直接将罪名、具体的罪状和法定刑规定在行政法规中，有关行政犯的规定不依附于任何其他的法律，可以直接依据该法规认定行政犯具体罪行的内容。［8］具体的理由如下：第一，有利于刑法的稳定性和威严性。如果将全部的行政犯从刑法中分离出来，会使得刑法过于单薄，不像一部法典。尤其将部分公认的比较定型的行政犯不列入刑法典，也会使公众不习惯，反而不利于刑法发挥规范指引功能，更会造成公众对刑法以及国家法律的质疑和不信任。所以将行政犯分成两个类型，处以不同的对待。既有利于刑法的稳定性，又适合社会的发展，具有一定的灵活性。行政法规往往比刑法更加灵活，根据不同时期，不同地域的不同特点，充分考虑到同种违法行为给不同地域带来影响的差异，在保障刑法条文稳定行的同时，结合社会发展的具体阶段，实施和运用法律。第二，有利于法律的统一与适用。独立性的散在性立法方式，可以避免出现行政法规中“构成犯罪的，依法追究刑事责任”而刑法中却没有相关的规定，或者由于时代的发展，所指向的规定已经完全不能适用的状况。而独立性的散在性立法模式，可以根据行政法规中的规定直接予以适用，避免因规定不具体、不明确而造成法律适用上的混乱，行政法规往往比司法解释更明晰具体，制定行政法规主体更贴近相关行政的执法工作，对行政法规调整的领域更有发言权，所制定的法律文件更有操作性。在刑法框架下运用行政法规解决行政犯罪中存在的问题，有助于借助刑法的刚性遏制行政法规对刑法领域的侵蚀，将刑事法律与行政法规之间的冲突转化为两者之间的相辅相成及相互促进。使刑法与行政法规之间全面、协调、可持续发展。这样，有助于提高司法效率，维护司法的形象，同时也可以避免腐败情况的发生。第三，有利于社会的稳定和科学的发展。科学的发展观要求整个社会能够全面、协调、可持续的发展。尤其在全球经济危机的形势下，改善民生，社会稳定是重要任务。而得当的处理行政犯会起到很大的稳定社会的作用，行政法规中可以灵活的使用行政处罚方式，或非刑罚处罚方式，达到法律威慑和教育的目的，而如果对于较轻的行政犯适用较重的刑罚，可能引起公众和舆论的哗然和质疑，导致法律在公众心目中的地位降低，社会发生动乱，影响整个国家的发展。