罪犯释放和安置若干问题分析

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摘要:罪犯释放和安置是一项严肃的执法工作。尽管目前法律有所规制，但存在不少问题。在释放方面，现行法律对释放的类型规定得不够全面，罪犯释放后凭释放证办理户籍登记已经不合时宜，路费发放缺少制度规范，特赦尚缺少具体的实施细则，释放衔接还缺少法律规制。在安置方面，政府帮助安置与时代要求不相吻合，过渡性安置实体数量明显不足，缺少民间性质的回归保护组织，前科报告制度影响刑满释放人员的安置就业。针对罪犯释放和安置存在的问题，亟待从立法层面予以规范，积极探索社会管理创新。

关键词:罪犯刑满释放;安置帮教;制度创新

罪犯释放是刑罚执行的最后一道工序。释放是监狱将人民法院的判决执行完毕，或者根据人民法院的裁定恢复罪犯人身自由的执法活动。安置是有关部门对监狱释放人员按照有关规定予以安排工作或者安置生活的一项措施。我国《监狱法》对罪犯的释放和安置作了具体的规定。从目前法律规定来看，罪犯释放和安置的法律制度还存在很多问题，亟待进一步完善。

一、罪犯释放和安置的法律规定

(一)《监狱法》对罪犯释放和安置的规定。《监狱法》第35条规定:“罪犯服刑期满，监狱应当按期释放并发给释放证明书。”《监狱法》第36条规定:“罪犯释放后，公安机关凭释放证明书办理户籍登记。”《监狱法》第37条规定:“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活。刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的，由当地人民政府予以救济。”《监狱法》第38条规定:“刑满释放人员依法享有与其他公民平等的权利。”在司法实践中，各地认真贯彻《监狱法》，切实把罪犯释放和安置作为严肃的执法活动，取得了比较好的法律效果和社会效果。对刑释解教人员进行安置帮教，是旨在帮助他们顺利回归社会、防止重新违法犯罪的一项重要工作。近年来，各级司法行政机关积极协调有关部门，动员社会力量，认真做好刑释解教人员衔接、服务管理、教育帮扶工作，积极促进他们顺利融入社会。(二)《反恐怖主义法》的规定。《反恐怖主义法》第30条规定:“对恐怖活动罪犯和极端主义罪犯被判处徒刑以上刑罚的，监狱、看守所应当在刑满释放前根据其犯罪性质、情节和社会危害程度，服刑期间的表现，释放后对所居住社区的影响等进行社会危险性评估。进行社会危险性评估，应当听取有关基层组织和原办案机关的意见。经评估具有社会危险性的，监狱、看守所应当向罪犯服刑地的中级人民法院提出安置教育建议，并将建议书副本抄送同级人民检察院。罪犯服刑地的中级人民法院对于确有社会危险性的，应当在罪犯刑满释放前作出责令其在刑满释放后接受安置教育的决定。决定书副本应当抄送同级人民检察院。被决定安置教育的人员对决定不服的，可以向上一级人民法院申请复议。安置教育由省级人民政府组织实施。安置教育机构应当每年对被安置教育人员进行评估，对于确有悔改表现，不致再危害社会的，应当及时提出解除安置教育的意见，报决定安置教育的中级人民法院作出决定。被安置教育人员有权申请解除安置教育。人民检察院对安置教育的决定和执行实行监督。”这是在法律层面对该类罪犯刑满释放后的安置帮教规定得最为详细的法条。(三)《刑法》的有关规定。《刑法》第37条规定:“因利用职业便利实施犯罪，或者实施违背职业要求的特定义务的犯罪被判处刑罚的，人民法院可以根据犯罪情况和预防再犯罪的需要，禁止其自刑罚执行完毕之日或者假释之日起从事相关职业，期限为3年至5年。被禁止从事相关职业的人违反人民法院依照前款规定作出的决定的，由公安机关依法给予处罚;情节严重的，依照本法第313条的规定定罪处罚。其他法律、行政法规对其从事相关职业另有禁止或者限制性规定的，从其规定。”《刑法》第100条规定:“依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒。犯罪的时候不满18周岁被判处5年有期徒刑以下刑罚的人，免除前款规定的报告义务。”

二、罪犯释放和安置存在的主要问题

(一)罪犯释放存在的主要问题。1．《监狱法》对释放的类型规定不全面。罪犯释放按其类型可以分为服刑期满释放、人民法院裁定释放、假释(附带条件的提前释放)和特赦释放等类型。服刑期满释放是指按照人民法院判处的刑期，监狱在执行完毕之日进行的释放。人民法院裁定释放是指因人民检察院抗诉或者当事人申诉引起再审程序，人民法院重新作出判决，监狱按照人民法院的判决进行的释放，一般指由于冤假错误的裁定以及对原判刑罚的减轻而实际服刑时间超过新确定的刑罚的释放等。假释是对确有悔改表现、没有社会危险性的罪犯由人民法院裁定予以释放并进入社区服刑的执法活动。特赦释放是指监狱根据人民法院按照国家主席签发的特赦令对特殊群体罪犯裁定免去部分刑罚的释放。我国目前的《监狱法》等法律仅仅规定了服刑期满释放和假释，亟待在修改《监狱法》时完善罪犯释放的类型。2．《监狱法》中关于罪犯凭释放证办理户籍登。记的规定已经不合时宜在新中国成立后的相当一段时期，我国对判刑的罪犯采取户口注销的政策，罪犯刑满释放后，再凭释放证到原户籍地重新申报户口，这是特殊历史时期社会管理的重要措施，对维护社会稳定发挥了重要作用。现行《监狱法》第36条的规定正是当时的社会管理措施在《监狱法》中的反映。随着社会的发展，国家对户籍制度进行了改革，对判刑的罪犯不再注销户口。2003年8月，公安部出台《三十项便民措施》，明确了“取消被判处徒刑、被决定劳动教养的人员注销户口的规定”。监狱在押罪犯中还有极少一部分是2003年8月份之前判刑入狱，需要重新办理户籍登记，绝大多数罪犯不存在凭释放证办理户口登记的问题。建议在修改《监狱法》的时候对此作出重新规定。3．罪犯释放路费发放缺少制度规范。给刑满释放的罪犯发放路费是新中国监狱工作的一贯做法。《劳改条例》和《监狱劳改队管教工作细则》都有具体规定。尽管现行《监狱法》中没有罪犯释放时发给路费的规定，但在实际操作中，一直沿用过去的规定，发给刑满释放人员路费和途中伙食费，并在“监狱基本支出经费”中的“狱政费”的项目中列支。由于刑满释放人员个体的差异性较大，有的释放时账上有钱，有的没有钱，有的居住地离监狱很近，有的离监狱很远，甚至有外国籍的，加上监狱管理部门没有出台具体的指导意见，导致罪犯刑满释放路费的发放存在很大的随意性。目前不少监狱对账上有钱的、家中有人来接的、监狱送回的不发路费，账上无钱的且离家较远的，酌情发给路费。在确定具体数额上，主要依据乘坐大巴和绿皮火车的标准测算，不能乘坐飞机和高铁。因此，在是否发放路费、发放标准和管理上亟待立法并制定具体的管理办法。4．特赦缺少具体的法律规制。一是特赦没有单独立法。特赦作为一项法律制度，目前仅仅在《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》个别条文里有所涉及，而且很不具体。《宪法》和《刑事诉讼法》用的是“特赦”，《刑法》用的是“赦免”。新中国成立以来的70年时间里，一共适用特赦9次(包括2019年特赦)，大多数针对战争罪犯或者与战争有关的罪犯，只有第一次、第八次和第九次特赦涉及普通刑事罪犯。二是特赦的条件过于严格。例如第八次特赦，特赦对象必须是2015年1月1日之前正在服刑的罪犯，要求“释放后不具有现实社会危险性”。“释放后不具有现实社会危险性”具有模糊性，且难以判断。如果没有科学的评价体系或者评估方法，只从罪犯在看守所或监狱的日常管理下的表现情况判断其是否确已改恶从善或者是否具有现实危险性，这种做法的科学性值得怀疑。如何评估拟特赦对象的“现实社会危险性”?由什么部门、按照什么标准来评估?第九次特赦时，有关文件要求公安机关和国家安全机关“根据刑罚执行机关请求，协调原侦查机关，对拟报请特赦罪犯开展现实社会危险性评估，及时反馈明确的倾向性意见”〔1〕。公安机关和国家安全机关如何对一个在监狱服刑一定时间(有的服刑时间可能在10年以上)的罪犯开展评估?监狱和社区矫正机构是仅仅提供一个名单还是需要提供其他有关材料?总之，目前我国赦免的条件过于严格，限制条件过多且主观随意性较大，在很大程度上制约了赦免制度功能的发挥。5．罪犯释放衔接缺少法律规制。现行《监狱法》对罪犯释放时的衔接没有作出规定，释放时的衔接主要依靠政策来调整。按照有关规定，对监狱评估出的重点帮教对象(重新犯罪可能性较大的、“三无”和“三假”等人员)，在刑满释放之日，“司法所要动员其安置帮教责任单位、家庭成员和村(社区)代表在此类人员刑满释放之日将其接回”。有些地方还明确了部分刑满释放人员由监狱将其送回刑满释放人员户籍所在地或者常住地的司法行政机关，做好交接工作。在监狱工作实践中，衔接工作遇到很多困难:一是地方有关部门以人员紧张、没有经费、没有交通工具为理由，不到监狱来接，监狱也无法制约，尤其是跨省的“接”很难落实到位。二是监狱的“送”，既无法律依据，也无政策依据。有时候监狱将刑满释放人员送回，地方司法行政部门也不接收，个别刑满释放人员亲属因罪犯服刑期间的“工伤”问题、疾病治疗问题纠缠，甚至围攻民警。三是部分刑满释放人员拒绝“接”和“送”。该部分刑满释放人员认为自己已经刑满，是自由公民，“接”和“送”是对其人身自由的限制，没有法律依据。监狱在处理这类问题时感到很棘手。(二)罪犯释放后安置存在的主要问题。1．政府帮助安置生活与新时代要求不吻合。随着改革的不断深入，就业政策发生了新的变化，新增就业人员的就业主要靠市场调节。无论是大学毕业生就业，还是失业人员的再就业，都需要通过劳动力市场来解决，政府不会大包大揽。刑满释放人员的安置就业问题同样需要通过市场来解决。现行《监狱法》第37条“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活”的规定与当前的形势发展已不吻合，需要在修改《监狱法》时给予重新规定。2．过渡性安置实体数量少、功能不足。近年，各地在落实刑满释放人员安置就业方面作了积极的探索，其中一条宝贵的经验就是探索建立“过渡性安置实体”。但从总体上看，“过渡性安置实体”建设还存在不少困难和问题。一是发展不平衡。有些地区以县级为单位设立，有的地方落实到乡镇(街道)的司法所设立，还有的地方仅仅写在文件上，实际上并没有组建起来。二是运作不够规范。已经建立的“过渡性安置实体”往往挂靠在某一个企业，企业的主要负责人如果热心此项事业，会主动积极配合安置帮教部门的工作，如果是上级领导的“一厢情愿”，实践中就会大打折扣。部分需要安置的刑满释放人员对安置不满意，也会很快离开该实体。三是相关政策落实不到位。按照有关规定，对“过渡性安置实体”政府应该给予一定的经费补贴，同时减免相关税收。实践中，部分地方政府财政困难，有关政策落实不到位，影响“过渡性安置实体”的正常运行。3．缺少民间性质的回归保护组织。罪犯刑满释放以后能否适应社会，有一个过渡期。在过渡期内，给予一定的保护显得非常重要。从世界范围来看，很多国家和地区都成立了民间性质的保护组织，例如美国的“中途之家”、日本的“更生保护协会”、我国香港地区的“善导会”等，这些组织都是保护刑释人员的民间组织，帮助无家可归、无业可就、生活没有保障的刑释人员，度过“危险期”，以逐步适应社会。2008年7月8日，北京市朝阳区建立了中国内地首家社区服刑、刑释解教人员(以下简称两类人员)过渡性安置基地———“朝阳区阳光中途之家”。“阳光中途之家”属民间非营利组织，朝阳区政府出资为主，多方筹集资金为辅，采取民间机构运作、司法局监督指导的方式开展工作。“阳光中途之家”将整合并拓展原有的社区矫正服务中心的服务职能和领域，为社区服刑人员和刑释解教人员提供宿舍安置、职业发展、衔接管理、暂时落户、心理咨询与辅导、生活救助、法律援助、释解前后辅导、法院社工服务、社区教育、家庭支援、社区帮扶、志愿者发展、理论研究与发展等多种服务项目。〔2〕类似于北京市朝阳区的“阳光中途之家”的机构在全国还有一些，但是总体上数量不足，功能发挥受限。4．前科报告制度对刑满释放人员就业产生一定影响。前科报告制度，是指依法受过刑事处罚的人，在入伍、就业的时候，应当如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒。我国《刑法》第100条对此作出了规定。根据该条规定，刑满释放人员如实报告仅限于入伍和就业时，除此之外，不再有此报告的义务。多年来，刑满释放人员就业难是一个客观存在的事实，除刑满释放人员本身不具备相关的职业技能外，很大程度上因为曾经在监狱服过刑。实践中，如果刑满释放人员向就业单位如实报告，就可能面临不被录用或者被解除劳动关系的后果，大多数的人选择了不报告，这也使《刑法》第100条的规定形同虚设。“遵守法律(这条规定)不能带来任何利益，反而是可能的不利;不遵守却并没有法律上的不利后果。这样的规定在实践中对刑释人员就会造成不公平的后果，试想两个条件相当的刑满释放人员去应聘一个工作岗位，一个如实地报告前科，一个则相反，在招聘单位或雇主不进行认真核查的情况下，结果很可能就是没有如实报告的那个人得到了该岗位，遵守规定的却得不到。因而，前科报告制度在实际中有可能造成社会信用的丧失，造成不公平。”〔3〕

三、完善罪犯释放和安置制度的对策措施

(一)完善罪犯释放的类型。我国现行《监狱法》仅仅规定了“服刑期满的释放”和“假释”。建议在修改《监狱法》的时候增加另外两种释放的类型:一是人民法院裁定释放。主要包括两种情形:其一是冤假错案被纠正，“罪犯”被无罪释放;其二是经过审判监督程序，减轻了原判刑罚，实际服刑时间已经超过了裁定确定的刑期而予以释放。据最高人民检察院统计，2012年检察机关提起抗诉案件4553件，人民法院审结3093件，改判1630件2278人。〔4〕这些案件还不包括人民法院自己发现按照审判监督程序再审的案件。这些案件中，就有裁定释放的案例。二是特赦释放。特赦是我国宪法规定的法律制度。特赦令由国家主席签发，人民法院根据特赦令依法作出裁决，对符合特赦条件的罪犯免去其剩余的刑期，恢复其人身自由。新中国成立以来，我国一共进行了9次特赦。(二)完善释放相关流程。主要包括:一是要明确具体的释放时间节点。目前法律规范对具体的释放时间节点没有作出具体规定，比如释放日期是6日，那么是6日的零时释放?还是24时前释放?从规范执法角度出发，应该从立法上明确规定“罪犯服刑期满或者人民法院裁定释放的，应该在释放日上午的工作时间内完成释放工作”。二是改革和完善释放路费发放办法。建议罪犯刑满释放时路费的发放采取“申请制”，对账上确实没有钱的罪犯，依据罪犯的申请，合理测算路费，原则上不得乘坐飞机，按照高铁和长途大巴等交通工具进行测算，并留有余地(考虑到中途转车或者赶不上车需要住宿等情况)。对账上有钱或者有人来监狱接回，或者监狱负责送回的，一律不发路费。上述做法需要从立法上作出规定，或者授权由省级监狱管理局以规范性文件的形式进行规范。三是取消暂予监外执行期间刑满释放办理手续的规定。(三)加强特赦法治建设。一是要明确特赦的适用对象和范围。就适用对象而言，应将普通刑事犯纳入特赦范围之内，而且所有犯罪人，无论成年人还是未成年人，无论初犯还是累犯，也无论本国人还是外国人，符合条件的都可以得到特赦。二是明确特赦的提请机关。特赦是国家对罪犯的恩惠，对什么群体的罪犯恩惠是国家的权力，应该由国家机关行使特赦的提请权。如果由罪犯提出，无法避免罪犯滥用提请权，国家可能需要设立专门的机构来审查是否给予特赦，这将在很大程度上增加国家的司法成本。三是要完善特赦立法。我国的特赦制度立法应该包括总则(立法宗旨、立法原则、特赦的概念、对象和适用范围等)、特赦的程序(主体、提起、特赦令、裁定、执行等)、附则(生效日期、解释等)。(四)完善重点和特殊罪犯释放衔接机制。一是要落实重点帮教对象的“必接”。对罪犯刑满释放前监狱评估出的重新犯罪可能性较大(高度以上危险等级)以及“三无”(无家可归、无业可就、无亲可投)人员，监狱要将相关材料寄送刑满释放人员户籍所在地(或者常住地)公安机关、司法行政机关，提出安置帮教建议，地方司法行政部门要落实在释放之日将其接回，并明确责任人做好管控和帮教工作。二是要妥善处理好特殊群体罪犯的“交接”。精神病罪犯刑满释放时要落实好“交接措施”，提前联系好其亲属或者监护人到监狱将其接回。艾滋病罪犯刑满释放前，监狱应当将艾滋病罪犯的治疗情况及时通报监狱所在地和罪犯原户籍所在地的疾控部门，做好“转介”工作，防止脱管失控。外国籍犯主刑执行期满附加驱逐出境的，按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、外交部、司法部、财政部《关于强制外国人出境的执行办法的规定》(公发〔1992〕18号)执行。三是依法依规处理好“释放难”。在监狱实践中，部分刑满释放人员释放时以服刑期间的“工伤”、疾病等问题纠缠监狱，要求给予巨额经济赔偿，甚至纠集一部分亲友围攻监狱，干扰正常的释放流程。尽管是极个别的现象，但对监狱正常的工作秩序造成危害。在处理“释放难”的问题上，要依法依规处理，要在罪犯刑满释放前做好研判工作，协调户籍地相关部门以及监狱所在地的公安部门，做好应急处置预案，确保矛盾得到有效化解，避免出现网络炒作。(五)重视刑满释放人员的就业工作。监狱应该按照就业市场的实际需求做好职业技能培训，而不是按照监狱的生产项目进行技术培训。刑满释放人员居住在城市的，在街道进行失业登记，符合相关就业政策的，按照要求选择工作岗位。没有技术的，纳入再就业人员培训计划，参加相关培训。鼓励和引导刑满释放人员自谋职业，并在相关政策上予以支持。家住农村的，原有的责任田(林)要归还刑满释放人员，继续落实承包责任制。符合升学条件的未成年人，要做到不歧视，落实就读措施。建议立法机关对《刑法》第100条进行修改，重新调整“前科报告制度”，减少刑满释放人员的就业歧视。“前科报告制度”有利于加强社会管理，有利于用人单位掌握和了解被录用人员的历史和履历，但其不属于《刑法》调整的内容，如果一定要规定，可以考虑在《劳动法》或者《劳动合同法》中作出规定。(六)建立刑满释放人员安置和回归保护制度。一要建设好过渡安置实体。要明确“过渡安置实体”的“过渡”性质，一般不能超过三个月。“过渡安置实体”要通过政府投入、社会支持等多种方式筹集资金，其功能要具备食宿、教育、培训、救助等，主要用于安置“三无”“三假”等人员，其间要通过多种渠道分流出去(如养老院、社会福利院等)。二是完善对刑满释放人员的社会救助制度。对刑满释放人员中失去劳动能力的或者收入很低不足以维持生活的，当地政府应该将其纳入社会救助体系。三是建立回归保护组织。近年来，我国出狱人保护工作有所发展，“有的地区在政府职能部门的支持、指导下，出现了一些为刑释人员服务具有公益性的社团组织，如陕西、辽宁、黑龙江、上海等地的回归社会协会、帮教协会或基金会，都发挥了良好的作用”〔5〕。从长远来看，各地都应该组建回归人员保护组织。该保护组织为民间性质的社团组织，在民政部门登记备案，按照章程开展相关活动，致力于回归人员的保护工作，服务于和谐社会建设，预防和减少刑满释放人员重新犯罪。

参考文献:

〔1〕陈一新．严格依法做好特赦实施工作确保取得政治效果法律效果社会效果〔EB/OL〕．(2019－06－30)〔2019－07－07〕．

〔2〕袁京．朝阳区“阳光中途之家”6月启用〔EB/OL〕．(2008－04－19)〔2019－09－08〕．

〔3〕莫瑞丽．刑释人员回归社会中的社会排斥研究〔M〕．北京:中国社会科学出版社，2010:91．

〔4〕中国检察年鉴(2013年卷)〔M〕．北京:中国检察出版社，2013:506．

〔5〕王鑫宝．回归社会工作概论〔M〕．北京:法律出版社，2005:328．

作者:杨木高 单位:江苏省监狱管理局