社区矫正机构不足与完善

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一、刑法对“社区矫正机构”规定之修正必要

(一)相关刑事法律梳理。《刑法修正案(八)》出台以前，我国刑法对于公安机关作为社区矫正执行机关有着明确表述:第38条第2款、第76条、第84条规定被判处管制、宣告缓刑、裁定假释的三类犯罪分子由公安机关执行。对于此三类犯罪分子应当遵守的规定，在第39、75、84条中分别将社区刑罚执行机关表述为“执行机关”、“考察机关”、“监督机关”。后在社区刑罚执行工作中，公安机关屡现精力不足、工作开展不顺。作为《刑法》所规定的执法主体，与2003年“两高两部”《关于开展社区矫正试点工作的通知》“司法行政机关牵头”的规定相矛盾，造成了长期存在对社区刑罚执行的工作、执法“双主体”(公安是执法主体、司法行政是工作主体)的诟病。最终2011年《刑法修正案(八)》通过删去具体的社区刑罚执行机关、修改为“依法实行社区矫正”的方式，规避了“双主体”问题，同时也回避了执行机关的具体所指。另外，缓刑、假释的犯罪分子在考验期间应当遵守哪一机关的相关规定，也能体现对其执行刑罚的机关是哪一具体机关。因此相应地，《刑法修正案(八)》将第77条第2款、第86条第3款中“公安机关”的规定改为“国务院有关部门”，意即回避了公安机关原本作为执法主体的身份。紧接着2012年《刑事诉讼法》也就社区矫正执法主体问题做出了相对实体法规定的适应性修改，将原有的“公安机关予以考察、监督”的内容改为第258条中的“依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。2016年12月，在提供具体工作法律依据的《征求意见稿》中，规定了“国务院司法行政部门”主管全国社区矫正工作，“县级以上地方人民政府司法行政部门”负责其行政区域内的社区矫正工作。须知当前司法实践中主管社区矫正的是司法部社区矫正管理局这一职能机构，地方政府的司法行政部门则是包含社区矫正在内的多项职能工作的综合性机构，《征求意见稿》中的机构设置未能将社区矫正同其他司法行政工作区分开来，相比《中华人民共和国监狱法》中对于“监狱”这一行刑机构明确的表述，社区矫正的机构、场所在法律规定中还是相当笼统的，不利于执法工作的开展。(二)现有条文凸显机构模糊之局限。首先，刑法规定笼统导致指导不畅。值得肯定的是《刑法修正案(八)》为社区矫正在我国作为刑罚执行方式提供了法律依据，但对于何为社区矫正执法机关、如何运作的具体要求并未作出规定。刑法对于社区矫正的规定较为笼统、缺乏实际操作性，谁来接替公安机关“只‘破’不‘立’”〔3〕，造成司法行政机关作为社区矫正执法主体的法律地位不受保障，其无执法权，执法严肃性、威慑力不高，工作的开展受到了各种挑战，社区矫正工作仍依赖于《实施办法》等规范性文件的规定，法律进步有限。《征求意见稿》中“国务院司法行政部门”的规定，似是为弥补这一不足，但也不免失之于宽，可见刑法的规定将直接制约即将出台的《社区矫正法》关于机构问题的规定。其次，机构表述不一导致指向不明。《刑法》修改应当十分慎重，特别针对某一立法目的所做的修改应当思虑全面，意指明确。《刑法修正案(八)》出台以前公安机关作为社区矫正执行主体的地位明确，第39、75、84条中的“执行机关”、“考察机关”、“监督机关”均可对应第38、76、85条理解为公安机关，而《刑法修正案(八)》直接删去了对于社区矫正执行机关的规定，导致这三种表述所指不明，刑法作为法律规范的明确性受到了破坏。再次，程序法保障有限。2012年修改后的《刑事诉讼法》第258条虽然补充了《刑法》未予明确的机构问题，但其表述停留在“社区矫正机构”，虽然间接承认了规定执行机关的必要，但却仍未给负责社区矫正的司法行政机关正名。程序法对于实体法的具体执行有着保障作用，而这次修改中却没能解决实务问题，对刑法规定进一步完善的要求仍有必要。(三)现有刑事法律局限之原因。研究社区矫正机构的相关刑事法律，需在立法原意和限制的范围内考量。首先，对于现行刑法中社区矫正机构规定笼统的问题，应当考虑到《刑法》作为部门法，直接影响到下位法的制定，不可朝令夕改，需兼顾法律的前瞻性。鉴于在社区矫正试点试行中，公安机关和司法行政机关之间发生过执法主体的变更，但社区矫正机构又尚未产生成熟经验的情况下，《刑法》修改直接由“公安机关”改为“司法行政机关”执行社区刑罚的做法显然草率。在《社区矫正法》尚未出台，社区矫正机构未成定局的情况下，将社区矫正执行机关规定为较为宽泛的“国务院有关部门”是一个保守之举，但也是可以理解的，以防对社区矫正制度发展预估狭隘、对社区矫正法的制定起到限制作用。其次，对于“社区矫正机构”表述不清、指向不明的问题，其本质在于立法的滞后性，因为立法及修改都会受到社会物质条件和实践发展水平的限制，法律修正案也是积极适应实践发展的进程及需求的产物。现行刑法很难将试点中的执法机关作为社区矫正机构写入刑法，这是由于我国尚未形成完善的社区矫正机构体系。在实践中虽经历了执法主体转换，司法行政机关不断通过建设县级执行机构(社区矫正中心等)、强化司法所力量等途径完善社区矫正机构，但仍面临一些质疑，一些地方进行了不同于现状的社区矫正机构创新探索，是对现行机构设置的挑战。如果现行机构设置仍不能很好适应社区矫正工作、不能产生好的经验，则立法难以对其作出确认。(四)域外刑事法律对我国的借鉴。许多国家(地区)刑事法律中对于缓刑、假释等执行机关均有着具体的条文规定，有的通过“定义”的方式在刑法典之首对相关主体、机构进行明确，如美国《阿拉巴马州法典》第14－8－1条“……州矫正机构。这个词意味并包括以下机构:阿而墨和德雷珀矫正中心、弗兰克林青年中心……”〔4〕，另有加拿大、我国香港等国家和地区也多采用这种立法方式，使得法典中对于执法机构的类型和设置一目了然，通过法律条文的明确强化了执法主体的法律地位和效力。有的与我国相似，将相关条文编于刑罚篇，同时规定职能和执行机关，如《俄罗斯联邦刑法典》在第三编刑罚的第十章处刑中第73条第6款规定:“对被判缓刑人行为的监督由授权的国家机关进行，而对军人，则由部队或机关的指挥人员进行。”在第四编免除刑事责任与免除刑罚的第十二章“免除刑罚”中第79条“假释”第6款规定:“对被假释人员行为的监督由授权的专门国家机关执行，而对军人，则由部队和机关的指导人员进行。”〔5〕另外，在《俄罗斯联邦刑事执行法典》中，第八编“对被判缓刑人员的监督”第二十四章第187条规定:“对被判缓刑人员的行为由其住所地的刑事执行检查处进行监督，对被判缓刑军人由其所在部队指挥机关进行监督。”〔6〕俄罗斯刑事法律对于缓刑犯监督管理的规定，同我国现行法律规定有着极其相似的情况，因此更加值得进行比较借鉴。可见，《俄罗斯联邦刑法典》对于缓刑犯的具体执行机关并未做具体规定，但明确了“由授权的国家机关进行”，而在《俄罗斯联邦刑事执行法典》中具体指出了“由其住所地的刑事执行检查处进行监督”。对于执行机关如何在法律条文中体现，不同的国家有着不同的规定方式，但均指明了由何种机构承担，可见刑事立法中对于刑罚执行机关的规定是必不可少的部分。因此，在我国，“机构”入刑具有必要性:第一，《刑法》对于管制、缓刑、假释犯的刑罚执行不能在执行主体上进行模糊处理。《立法法》第6条第2款规定“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。在刑法中要体现法律规范的明确性、具体性，不仅需要对具体入罪门槛和法定刑界限加以明确，更不能遗漏对刑罚具体执行的明确。刑法规范的明确性要求应当包括对刑罚执行机关的具体明确。第二，执行主体改变后遗留的条文漏洞应及时修补。对《刑法》的有效执行，有赖于立法条文的针对性强、操作性高，《刑法修正案(八)》顾此失彼地删去了原有执法主体的内容却未对原有条文的逻辑链条一并完善，因此对于执行主体表述不规范、意指不明的刑法条文应一并统一修改。第三，《刑法》对于社区矫正机构的规定直接影响后续的《社区矫正法》作出相应规定，有利于明确社区矫正机构的执法权。

二、相关刑法条文修改内容之争议及思考

(一)司法行政机关作为社区矫正执行主体的争议。第一，应确立司法行政机关为执行主体。有观点提出应由刑法确认司法行政机关的社区矫正执行主体身份。〔7〕认为司法行政机关管理刑罚执行工作符合刑事司法职能分配的要求，司法所在与监狱衔接、掌握和利用基层社会资源方面存在优势〔8〕;认为社区刑罚执行与监禁刑罚执行同归司法行政机关管理，有利于实现刑事执行一体化，应尽快于刑法中明确执行机关。〔9〕第二，司法行政机关不宜作为执行主体。当前，司法行政机关作为执行主体实际上是由司法所承担。但在硬件上，司法所基础设施落后于社区矫正规范化专业化要求;软件上，工作队伍也呈现专业性不足、执法能力不强、稳定性不高的问题〔10〕;地域上，司法所分散和独立的特征无法保障矫正资源的整合，按照行政区划划分的管辖范围太小，也不能基本适应社区服刑人员流动性较大的现实;管理上，司法所属于多头管理，受地方政府、司法局等多部门的管理〔11〕，需要配合乡镇工作，各项任务存在性质差异。(二)执行机构独立还是多元的争议。首先，应尽快建立独立专门的社区矫正机构。一方面，工作多元化不符合刑事执行专门化、统一化要求，由身兼多任的司法所管理社区罪犯容易造成职责冲突，既不利于提高刑罚执行效率，也不利于自身其他职责的履行。另一方面，从长远考虑，社区矫正应由专门机构统一管理，这是由社区矫正性质决定的，是与其相应的权力属性相符的职能机构。〔12〕社区矫正在我国刑事执行领域展现出了优势及发展潜力，其规范化专业化发展必然要求提供多学科融合、高素质的服务，而当前执法主体及工作队伍是难以胜任的。其次，认为社区矫正机构设置应多元。有学者认为缓刑犯、假释犯、管制犯三者性质不同，应当区分管理、设置不同的矫正项目，因此所对应的矫正机构也应不同。〔13〕(三)宜建立独立专门机构管理社区矫正之辨析。首先，“司法行政机关”不宜规定为社区矫正执行机关。在观点争议中，支持者主张确立司法行政机关作为执法主体，反对者提出司法所不适合管理社区矫正，呼吁建立独立专门的机构。但实际上这些讨论中并没有明确反对“司法行政机关”作为社区矫正执行机关入刑的观点。笔者认为，《刑法》中不应将“司法行政机关”作为社区矫正的执行机关，理由有三:其一，《刑法》中规定了“监禁刑由监狱执行”的条文，而“司法行政机关”的级别要高于“监狱”，更是包含了监狱机关，使得社区矫正与监禁刑刑罚执行在地位上并不对等。其二，司法行政机关的工作职能和任务包括刑罚执行和非刑罚执行，因此，写入“司法行政机关”涵盖范围过宽，在一定程度上会淡化刑罚执行的本质属性。其三，虽然《实施办法》出台后扭转了“双主体”的局面，但公安机关、检察机关、审判机关等作为社区矫正工作的参与者，仍然发挥着毋庸置疑的作用。特别是公安机关在司法所缺乏执法权处置权的情况下，对违反社区矫正相关规定、禁止令等的社区服刑人员予以处罚、收监等，是学者提出应将公安机关列为辅助机关的观点的重要原因，认为应利用好公安机关过去积累的行刑经验和掌握的户籍等信息库。〔14〕因此，将司法行政机关作为执法主体写入刑法，有可能导致其他机关推诿工作、回避参与的理由。其次，司法所不宜作为社区矫正执行场所。社区矫正执行主体经历了两次变化，第一次变化是由公安机关负责转向司法行政机关与公安机关共同负责，即将原来由公安机关监管的社区罪犯纳入到社区矫正的管辖范围，但公安机关仍作为执法主体参与配合监管;第二次变化是《实施办法》出台后，规定社区矫正机构为司法行政机关，公安机关不再作为执法主体，仅对社区罪犯重犯收监等工作配合协助。第一次变化的问题在于双主体模式虽然强调了配合，却忽视了这样不仅容易导致沟通不畅、管理推诿，也影响了工作的专业化和规范化。社区矫正机构的第二次变化是司法所独立管理，但由于基层司法所有九项职能，力不从心，只能通过借调监狱、戒毒人民警察、聘用社会工作者、协管员等方式充实力量，希望以此来强化执法能力，但实践证明，司法所作为社区矫正机构并不是最佳选择。司法所不宜作为社区矫正机构的原因:一是司法所是各区县司法局在乡镇(街道)的派出机构，在社区矫正之前，它并没有刑罚执行的功能，社区矫正对司法所来说是个新事物。司法所虽然承担了罪犯管理职责，却并没有处罚权，无法及时对社区罪犯采取强制措施。与监狱相比，尚不具备刑罚执行的法定职权，对此，有一些地方初步尝试了以组建执法中队的方式将社区矫正工作与司法所剥离，以解决司法所的现实困境。〔15〕这反映了基层工作者通过实践认识到做好社区矫正工作需要建立专门的刑罚执行机构。二是社区矫正作为国家刑罚执行权的行使，应当严肃严格、公平公正。而各地司法所的建设和条件仍然存在着地区差异，在机构设施、队伍建设、管理体系、执法水平、严格程度等方面尚不能达到统一规范的标准，一些地方脱管漏管虚管问题严重。这些问题在身兼数职、编制不足的司法所中难以在短期内得到根本改变。因此，将社区矫正从司法所职能工作中剥离出来由专门的机构承担具有紧迫性。再次，应建立社区刑罚执行机关管理社区矫正。目前在刑法条文中明确的社区矫正实施对象有管制犯、缓刑犯和假释犯，除却管制刑是刑法规定的主刑以外，另两种则为具体应用中根据一定条件给予罪犯的宽缓的执行方式，其中缓刑与假释又具有着行刑过程中是否存在监禁刑部分等显著区别。不同类型的社区服刑人员，其人身危险性、行刑方式、考验方式及后果都是有所区别的，但这些区别在行刑过程中所体现的是具有针对性、个别化的矫正手段，强调不同类型社区服刑人员在监管方式、强度、矫正项目等方面的对症下药，是能够在矫正类型化、个别化的管理原则下得以实现的。而将以上三类罪犯在行刑阶段严格划分，虽然具有合理的理论解读，却很难适应当下社区矫正在我国的制度发展条件。同时，不同于英美国家具有成熟的矫正制度和机构框架，我国在推动社区矫正本土化发展的进程中，仍同步进行着对于管制、缓刑、假释制度及其运用的调整和推动，相较于针对各类实施对象建设对应的执行管理机构，首先建立起一个成熟、独立的社区刑罚执行机构应当更为重要，其体现的刑罚执行系统的发展方向，也将是有别于英美国家的。总之，通过刑法来规定社区矫正机构，是确认社区矫正机构执法地位的立法行为，社区矫正工作的运行离不开一个明确、独立且完备的执行机构。“司法行政机关”作为社区刑罚执行主体具备合理性，但不宜在《刑法》中直接规定，由司法所作为基层社区矫正机构的做法亦不可取。确立和保障司法行政机关对非监禁刑的刑罚执行主体身份、构建合理的社区矫正机构体系的正确做法，应当有两个步骤:(1)在司法行政机关系统之内确立一个与监狱机关相对的社区刑罚执行机关，专门执行社区矫正，完善上下级相应的纵向体系、各级管辖区域的横向划分;(2)通过刑事法律的完善赋予这一机关执法权及处罚权，与提高工作队伍的刑罚执行素质水平相结合，保障其能够较为有效地完成社区矫正中惩罚性、恢复性职能。

三、对《刑法》中“社区矫正机构”表述修改的建议

社区矫正相关法律体系的建立是一个逐步完善的过程，而完善的顺序必然是从上位法对基本问题的解答和确认，到下位法对如何具体执行和保障的规定。《社区矫正法》尚未出台，其《征求意见稿》已引发了学界和实务单位的诸多讨论，对于基本问题的意见不合仍然是讨论的核心。在《刑法》中尚未明确社区矫正机构问题，甚至条文呈现空白，必然造成无休止的争论，《社区矫正法》从效力等级上也无法超越基本法《刑法》去确认社区矫正机构问题，否则将造成法律冲突。因此，通过制定刑法修正案对社区矫正机构问题进行完善，是解决这一冲突发生的必要先行之策。刑法的修改，对社区矫正法的制定也将有所借鉴。(一)对“社区矫正机构”表述的修改方式。主要有:一是将《刑法》中的“社区矫正机构”改为“社区刑罚执行机关”。二是在第38条、第76条、第85条“依法实行社区矫正”的表述前增加“由社区刑罚执行机关”。三是将第39条、第40条、第75条、第84条中“执行机关、考察机关、监督机关”的表述统一替换为“社区刑罚执行机关”。(二)修改理由。1．改为“社区刑罚执行机关”的表述是否准确确定社区矫正机构需要明确社区矫正性质。有观点认为社区矫正是非监禁刑罚执行活动与矫正恶习助其回归社会的双重性质〔16〕;有观点认为社区矫正具有刑罚执行和社会福利双重性质。〔17〕也有观点认为，社区矫正既不是刑罚执行活动也不是刑种，而是我国的刑事政策。〔18〕还有观点指出“社区矫正”的翻译有误，管理社区服刑人员的本质属性是刑罚执行、惩罚是其基本任务，应改为“社区刑罚执行”〔19〕;《刑法修正案(八)》为社区矫正的刑罚执行性质正名后，社区矫正的惩罚性得到了强调，促使实务部门进一步正视执法工作的严肃性和规范化。笔者认为，影响刑事立法对“社区矫正机构”明确表述的重要因素是对社区矫正的性质缺乏共识。之所以产生如此情况，需从两个角度来看。第一，学者对于社区矫正性质的讨论，是基于对这一制度展开的理论研究，是对于社区矫正制度本身的一种定性，或者说是对社区矫正应当以何种功能、价值扎根于我国的讨论。这种讨论，需将我国犯罪与社会问题现实、法律实施环境等，同这一制度在国外起源时的功能目标、国际运用和实践中所发展出来的多种形式和经验相结合来展开。可以说，这些争议仍然在尝试解决这一制度引入后如何进行选择和重构的基础性问题。第二，在实务中，社区矫正是国家刑罚执行制度的一大创新，因此社区矫正的性质对于刑事法律来说很容易回答。相比监禁刑执行，社区刑罚执行的价值、功能的体现有赖于社会力量的参与、教育手段的重视，但这不影响社区矫正刑罚执行方式的定性。因此，从刑法规范的角度来说，过去、当下、未来都是将社区矫正作为一种刑罚执行方式来定性，那么，其执行机关自然应当是刑罚执行机关。社区矫正工作同时包含惩罚性和恢复性两方面属性，两者并不矛盾，因为社区服刑人员既是罪犯，又是具有矫正可能性、有限人身自由、接受矫正再教育的特殊预防对象。但正是这种双重属性，容易导致实务工作中有失平衡。由于各地队伍设置、资源配置情况不同，矛盾倾向也各有不同，一旦形成力量单一、力量倾斜的情况，很容易引起社区矫正的功能倾斜与变味，违背其刑罚设置的惩罚性与恢复性初衷。其中，特别是“轻惩罚”的倾向最具潜在危机:过分强调社会力量参与、利用社会资源、配置矫正社工帮助社区服刑人员，有利于提升矫正活动的多样化和矫正资源的丰富性，但却容易使社区服刑人员对社区矫正产生“帮困扶助”的印象，弱化接受惩罚的意识。因此，对于社区矫正惩罚性的复归具有必要性，有助于正本清源、正视社区矫正根本的刑罚执行性质。出于对社区矫正性质的把握，将社区矫正机构表述为“社区刑罚执行机关”符合刑法所规定的社区矫正性质，也符合我国国情下社区矫正所主要发挥的刑罚执行作用，而对恢复性、社会性、福利性的重视是社区矫正与严格自由刑、监禁刑进行区分的特性，是社区矫正发挥其特殊功能和优势的方法和手段，不能掩盖其本质属性。2．修改为“社区刑罚执行机关”的积极作用(1)如果《刑法》将“社区矫正机构”修改为“社区刑罚执行机关”，首先可解决《实施办法》中规定的由司法行政机关承担社区矫正工作但缺乏上位法依据的紧迫问题。(2)“社区刑罚执行机关”的表述相对明确、涵义清楚。以监禁刑罚为例，刑法第46条规定:“被判处有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，在监狱或者其他执行场所执行……”并未对监禁刑罚的执行机构进行单一的划定，实际的执行机构包括监狱、看守所、少管所、拘役所等。因此“社区矫正机构”也无需明确划定为具体的、单一的机构，例如在《实施办法》中规定的司法所。(3)即将出台的《社区矫正法》与《监狱法》属同一法律层级，监禁刑罚执行与社区刑罚执行相对应，采用“社区刑罚执行机关”的提法不仅符合其性质，也有利于清楚界定社区矫正的适用范围。(4)回顾《刑法修正案(八)》，采用“依法实行社区矫正”的说法实际上是为社区矫正法正式出台预留空间、做好准备。刑法对于社区矫正的规定应当按照刑法体例做出方向性的确认，再由社区矫正法来具体规定，对刑法起到援引补充的功能。〔20〕“社区刑罚执行机关”简明扼要，是相对于监禁刑罚执行机关而言的，利于刑法与社区矫正法做好法律规范间的衔接配合。从发展的角度来说，这两个刑罚执行机关的划分既是有区别的，又包含着刑罚执行的共性，“社区刑罚执行机关”的名称符合刑事执行一体化的发展趋向。3．“社区刑罚执行机关”替换“执行机关、考察机关、监督机关”从刑法条文的明确性和衔接性来考虑，在《刑法修正案(八)》出台之前采用“执法机关”、“考察机关”、“监督机关”的提法是适当的，因为当时的《刑法》规定管制、缓刑、假释由公安机关执行，考察、监督的执行主体明确，故不同表述并不影响对于这三类罪犯执行机关的理解。而《刑法修正案(八)》新增的“社区矫正机构”的表述却模糊了执法主体，在这种背景下，造成了对原有的“执行机关”、“考察机关”、“监督机关”的规定指向不明的感觉，必须结合《刑事诉讼法》和《社区矫正实施办法》等来理解，但实际上《实施办法》的制定者与刑事立法者在认识上也存在差异，这样就导致社区矫正执法机构长期以来没有明确的法律地位。从社区刑罚执行的功能而言，不宜采用“考察机关”和“监督机关”。缓刑和假释的执行均是对于法院刑事裁决的执行，“考察”突出了对缓刑犯在考验期限内的考察，“监督”突出了对假释犯的附条件释放监督，这样的表述虽然能体现出缓刑、假释的差异和特征，但是却限制了社区矫正作为刑罚执行多元功能的发挥。在社区矫正中，对缓刑犯不仅要考察，而且要监督，同时要教育矫正;对假释犯不仅要监督，而且要教育矫正，同时，“考察”和“监督”之间难以进行质的区别。因此，刑法中仍然保留的对不同类型罪犯有不同机关表述的提法已是一种过时的提法。容易导致“考察机关”只考察、“监督机关”只监督而不进行教育矫正的误读。刑法中之所以有三种机关的差异表述，在于管制是我国的主刑之一，而缓刑、假释是“刑罚的具体运用”，是刑罚处罚的另一种有条件的处置、执行方式。有观点认为，在缓刑与假释之间，缓刑替代短期自由刑，而假释替代中长期自由刑，因此立法以“监督机关”说明对于假释犯的管理应比缓刑犯(“考察机关”)严格。〔21〕高铭暄教授也提出了应当区别管理、区分管理机构的观点。〔22〕应当看到，在国际范围内，一些发达国家在对社区罪犯的管理中注意到区别管理和区别管理机构的倾向，例如在美国的许多州中，分别设有缓刑办公室和假释办公室，对未成年犯有专门的未成年管理机构，以体现出在管理机构上的区别。但是在我国，由于对社区服刑人员的适用率比较低，在我国1979年第一部刑法中虽然列举了对社区罪犯管理不同名称的三种机构，但在事实上只有一个管理机构承担管理，这就是公安机关的派出所，但派出所由于工作繁忙，只能是兼职管理社区罪犯。在我国社区矫正试点后，逐步将执法主体从派出所转到司法所，不仅没有考虑到用不同的机构管理不同的罪犯，甚至没有考虑到用专门的机构来管理社区罪犯。所以，从现实的国情出发，在刑法中列出三种不同的管理机构，只是理想和纸上谈兵，我们首先需要明确的是建立专门的专业化的社区矫正机构，随着社区服刑人员适用比例的扩大和人数的增加，再进一步考虑设立不同的管理机构，在刑法中目前的三种机构表述的规定是脱离实际的。而用“社区刑罚执行机关”替代则是一个适当的选择。

四、对刑法中机构表述修改后的实务构想

建议将刑法中的“社区矫正机构”修改为“社区刑罚执行机关”，势必涉及该机关的体系设计问题。笔者的初步构想:一是横向与监禁刑罚执行的区分与衔接。我国司法部、省级司法行政机关已分别设置了与监狱管理机构相对应的社区矫正管理机构，体现了监内与监外刑罚执行的区别。根据十八届四中全会提出的“统一刑罚执行体制”的要求，有必要在国家和省级层面将两个机构合并为刑罚执行机关，从法经济学角度而言，这样有利于共享行政资源与设施，有利于共享刑罚执行经验与社会参与资源，减少刑罚执行成本;也有利于推动监狱与社区矫正在执行变更中更好衔接以及扩大假释。二是纵向实现垂直管理、管辖划分合理。社区刑罚执行机关与监狱机关之间存在差异，监狱分布一般较为分散、数量少，而社区刑罚执行遵循居住地原则、分布较密集、数量多。为提升管理效率，有观点认为社区矫正机构设置的发展方向应是在省级以下实行垂直管理、直辖市的区县司法局不必设置社区矫正科。〔23〕对此，笔者认为应当结合社区服刑人员数量、分布情况，有选择地设置专门独立的社区刑罚执行机关，有区别地划分管辖范围。垂直管理有利于避免与其他非刑罚执行工作产生交集和干扰、提升刑罚执行的严肃性和专业性，省级以下可根据行政区划大小和社区服刑人员分布情况，选择社区刑罚执行机关独立运行或与县市级司法局合署办公的形式，灵活整合人力及资源。结合选调当地司法所、派出所人员和招收社区刑罚执行公务员组成执法队伍。

综上，对《刑法》中“社区矫正机构”表述的修改建议，是促进健全社区矫正制度组织保障的重要问题，立法部门需加以重视。社区矫正机构是开展社区矫正工作的首要前提，机构的性质、级别、管辖、独立专门化程度等，直接影响到社区矫正工作质量，机构问题得不到解决，队伍的专业化职业化建设、惩罚与恢复关系的平衡、社区矫正机构如何与其他部门通力合作等问题，也将缺乏抓手甚至本末倒置。

作者:郭琪 单位:上海政法学院