农村公共文化发展衰弱研究

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一、体制机制的掣肘

（一）有失公允的公共服务制度

第一，农业支持工业发展的制度。20世纪50年代的社会主义改造完成后，我国实行优先发展重工业的经济发展战略，当时，我国发展所需的资金积累严重不足，而工业建设则需要大量的资本投入。这样，实行工农业产品的“剪刀差”为城市工业发展积累资金成了一种必然选择。其做法是：国家在粮食流通领域推出了统购统销政策，以消除工业发展过程中的粮食紧缺和原材料紧张局面。粮食统购统销制度人为“剥夺”了农民的财富积累，以城市工业发展为中心的经济发展战略下，城市和城镇居民得到了经济发展带来的实惠，享受到了发展成果，精神文化生活也日益丰富，可广大农民朋友的生活异常困难，国家农村基础设施的投入较少，对农民精神文化生活，特别是公共文化服务的投入更是少之又少。第二，城乡有别的户籍制度。虽然户籍制度的设立有一定的现实和历史原因，但不可否认的是，这一制度成为长期造成我国城乡二元分割的重要制度因素。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，明确地将城乡居民分为农业户口和非农业户口。这一制度将城乡居民分割成了两个社会集团，城镇居民可以享受国家给予的住房、医疗、教育、养老等优惠的福利待遇，而农民却不能进入城市工作、安家落户，形成了近乎延续至今的阻碍人口迁移和劳动力流动的制度框架。第三，计划体制下的工作分配制度。很长一段时间内，我国的就业问题和制度安排主要面向城市居民，国家给予居民的各种福利待遇都是通过工作单位实现，农民当然没有这些权利。在工业生产上，由于借鉴前苏联重工业优先发展战略模式，重工业在整个工业体系中比重过高，城市工业发展并没有创造出就业机会，吸纳剩余劳动力。这一制度后来虽然得以改变，但面向城乡居民的各项就业制度仍然表现出极大的“城镇人口就业优先”的倾向。随着农民工群体的出现，农民工各种社会保障缺失，在工作机会、工作报酬上遭受歧视也是常见的现象。

（二）公共文化治理机制的“紊乱”

公共文化治理机制，说得宽泛一点包含公共文化提供中政府与市场的关系问题，说得具体一点，则是政府供给的各部门相互组织方式和运行规律及其相互关系。在公共文化服务领域存在的外部性问题的解决有赖于市场以外的其他力量，让第三只手发挥一定的配置作用，即政府要介入公共物品的供给，但也需要把握好介入程度。

1.政府角色定位：“服务者”还是“掌舵者”。西方政府在供给公共物品中的角色是在“企业家”和“服务者”之间进行取舍和平衡，而我国的市场经济体制尚不完善，对于我国政府来说，它的角色扮演则更加复杂。当前的中国国情和背景决定了中国政府角色的定位不能简单的模仿和照搬西方，而应该在借鉴的基础上顺应我国具体国情，把握好我国政府角色的定位。当市场失灵的时候，政府在调整的思路和方向上，一直都是围绕着如何有效率和如何做到公平公正展开的。在公共物品的供给中，不同理念的竞争决定了政府应该扮演何种角色。新公共管理论者提倡政府和私人部门以及其他组织之间形成合作的伙伴关系。与之对应的新公共服务理念的代表者认为，政府的主要职能不是“掌舵”，而是“服务”，它鼓励公民的积极参与，通过政府的服务促使多元主体来供给公共物品。这种理念和方式的优势在于它能满足公众对公共物品质量和品质的要求，提高了整个公民和社会的满意度以及政府的回应性。

2.激励与奖惩机制：调动服务积极性。奖惩机制能够显著提高公共物品的收益水平，奖惩规约机制更有效、稳定的改善公共物品的贡献水平和收益水平，即政府必须要进行奖惩来解决公共物品供给中可能产生的外部性问题。政府需要提供某些公共物品，由于政府通常是利用税收的方式对公共物品的供给予以融资，这促使政府具有了一种特殊的责任，这个责任要求政府不仅要使其直接的顾客满意而且要以一种高效率的方式运作，而且还有为整个社会公众提供所需要的服务，它的服务范围更广。公共行政人员所面临的公共责任不仅是一种挑战和机遇，更是一种感召。政府人员权力是公民赋予的，公民和政府之间就形成了委托关系，一旦产生委托关系，就必然有成本和监督激励的问题。在我国的政体下，监督政府服务责任的方式是一个需要深入探讨和大力推进的问题。但无论如何，通过某种奖惩激励制来对政府公务人员在公共文化服务方面的绩效进行评估，是一个绕不开的话题。

二、组织职权的“越位”与“缺位”

公共物品涉及众多公民的公共利益，其供给过程涉及公共选择和公共决策，少不了公民的积极参与，政府不仅要为公民来工作，而且还必须同他们一起参与治理，对政府参与及公民参与的介入程度进行规制是必要的措施。

（一）公民参与治理的必要性

公民对公共政策和公共利益的参与并不是一个新概念，这种共同的事业或者公共利益不是私人利益的简单叠加，更不能与“被启发”的自利相提并论。在农村村民中，所有的成员都有互相彼此需要的共识，这种共识从某种程度上来说要比城市社区更加紧密和明显。村民组织为他们提供了这种归属感和认同感，能够把人们在共同的事业和共同的承诺中集合起来。政府进行有效的规约，进而鼓励农民积极参与社会事务管理，远比单纯的领导者机制更能有效的调动农民参与的积极性，有效提高公共文化供给水平和收益水平，提高整个社会的整体福利水平。除了这种民主的公民意识外，公民参与政策制定和利益实现过程还有一些更为具体的原因和理由。如，更多的参与有助于满足农民对其意见受关注以及其需要公共文化服务得到满足和追求的期望，更多的参与能够改进公共文化服务政策的质量，对政策过程的更多参与便于政策的执行，增加政府透明度等。农民参与公共物品的供给问题依赖于农民群体之间的相互合作和共同责任。这时的农民会从长远利益和整体去考虑公共物品的供给，而不是从短期和个人的角度出发去思考问题，这时的他们也会自觉的减少自己“搭便车”的行为，并以同样的心态去思考他人行为，关注他人的利益达成。农民于是就和政府一道共同承担责任并且一起为执行项目而工作。政府的参与和农民的参与在此处也就有了更多更丰富的内涵，因为农民和政府间相互多了一定的了解，他们更容易对公共物品的供给达成一致。只有当农民成为公共物品供给过程中的必要组成部分的时候，政府和农民之间的及时互动和回应关系才会建立。

（二）政府参与和促进形成公共文化服务的有效供给

在我国的公共文化服务中，政府的角色其实是非常模糊的。在一段时期以内，政府将公共服务包揽，在另一段时期内，又完全推给市场配给。经过建国后的多年实践，从现在的政策来看，政府也发现了以前政策取向存在的问题，并逐渐在调整。即能把市场配置的交给市场，如图书出版业等，而不能由市场配置的交由政府提供。即便这样，对于公共文化服务，政府到底该提供“服务”还是“掌舵”［2］在事实中也是不清晰的，抑或是主动安排的“掌舵”成分多了一些。笔者认为，政府应该转向以“服务”为主，让农民参与进来，提供农民需求的表达机制，然后将政府的供给机制与农民需求结合起来，公共文化服务的资源绩效将会更加明确。政府负责提供公共服务，其目标就是满足公民公共文化需求，以便公民对政府的绩效做出有利的评价。公共物品供给的这项职能应当是通过政府来促进实施的，但这时的焦点在于公民参与和社区建设上面。正如前面对公民参与的必要性分析那样，公民要求政府提供满足他们需要的基本公共服务。党的十六届四中全会也指出，要全面加强五种执政能力建设，在这五种能力建设中，建设先进文化的能力是提高我党执政能力的一个很重要的方面。文化建设重点在基层、在农村、在社区，而农村文化建设更是一个薄弱环节。政府在文化建设中的主导作用，在文化发展上所承担的重要职责，只能加强，不能削弱。构建公共文化服务体系，政府既不能包办，也不能缺位，把握导向、加强规划、宏观协调、市场监督、保证重点引导性投入和培育新的文化主体上来。公共文化服务体系建设政府是主体，应承担主要任务。政府的职能主要包括以下几个方面：一是提供资金和制定公共服务发展规划；二是培养公共文化服务的专业人才；三是完善文化建设的各项政策；四是完善基本公共服务载体。

三、文化受体观念的断层

农民文化需求观念的落后主要表现在两个方面：

（一）混淆了文化与教育的概念

教育和文化是密切相关的两个范畴，它们相互包含、相互作用，但文化和教育不是同一回事。文化是本质性的，教育是文化的形式，是一定人类文化的表现。至于文化的概念则是一个非常宽泛的范畴，不少哲学家、社会学家、人类学家、历史学家和语言学家一直努力，试图从各自学科的角度来界定文化的概念。然而，迄今为止仍没有获得一个公认的定义。笼统地说，文化是一种社会现象，是人们长期创造形成的产物。同时又是一种历史现象，是社会历史的积淀物。确切地说，文化是指一个国家或民族的历史、地理、风土人情、传统习俗、生活方式、文学艺术、行为规范、思维方式、价值观念等。所以，农民送子女入学、去学习科学知识并不是文化的全部，还有更多更丰富的形式。

（二）对文化促进经济社会发展缺乏正确的认识

长期以来，人们错误地任务文化就是发展教育，其功能是对人的精神教化。多数农民错误地认为文化与生产力各自独立、互不关联，单纯强调文化产品的政治属性和意识形态属性，没有看到文化对促进生产、推动社会进步的重要意义。观念是行为的前提，观念决定思路，思路决定出路。在新的历史时期，是否能树立科学发展的观念，决定着农村文化工作的领导与管理工作的成败。农民必须相应进行观念的更新，认识到文化发展的重要作用，更新农民文化需求观念，其内容包括：

1.由传统观念向创新转变。社会主义新农村要求社会主义新农民具有奋发向上、积极进取、开拓创新的精神。在思想观念上，要转变安于现状、不思进取的保守思想，树立起勇于开创新的新观念。历史的发展进步，我国的农村新经济体制的确定，农村文化发展的现实，要求农民朋友站在时代进步的前沿，按照科学发展观的要求，树立和落实新的文化发展理念，把握农村文化发展的大趋势，破除无所作为的陈旧观念，摒弃因循守旧、墨守成规和保守思想的束缚，进一步解放思想，开拓创新，保持旺盛的创造力和进取精神。

2.由文化无用向文化大有可为观念转化改革使农村经济和文化形态发生了巨大的嬗变。如今，在沿海和发达地区的农村，农民自己也能组织一些文艺形式，但在大多数农村地区，文化则被忽视，由此造成的赌博、迷信等活动较为盛行。应从农民自己的迫切需要出发，注重并进行文化投资和文化建设。新时期的农民对文化的需求比过去任何时候都强烈是不争的事实，发展中的新农村比过去更需要文化的支持。要强力建设好文化阵地、完善基础设施，建立和壮大农村文化队伍，组织开展丰富多彩的文体娱乐活动和科技文化培训活动，使农村文化能跟经济建设同步进行。

四、文化载体的流逝

（一）农村群众文化组织的“衰弱”

目前，对农村基层组织有广义和狭义两种范畴。从广义上来讲，农村基层组织应当包括农村的各类组织，包括农村的政权（政府）组织、农村基层的政党组织、农村的经济合作组织和各类民间组织、宗教性组织等。从狭义理解，农村基层组织指农民专业合作社、农民专业协会和各类民间组织。对于当前农民文化生活状况，有着两种不同的观点：一种观点认为，与改革开放前相比，当前农民文化生活更加丰富多彩，与之相反另一种观点则认为当前农民文化生活没有大集体时期繁荣。为什么会形成这样的看法，吴理财等［3］通过对文化资源的分类做出了说明。吴理财认为“之所以形成这两种截然相反的看法，主要是把农民个体的文化生活与群体性的公共文化生活混淆在一起造成的。”他依据文化资源的供给（或产权）主体不同，将文化资源划分为“公共文化资源”和“私性文化资源”。进而根据文化活动参与场域和参与群体的不同，将文化活动划分为“公共文化活动”和“私性文化活动”。前者一般是指超出家庭以上的单位（如村庄、社区、政府或民间组织）组织的具有公共性的文化活动，如庙会、歌舞会、民俗表演等活动；后者主要是以个人或家庭私性活动场域为单位而进行的文化活动，目的是为了满足个人的文化需求，不能给其他更多人提供文化享受的文化活动，如看电视、上网等。这样划分的结果能够明晰的说明，在私性文化生活日益丰富的今天，农民的公共文化生活却严重式微，特别是一些健康、文明的公共文化形式更是走向衰微。这其中一个重要的影响因素是农村文艺社团和组织的“衰弱”。为什么会出现这一问题，笔者认为主要是由经济原因造成的。改革开放以来，我们长期坚持“以经济建设为中心”的基本纲领，这是由我国生产力落后的实际决定的，这一纲领对促进社会主义经济发展、生产力提高产生了积极的作用。但同时，从国家层面来讲，由于“轻文化、重经济”，经济的发展成了整个国家自上而下的追求，寻求经济发展，追求GDP指标，成为国家一定时期的政策重心。在这种以经济建设中心环境下，上级政府对下级政府的考核多注重于经济指标，以至于对农村文化建设关注不够，对农民文化组织和社团的培育及投入资金很少。在一些农村地区，即便有公共文化服务的供给也主要停留在县乡一级，农民很难享受到政府提供的公共文化资源。政府组织的公共文化活动不但数量少，而且针对农民的需求开展的农村文化活动更是少之又少，即使举办了一定的文化活动，也主要限于节庆等特定场合，或者是为了满足政府经济活动的需要，而非主要是为了满足农民日益增长的文化需要。从农民个体来讲，现阶段，广大农民还并不富裕，为了改善家庭经济面貌，农民们闲暇时间比较少，大量的农民工外出务工也影响了农民文化社团的建立和发展。但随着近年来农村经济面貌的改善，农民对文化的需求在不断增加，目前的供给显然不能满足农民的需要。另外，组建文化社团也需要一定的土壤和环境体制的支持以及民间文化艺人的推动。从这个层面来讲，培植文化自发发展的土壤是极其重要的，单靠国家力量从外面强制的“嵌入”农村社会的文化形式，难以在农村社会这块沃土中植根、发育、开花、结果，是一种“无根”的文化形式。一旦国家力量从农村社会撤出，这种根系不够发达的文化，就极容易凋谢。农村文化组织担负着繁荣农村文化的历史任务，随着广大农民群众物质文化生活水平的不断提高，他们对文化的需求已不再满足于单纯地欣赏，被动地接受，而是要求主动参与各种文化形式的实践，在参与文化活动中陶冶身心、提高审美情趣，抵制落后思想、消除不良习气，弘扬社会新风尚，树立社会主义新型农民的良好形象。这就要求一方面要充分发挥国办文化组织如文化馆、文化站在农村文化网络建设中的龙头和枢纽作用。另一方面要巩固和发展村办文化组织、农民文艺社团的带动作用。如党员活动室、图书阅览室、游艺室、广播室和文化广场、文化长廊等场所。因为这类文化组织适应农村文化普及和传播的特点，有着极强的生命力。为了引导和管理，要把建设和促进建设村办文化组织、文化社团纳入基层政府部门的工作目标。应当通过多种渠道宣传，使基层党政部门充分认识到文化组织的主导力量，努力做到思想上高度重视，行动上积极进取的态度，对村办文化组织的建设、管理和活动提出具体的指导和明确的规定，使其逐步走上正常化、规范化的轨道。

（二）农村“文化站”的没落

长期以来，乡镇文化站曾经对繁荣我国农村文化生活起到了举足轻重的作用，特别是在新中国成立后的一段较长时期里，由于私性文化非常有限，乡镇文化站在节目演出、电影播映等方面发挥了重要作用，极大的丰富了农民的文化生活，受到了农民的热烈欢迎，十里八乡看电影曾成为农村一道靓丽的风景线。但由于受到经费、人员知识层次、收入待遇等因素的影响，特别是受到缺乏创新和积极性的工作方式的影响，农村文化站的功能在逐渐的衰退。据傅才武等对湖北农村的调查，发现农民目前对乡镇文化站的认同度很低［4］。主要表现在：一是认为乡镇文化站组织的活动少。38.8%被调查者认为，乡镇文化站只偶尔组织活动，24.4%认为，乡镇文化站没有组织过活动，甚至只有16.2%的对乡镇文化站不知道、没听说过，只有20.6%的农村居民认为政府经常组织文化活动。在访谈中，村民普遍认为“政府”只是在过年过节时才会偶尔组织文艺表演等活动，还有很多人认为政府从来都未组织过文化活动。二是对组织的活动不感兴趣。许多村民表示，即使政府组织了活动，也不感兴趣。大多数民众知道乡镇综合文化站、村文化室的所在，但很少去获取文化服务。这些情况表明，现阶段一方面乡镇文化站发挥的作用非常有限，组织的文化活动很少，不能满足现阶段农民对文化活动的需求。另一方面，文化站组织的活动不能“迎合”群众的需求，需要加大工作创新。笔者认为，认识到这一点非常重要，因为最近几年国家对农村文化投入的力度在逐渐加大，随着我国综合国力的提升，还会进一步加大，而这些资金大多通过乡镇文化站这个载体实施供给。但在加大投入的同时，务必要注重投入带来的实质变化，能不能提供群众喜闻乐见的服务活动显得非常重要，要引导和加大乡镇文化站工作创新，因时因地制宜，群众满不满意是衡量提供服务水平的标准。其实对于乡镇文化站应该发挥什么样的功能，文化部2009年9月15日颁布的《乡镇综合文化站管理办法》第十一条就有明确的规定。但很多文化站由于经费少、领导不重视、管理机制不健全、人才层次良莠不齐等原因，导致文化站的功能没有正常的发挥。要让文化站重新“站”起来，必须从经费保障、人员配备、资源整合、健全机制、规范管理等方面下工夫，推动乡镇文化站履行正常职能方面发挥越来越重要的作用，让这个离农民朋友最近的文化组织在农民文化生活丰富方面发挥主体作用。

(三)农村优秀传统文化传承后继无人

中华民族是有着悠久历史和深厚文化积淀的民族，在历史的长河中，民族民间传统文化是中华民族世代相传的文化宝库，是文化发展的根脉，更是社会和谐的润滑剂。长期以来，民间艺人承担了我国优秀文化传承功能。民间艺人将自己的爱好和技艺无私奉献于广大农民群众，既提高了自己的文化素养，也增强了广大乡亲的文化享受。在重大节庆、民间艺术表演、特色文化、民间绝活等传播中发挥了不可替代的作用，做出了不可磨灭的贡献。可如今，这一传播载体受到了现实的挑战，民间艺人传承农村文化发展的功能在逐渐丧失。纵观民间艺人“断代”的原因，不外乎两个方面：一是物质层面。从物质层面讲，在一切围绕经济建设为中心的社会大背景下，广大农民出外打工赚钱。在很多农村地区，农村出现了青壮年的空心化，其乐融融的农村成了老人和儿童守望的孤独家园。不但丧失了传统的文化传承，留守儿童、留守妇女、老人赡养这些基本的经济文化问题又成了新的难题，如何面对和解决由此带来的文化负面性更是需要探讨的深层问题。二是精神层面。大量青壮年农民走出农村，他们对农村的传统文化和乡土气息已渐渐淡忘，甚至在年轻一代农民中，他们开始瞧不起甚至排挤自己生长的农村文化土壤。值得高兴的是，近年来传承和保护民族民间传统文化艺术已在全社会形成了共识，国家也开始重视，这无疑对传统文化保护和传承是一件大好事。要站在时代的高度，从科学的视角来审视民族民间传统文化艺术的历史和文化价值。民族民间传统文化艺术是中国劳动人民智慧和汗水的结晶，是发展先进文化的精神资源与民族根基。抢救、保护并传承民族民间传统文化艺术是我们这一代人责无旁贷的历史责任。经济水平制约是必须考虑的一个因素，其实民族民间传统文化艺术的传承和保护与发展地方经济并不是截然对立的，而是相辅相成的关系，处理妥当，反而能提高地方知名度，促进地方经济的发展。

五、结语

农村公共文化是我国公共文化发展的重要组成部分，我国公共文化发展整体迟滞，城乡公共文化发展“二元”结构尤为明显。农村文化生态存在体制机制、权利划分、思想观念、传播载体等方面的深层次问题，要解决农村公共文化发展就要从改变上述生态环境入手，这才是农村公共文化发展的根本。

作者：王平工作单位：甘肃政法学院