公共文化机构法人治理结构建设研究

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摘要:文章对广西公共文化机构法人治理结构改革试点单位的现状进行了研究,分析了存在的问题,提出了相关的改善措施,以期推动公共文化机构法人治理结构改革工作的高效开展。

关键词:广西公共文化机构;法人治理结构;理事会;成效;问题

2014年7月,文化部办公厅印发的《关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》,部署了全国公共文化机构法人治理结构改革试点工作,全国各省(自治区)、市(地)公共文化机构积极开展法人治理结构的试点改革工作。2017年8月,中宣部、文化部等七部门联合印发的《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》(以下简称《实施方案》)明确了法人治理结构改革工作的目标,即截止到2020年12月31日,全国规模以上的公共文化机构基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构管理模式。相关文件的发布为公共文化机构法人治理结构改革提供了国家层面的政策依据,推动了公共文化机构法人治理结构改革工作的开展。广西积极响应国家的改革政策,有序推进公共文化机构法人治理结构改革工作。

1广西公共文化机构法人治理结构改革情况概述

2014年11月14日,玉林市图书馆理事会成立暨第一届理事会第一次会议在玉林市顺利召开。这是广西首家事业单位法人理事会,标志着广西事业单位法人治理结构改革试点工作进入实质性阶段。2018年11月,南宁市图书馆等10个市级文化机构成为自治区级公共文化机构法人治理结构改革的试点单位。2020年8月,广西市级以上群众艺术馆法人治理结构改革任务总数量为15家,完成数量为5,完成率为30%;市级以上图书馆法人治理结构改革任务总数量为17家,完成数量为10家,完成率为58.82%;市级以上美术馆法人治理结构改革任务总数量为3家,完成数量为2家,完成率为66.67%;市级以上博物馆法人治理结构改革任务总数量为2家,完成数量为1家,完成率为50%。2020年12月,广西市级以上公共图书馆全部完成法人治理结构改革工作。

2试点单位改革取得的主要成效

试点单位根据发展需要,组建了理事会,以期推动相关业务的高效开展。政府及主管部门理事会成员在财政经费支持、人员编制增加、机构形象宣传、机构业务推广等方面具有重要的促进作用;企业代表和文艺界代表的理事会成员在社会物资和资金支持、阅读推广、文化服务合作等方面具有重要的促进作用。

2.1引入社会力量

随着《中华人民共和国公共图书馆法》(以下简称《公共图书馆法》)等一系列政策法规的制定和颁布实施,广西公共文化机构法人治理结构改革在相关法律制度的保障下取得了实质性的进展。例如,百色市图书馆稳抓法人治理结构改革的机遇,积极争取当地政府及机关部门的支持,提升社会力量参与图书馆建设的积极性和主动性。百色市图书馆根据公益性文化设施配置不足等情况,积极发挥理事会的作用,引进社会力量参与图书馆建设,先后建设完成红城书屋鹅城文创园点、幸福东郡点、幸福港湾点、深圳小镇点等借阅点,并对外免费开放。柳州市图书馆不仅邀请当地社会名人加入理事会,利用名人效应开展讲座、读者交流会等阅读推广活动,还在理事会的努力下实施旧馆维修改造项目。

2.2力推政策落地

部分试点单位积极推进法人治理结构相关政策的落实和到位,即实行决策权、执行权、监督权相互独立、相互制衡的运行机制,推动法人自主权的有效实施,主动加强与相关部门的对接,争取政策上的支持。一些试点单位理事会成员积极建言献策,并力推各项配套政策的实际落地。例如,百色市图书馆充分发挥理事会成员的作用,积极争取市委、市政府的支持,增加了人员编制,提升了工作人员的待遇,在一定程度上解决了人员紧缺、工作人员待遇低、队伍不稳定等问题。

3试点单位改革过程中存在的主要问题

3.1政府部门的权责把握不准

《实施方案》基本原则指出,在法人治理结构改革工作中要协调把握好政府与试点单位之间的关系,实现“政事分开,管办分离”。事实上,大部分试点单位理事长由政府主管部门领导担任,其在法人治理结构改革摸索进程中真正实现“政事分开,管办分离”还存在一定的难度。由于政府部门的权责定位把握不准,导致试点改革过程中会出现“用力过猛”或“放羊”式管理现象。

3.2协调困难

《公共图书馆法》虽然提出了建立健全法人治理结构,但没有细化的各方权责规定。《实施方案》虽然明确了相关主体方的职责,但“理事会+管理层”的运行模式在实际施行中存在协调困难的问题,无法推动相关工作的高效开展。

3.3理事会作用不明显

3.3.1理事会不照章办事。虽然各级公共文化机构结合自身实际,按照章程范本起草了本单位的章程,对理事会的构成及职责、理事的权利和义务、理事长人选及职责进行了规定,但有些试点单位的理事会没有按照章程开展工作,如:理事会会议召开比较随意,部分理事会成员没有按规定履行义务等。3.3.2理事会自主权受限。试点单位的人事、资金、薪酬、绩效考核等都需要按照事业单位的行政审批程序运行,导致理事会的自主权受限。例如,理事会通过会议决议推荐一名管理人员,但需要呈报主管部门、人事管理部门审核,审批程序繁琐,影响了理事会自主权的发挥。3.3.3理事会职能被边缘化。虽然公共文化机构的理事会是本单位的决策和监督机构,但在实际操作过程中其职能逐渐被边缘化。3.3.4法人治理结构改革信息公开不到位。由于法人治理结构改革试点单位的信息公开不到位、对理事会的宣传力度不足,导致工作人员对理事会的职责、章程、运行等缺乏了解,无法对理事会进行有效监督。

4法人治理结构改革试点单位的完善措施

4.1健全法律及政策保障体系

法人治理结构改革涉及政府职能变更、权力重新分配等方面的问题,试点单位仅通过自身调整不可能完成目标[1]。因此,相关部门要进一步完善相关的法律制度和政策,保障理事会的主导作用及理事会的决策、监督、人事、财务、考核等方面的权力,使理事会在实际工作中有法可依、有章可循,切实推进人事管理自主权、收入分配自主权的真正落地。

4.2落实法人自主权

政府行政部门是试点单位的主管部门,有些试点单位设立理事会“一票否决”制度,即政府代表理事不同意,导致试点单位缺乏自主权。在法人治理结构改革过程中,行政主管部门应积极发挥宏观把控和监督作用,下放权力,使试点单位能够真正拥有一定的人事权、决策权、财务收支管理权、绩效考核权及分配权等。因此,相关部门应理顺责权,落实法人自主权,逐步建立以理事会为决策议事机构、以管理层为执行机构、以监事会为监督机构的“三位一体”法人治理结构框架,推进法人决策的科学化、管理的专业化、服务的社会化、监督的立体化,以实现政府与试点单位“政事分开、管办分离”的改革目标[2]。

4.3建立健全内部治理体系

《实施方案》提出,具备条件的理事会可设立咨询委员会和单独设立监事会,将其作为专业咨询机构和监督机构;不能单独设立监事会的单位可在理事会中任命兼职监事。调查结果显示,所调查的试点单位都没有设立专业咨询委员会,50%的试点单位没有设立监事会。因此,试点单位要建立健全内部治理体系,通过建立相应的专业咨询委员会或专家委员会,为理事会提供专业支持,提升决策的科学性;通过健全监管体制,划定职责权限,使理事会、管理层、监事会形成相互制衡的模式,为理事会履行职能提供保障;按照理事会章程,协调各方关系,建立完善的人事管理制度、合理的薪酬管理制度、科学的决策失误追究制度等;通过推选、举荐、自荐、投票选举等方式,拓宽理事会成员的来源渠道,保障决策的科学性[3]。

4.4完善信息公开机制

法人治理结构改革工作的初衷是通过引入社会力量,探索创新事业单位的体制机制,因此,相关部门要通过建立与完善面向公众开放的决策机制与信息公开机制,促进多方参与、多元共治的社会文化氛围的形成[4]。因此,试点单位应建立健全信息公开机制,畅通监督渠道,发挥社会公众、媒体等力量的监督作用,促进法人治理结构改革工作的高效开展;通过加大宣传力度等方式,鼓励社会力量参与文化机构建设,推动公共文化服务的均等化。

5结语

法人治理结构改革不是一蹴而就的,需要相关部门的密切合作。因此,文化机构应加强顶层设计,形成理事会、管理层、监事会“三位一体”的法人治理架构,构建科学、规范的运行机制;结合本地区的实际情况,借鉴国内外法人治理结构改革的先进经验,确定适合自身发展条件的法人治理结构改革阶段性目标,提高服务效能,推动法人治理结构改革工作的高效开展。

参考文献:

[1]张贺.文化治理视域下公共图书馆法人治理建设研究[J].图书馆学刊,2019(12):58-61.

[2]曹雪梅.试水破冰砥砺前行:温州市图书馆法人治理改革探索实践[J].图书馆研究与工作,2018(12):9-11,18.

[3]宋微.公共图书馆法人治理结构改革工作的现状研究:以福建省图书馆理事会的实践为例[J].福建图书馆学刊,2019(2):22-25.

[4]邱冠华,于良芝,李超平.公共图书馆的设置与体系建设研究[J].中国图书馆学报,2010(2):16-23.

作者：唐晓欢 余丽花 陆镜洁 何欢 单位：百色市图书馆