公共文化服务体系模式创新研究

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摘要：公共文化服务体系是现阶段国家为了适应社会发展需要、满足人民群众日益增长的文化需求而提出来的，是突出强调均等性、基本性、公益性和便利性的一种新型公共文化治理模式。辽宁省在推进全域公共文化服务体系建设，尤其在创建国家级、省级公共文化示范区的过程中，在硬件建设、服务内容、活动开展及服务模式上都取得一定的成绩。辽宁省公共文化服务建设中存在服务设施陈阳、服务样式单一、人才队伍建设滞后等问题。解决这些问题需要在文化品牌的特色打造、服务供给的多元性、服务模式的多样化等方面进行了颇有借鉴意义的模式创新尝试。

关键词：文化治理；公共文化服务；模式创新

文化建设是国家治理的重要内容，文化建设的综合效果也反映出国家的文化治理能力[1]。作为社会主义先进文化的一个重要组成部分———公共文化服务事业是社会精神文明发展的显现，也是推动生产力发展的重要因素。在我国由传统社会向现代社会的转变过程中，政府逐渐由传统的“管理型政府”向现代的“治理服务型政府”转变。党的十八届三中全会明确提出，要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化进程。在社会转型过程中，文化治理模式也随之变化，公共文化服务体系建设即是当下一种新型的文化治理方式。这种文化治理形式充分体现“政府+”的多元互助理念，即政府是主体，发挥主导作用，社会力量、普通民众多方共同参与治理[2]，以此提高社会公众对文化服务的吸引力和认同感，提升民众对内在精神生活质量和外在物质生活状态的满意度。本文即从公共文化服务体系建设的文化治理视角出发，结合辽宁省公共文化服务体系建设的实践成效及调研发现，揭示辽宁省公共文化服务体系建设的成绩、问题和举措。在此基础上，提出公共文化服务体系的模式创新举措，以期推进辽宁省乃至国家各地公共文化服务体系建设工作有效而深入地发展。

一、公共文化服务体系建设的提出

中共十七届六中全会公报提出，“加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径。要以公共财政为支撑，以公益性文化定位为目的，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系。”[3]公共文化服务体系与市场化经营的文化产业一起构成国家文化建设的全部范畴。作为政府提供的公共文化服务模式，与经营性文化产业的根本区别在于，公共文化服务主要为社会提供非排他性和非竞争性的公共产品和文化服务，关注文化服务的社会效益。公共文化服务体系具有明显的四大特性[4]。一是均等性，即公共文化服务资源应向全体社会成员开放，保证每位公民都应该享有的服务权利。如服务场所、设施、设备等公共文化设施的建设和使用应确保当地公民都有均等参与的权利；二是基本性，即公共文化服务主要是满足民众最基本的生活层面的文化需求，即健身、娱乐、休闲功能的获得和满足；三是公益性，公共文化服务是向民众免费开放，不以赢利为目的；四是便利性，即公共文化服务设施使用应以便利民众满足基本生活需求为目的，在服务设施的选址、服务内容的规划及管理机制的制定上均以便民为主要目的。与之相应，公共文化服务体系建设应该包括以下几个方面：一是建立和完善现有的城乡公共文化服务的基础设施和网络工程，主要指各级图书馆、文化馆、博物馆、乡镇综合文化站、村文化活动室、文化活动广场等基本文化场馆设施的建设和完善，以及各级文化云、图书馆、文化馆之间的文化共享资源网的建立，实现公共数字文化网互联互通；二是提供内容丰富、功能多样的公共文化服务活动内容和积极创新的文化服务形式。主要指公共文化服务活动常态化，特色文化活动品牌的树立、打造和推广，多方资源共建共享的文化服务形式等；三是推出与公共文化服务相关的顶层政策理念与制度设计方案，以确保公共文化服务的均等性、基本性、公益性和便利性；四是建设结构合理的高素质专业化公共文化服务人才队伍；五是建立与公共文化服务建设相配套的资金和管理保障机制[5]。近年来，为推动公共文化服务体系建设的进一步落实和深化，提升公共文化服务和文化治理的能力和效力，国务院加大力度重点推进几大工程，如广播电视村村通工程、全国文化信息资源共享工程、社区和乡镇综合文化站工程等。这些工程的提出和推广为提高文化治理能力，建设和谐文化、构建和谐社会具有重要意义。

二、辽宁省公共文化服务体系的建设现状

为加快推进我国公共文化服务体系建设科学而深入发展，2010年，《文化部财政部关于开展国家公共文化服务体系示范区（项目）创建工作的通知》出台，全国各省相继开展国家级公共文化服务体系示范区和示范项目的创建申报和评审工作。截至目前，共有三批国家级公共文化示范区（项目）进行创建。在辽宁，大连市、沈阳市沈河区、盘锦市3个市区先后成为国家级公共文化服务示范区。沈阳市社区文化建设“五个一”工程运作模式、丹东市“打造具有地域特色的传统节日文化”、本溪市群众文化“双进双建项目”、辽阳市灯塔市燕州乡村大舞台、朝阳市凌河沿岸群众文化活动带建设5个项目列为国家级公共文化示范项目。2015年12月，辽宁省文化厅、财政厅又在全省范围内开展省级公共文化服务体系示范区（项目）建设工作，北票市、本溪市桓仁县、抚顺市清原县、沈阳市沈北新区、鞍山市铁东区5个地区获批省级示范区建设单位。近年来，在辽宁省政府、文化厅、财政厅及各级政府、文广局等部门的重视和推动下，尤其是在国家级、省级公共文化服务示范区和示范项目的建设过程中，辽宁省公共文化服务体系建设工作取得明显成效。可归纳为以下几点。（一）积极贯彻落实国家法律和政策，出台公共文化服务相关文件和管理办法为了贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加快构建现代公共文化服务体系的意见〉的通知》（中办发［2015］2号）精神，辽宁省政府于2015年7月20日出台《辽宁省人民政府办公厅关于成立辽宁省公共文化服务体系建设协调组的通知》，确定由省政府、省委宣传部、文化厅、民政厅、财政厅、发改委、科技厅、高校工委、民委、人力资源与保障厅、科协、扶贫办、体育局等多个部门主要领导组成协调组，主要负责辽宁省公共文化服务体系建设重大事项的协商和部署工作。如协调推进重大公共文化服务法规、政策、标准的制定、实施和考核，建立稳定的公共文化服务保障机制，推动基层公共文化资源共建共享，统筹实施公共文化服务重大工程，加强各级各类公共文化队伍建设以及以贫困地区为突破口促进公共文化服务均等化发展等。此后，辽宁省人民政府相继出台《辽宁省关于构建现代公共文化服务体系的实施意见》《辽宁省基本公共文化服务实施标准》等政策文件，为辽宁省公共文化服务体系建设的推进提供政策依据和制度保障。在各市县的公共文化服务体系建设中，落实国家法律政策，出台相关文件管理办法都是创建工作的主要内容之一。在省级公共文化服务示范区———本溪市桓仁县的创建工作中，组建强有力的领导小组，形成比较健全的规章制度是示范区创建的重要前提和突出成绩。当地成立由县委书记、县长任组长、县委副书记、副县长任副组长的沈阳师范大学学报二○一九年第五期创建领导机构，县发改局、县财政局、教育局、扶贫办、文广局等13个县直部门，15个乡镇主要领导为成员的创建工作领导小组。以县委县政府的名义制定并出台《桓仁县创建辽宁省公共文化服务体系示范区规划》《桓仁县公共文化服务体系建设协调机制》《桓仁县关于加快构建现代公共文化服务体系的实施意见》《桓仁县创建辽宁省公共文化服务体系示范区资金投入、使用管理制度》等多项文件，对公共文化服务体系建设、政府购买公共文化服务、加强农民工工作等内容进行规范和保障，形成比较健全的规章制度保障和支撑体系。（二）建立起比较健全的公共文化服务网络体系，基层文化队伍建设也有一定成效在各级公共文化服务设施和服务体系建设中，政府高度重视，建设经费投入力度较大，将公共文化服务体系建设经费纳入本级政府财政预算支出和政府工作业绩考核当中。在公共文化服务设施建设中，公共文化活动场所数量不断扩大，服务效果明显，群众满意度高，基本实现“公共文化服务利民”的建设目标和宗旨。全省各市区、县级图书馆、文化馆、博物馆三馆建设基本达标，各县、镇级政府都有相应的文化活动室、图书馆、阅览室、室外活动广场等设施，并配有较齐全的演出、阅览、培训、展览、体育健身等设施，形成比较健全的市、县、乡三级公共文化服务设施网络。与此同时，重视基层文化队伍的建设和培训工作，各市、县，乃至乡镇村都配备文化干部。积极采用“请进来”“走出去”及实地教学等方式开展培训，提高文化干部素质。经过多年努力，逐步建立起一支素质较高、工作责任心较强的文化工作队伍。在服务内容上，基本能够做到根据场地条件、设备情况，为民众组织丰富多彩的文体活动和广播、电影放映活动，丰富民众的业余生活，指导和培训群众文艺骨干。各乡镇能够定期举办一定数量的展览、讲座，普及科学文化知识，传递经济信息，为当地民众致富、促进当地经济建设提供行之有效的服务。（三）文化活动丰富多彩，特色文化、品牌文化建设成效显著文化活动内容丰富，可以满足不同区域、阶层民众的不同心理需求，且形成独具特色的品牌文化是公共文化服务的重要内容。经过多年建设，辽宁省各地公共文化服务的特色内容越来越丰富，品牌活动逐渐成规模，如作为唯一的县级特色文化艺术基地———本溪市桓仁县被推荐为中国民间文化艺术之乡。走近魅力桓仁、桓仁春晚、夏日文化广场、百姓周末大舞台、广场健身操比赛等活动为全县群众提供丰富多样的文化大餐。开展文化馆志愿者队伍送文化“进镇村、进街区、进企业、进校园、进军营”的“五进”活动，并日渐常态化，形成非常好的公共文化志愿者工作机制。此外，省级公共文化服务示范区沈阳市沈北新区在示范区创建过程中最明显的成果亦是体现区域特色的群众文化活动品牌的打造，如锡伯族文化品牌、群众大舞台文化品牌、节庆文化品牌三大特色品牌都是依托沈北新区的锡伯文化、少数民族能歌善舞及节日多样的区域特色而打造，对公共文化服务体系的创建形成非常好的引领作用。沈北新区依托锡伯族之乡打造“锡伯族西迁文化节”“锡伯族西迁广场”等特色活动，服务对象广泛，服务内容丰富，受到周边民众的好评，特色活动也成为新区的文化品牌项目一直沿袭下来。

三、辽宁省公共文化服务体系建设中的问题

虽然辽宁省公共文化服务体系建设工作取得一定的成绩，但在不断适应新的社会环境、满足民众的普适性和个性化需求，提升文化治理能力方面仍存在一些问题。现结合国家公共文化服务体系建设的要求，将辽宁省公共文化服务体系建设中的问题归纳如下。（一）公共文化服务设施陈旧、利用率不均且优势文化服务设施分配不均衡在公共文化服务设施和硬件设备的投入和建设过程中，辽宁省及各市文化部门都非常重视，有明确的文件规定每年要有一定的专项经费用于公共文化服务设施的改善。但总体来看，这部分专项经费的落实和使用情况仍需明确。通常，公共文化服务事业的发展与区域经济的发展成正比，只有经济发展到一定阶段后，人们才对文化服务需求有所增加。同时，公共文化服务体系的建设与地方领导的重视程度也密切相关。在沈阳市内，各区因经济发展、领导重视力度不同都会造成公共文化服务体系发展的差别，如沈北新区、浑南地区及沈河区的公共文化服务发展相对较快，大东区和铁西区相对滞后。与此同时，公共文化服务设施种类较多，使用率和普及率也因地区有较大差异。据盘锦市大洼县腰站村文化站工作人员介绍，村民在对公共文化服务设施的使用过程中，存在着明显的不均衡状况，即文化广场的利用率高，图书阅览室、电子阅览室的利用率较低。尤其是电子阅览室的使用更为有限，由于居民使用喜好、电子阅览室的网络覆盖低及手机通讯设备的更新等原因，很多电子阅读室成为虚设。（二）公共文化服务样式单一，文化产品的生产、供给脱离群众需求近年来，辽宁省尽管加大人力、物力和财力发展文化事业，满足广大民众日益增长的精神文化需求，但从供与求两方面看，仍然存在供不对求、供不应求的状况。一些文化服务机构在开放时间、场地的选择上，还有不从民众需求角度出发，不便于民众参与的问题，造成公共文化服务机构形成虚设、资源浪费。此外，文艺演出、图书电影、文化辅导等服务内容单一陈旧，不能满足民众的全方位需求。（三）公共文化服务专业人才队伍建设滞后，从事文化服务的专门工作人员数量有限仅以沈阳市各区及下设文化服务机构来看，专门的公共文化服务人才数量不多，多是一人兼职和一身多责，而且年龄偏大，业务专业不精通，服务技能较弱，创新意识不强，用人及管理机制不灵活，这就容易造成文化服务队伍素质不高的情况。在全省范围看，这一人才队伍上的缺点十分明显。（四）对传统民俗、非物质文化遗产项目的关注度不够，其保护、开发和利用工作并不突出辽宁历史悠久，民族众多，保存的非物质文化遗产项目非常丰富。虽然近年来省、市非物质文化遗产保护中心做出大量的搜集、调研和保护工作，但很多市、区、县、乡级别的非物质文化遗产的保护工作还不到位，需要尽快地关注和整理。（五）公共文化服务的对象有限，其社会化程度不够总体来看，辽宁省市民对公共文化的参与度并不是很高，经常参加活动的对象具有固化特点。受众群体多集中在中老年，年轻人参与活动的热情不高。一部分公共文化设施的社会化程度非常低，造成一定的场地闲置和资源浪费。

四、创新公共文化服务体系的对策机制

针对以上公共文化服务建设的现状及存在问题，现结合辽宁各地省级公共文化示范区的建设举措和特色，参照《辽宁省公共文化服务体系示范区(项目)创建工作方案》内容，对当代公共文化服务体系的创建模式提出对策如下。（一）依托传统特色资源，创新公共文化服务品牌公共文化服务体系是文化治理的一种手段和方式，这一手段和方式的选择是国家与社会互动的必然结果[6]。与“服务型政府”的政治思路相对应，当前的文化治理、文化活动应以服务民众、满足民众多种类的需要为宗旨。这种以服务民众为宗旨的公共文化体系的建构有其自身的逻辑。从某种角度看，当代公共文化服务体系是一种建立在传统文化事业体系基础上，但又超越于传统文化事业体系的新型文化发展模式。这就决定了当代公共文化服务体系建设必须以传统文化资源为依托，结合区域特色和区域实际，不断创新公共文化服务内容，打造具有典型示范意义的特色文化服务品牌，如盘锦大洼区西安镇文化站以当地国家级非遗上口子高跷为龙头，积极组织当地青年爱好者学习高跷表演，组织高跷表演团队参加国内各种展演；盘山县坝墙子镇文化站通过将文化站场馆租给戏曲剧团，白天群众正常开展文化活动，晚上剧团组织文艺演出的共建共享形式，达到文化服务与经济效益双赢的效果。这些创新举措不仅传承了区域传统文化、打造了品牌特色文化，更为文化活动的服务意识和服务内容注入新的活力。（二）发动社会力量，创新公共文化服务的多方供给模式在服务型政府主导理念下，社会力量、社会资本的参与也是公共文化的主要供给方[7]。基层文化事业单位、地方资本企业、民间社会团体等都应积极参与到公共文化服务活动当中，打造以政府为主导，多方社会力量共同参与的公共文化供给模式。政府人员、资金有限，但主导作用突出，在公共文化服务体系的创建中，要处理好政府、市场和社会力量之间的关系，想尽一切办法吸引社会力量参与公共文化产品的生产和供给。通过发挥公共财政的基础作用，将文化服务事业面向市场，引入多方竞争机制。通过政府采购、项目补贴、定向资助、税收调节、荣誉奖励等政策积极鼓励各类文化企业参与公共文化服务。通过扩大宣传、集中优势、连锁服务等多种方式，有效解决公共文化产品的供给问题，实现政府主导下的供给主体和供给方式的多元化。例如，盘锦大洼县太平镇在发展综合文化站的建设中，与当地民营企业——“种石源”（奇石流通市场）联合，利用种石源的奇石展览场地创建文化站及文化广场。由于企业参与，文化站的建设、运营及活动经费充裕，文化服务内容多样且效果明显。企业也通过文化活动提高自身的社会影响力，间接带动其经济效益，出现文化建设与企业发展双赢的局面。（三）搭建数字化阅读平台，让文化资源流动起来，创新公共文化的服务模式在社会主义国家文化治理空间下，公共文化服务体系要充分体现文化平等和文化公正。这种文化平等和公正不仅体现在城乡二元化的公共文化供给过程中，还体现在要将农民工、残疾群体及特殊人群等弱势群体同样纳入到公共文化的服务对象当中。这就要求地方政府在统筹公共文化服务时，要不断引入新的管理理念、新的运行机制，逐步消解城乡公共文化发展的不平等和不均衡性，针对特殊群体开创有特殊性的服务内容，满足特殊服务对象的需求，如沈阳市和平区“全方位搭建数字化公共阅读服务平台”项目为不同类型的读者提供阅读便利，人们可以自行在一台机器上实现借书、续借和还书。2011年，区政府又投资建立五家数字化社区图书分馆，实现各分馆借阅“一证通”，提升服务有效率和覆盖率。开设科技含量高、文化品位高的文化惠民项目———“城市街区24小时自助图书馆”，即让图书馆流动起来，在村镇、社区、学校、军营之间流动开设。这些平台的搭建在服务模式多样化的创新中取得明显成效，该区图书馆被授予全国文化体制工作先进单位。（四）出台公共文化服务体系的相关制度，加大资金投入力度，培养专业的服务人才队伍，创新公共文化服务的保障制度公共文化服务体系的顺利建设与相应的保障制度密不可分，主要包括政策保障、智力保障和人力保障。首先，制定公共文化服务的相关规划与法规，完善公共文化服务体系的制度保障。公共文化服务多是公益性质的软性服务，与营利性质的刚性服务相比，更需要政策法规的约定，使公共文化服务体系的建设、使用、运行、管理、维护和评估工作都原则性地开展，做到有据可依、有章可循，在最大程度上保障公共文化服务建设工作的严肃性和连续性。各级政府应尽快制定对图书馆、文化馆、博物馆、文化站、文化广场等重要文化活动场所的使用和管理规定，应该将公共文化服务体系建设工作写入政府发展规划，将公共文化服务经费纳入政府年度财政预算，也可设立公共文化服务专项经费，确保专项经费的支出和使用。对公共文化服务工作要强化监督考评机制，制定《文化建设规则及考评细则》《文化建设责任状》等，对各类文化活动的开展与进行监督和测评，提高公共文化活动的服务效果。其次，加大政府资金投入，积极吸纳民间社会资金，完善公共文化服务体系的资金保障。为了提升文化发展的环境，拉动民众的公共文化服务需求，不断推进城乡公共文化的平等、协调发展，还应进一步加大对城乡尤其是经济落后地区的文化发展的使用和投入经费，出台相关经费细则，保障文化站活动经费的落实。各级政府统一按财政开支的一定比例，或按人口平均占有数额计算文化经费的投入数额。严格按照财政预算落实文化经费的投入和使用，整个过程力保公开透明。加强对文化专项经费的审计，防止挪占，确保专款专用。最后，培养和提升专业文化服务队伍的综合素质，完善公共文化服务体系的智力保障。公共文化服务体系建设工作需要一支专业技能好、协调能力强、奉献精神高的人才队伍，这是做好文化服务工作的关键，也是抓好文化服务阵地建设并使之发挥最大效用的重要保障。要本着“软工作、硬人干”的理念，增强文化服务队伍的整体素质。各级政府要确保文化工作人员的应有编制，确保专人专职专用。提高专职文化干部的政治、经济和福利待遇，保证人才队伍的稳定。文化站干部的录用、考核应公开透明，多选择年纪轻、能力强、责任心强、善于和群众打交道、有文艺专长，能够把主要精力用在文化工作上的人员。建立文化工作人才信息库，充分掌握文化工作人员的基本信息和文化专长。制定系统的人才培训计划，定期对文化专干开展业务培训。定期举行不同地区文化工作经验交流会，不断更新文化人员的知识结构。此外，还应大力发展编外文化队伍，构建专职和业余人才“双结合”的队伍体系。通过经费补贴和物质奖励等形式，激发地方艺术团队和业余文艺骨干的热情，让他们参与到地方文化建设当中，成为地方文化的组织者、管理者、实施者和传播者。

参考文献：

［1］郝淑芹，杨玉强.近年来国家文化治理研究论述［J］.理论导刊，2018（2）：92-98.

［2］胡秋根，陶铸钧.中国公共文化服务的发展逻辑研究［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2018（5）：80-86.

［3］中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定［N］.人民日报，2011-10-27（1）.

［4］陈祥东.公共文化服务体系的四大特征［N］.光明日报，2014-12-09（5）.

［5］陈威.公共文化服务体系研究［M］.深圳：深圳报业集团出版社，2006：128.

［6］韩鹏云.乡村公共文化的实践逻辑及其治理［J］.中国特色社会主义研究，2018（3）：103-110.

［7］国家行政学院课题组.关于公共服务体系和服务型政府建设的几个问题：上［J］.国家行政学院学报，2008（4）：8-13.

作者:詹娜 单位:沈阳师范大学