公共数字文化治理能力分析

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1引言

从党的十六大到，中国语境下的治理内涵与治理思路日益清晰。在推进国家治理体系和治理能力现代化总要求下，政界与学界开始思考本领域与国家治理现代化的关系。许多学者利用治理现代化的视角进行研究推动。通过文献回顾，文化治理、社会治理、公共文化治理等成为学者思考文化与治理耦合性关系最多的研究主题，而公共数字文化治理则是具备前沿性与现实性较高的研究内容，经历了一段时期的研究推进，公共数字文化治理体系及治理能力现代化研究进入学术界视野。

2公共数字文化发展现状及治理概况

公共数字文化首先在存在形式上实现了数字文化与纸本文化等实体文化的区别，同时用公益性、公共性规范了数字文化的边界，赋予其内涵，最终通过公共服务实现其价值，从而使公共数字文化这一概念成立。2.1公共数字文化的发展现状。公共数字文化建设是公共文化服务体系建设中的重要组成部分。从宏观上来说，公共数字文化指在全社会范围内产生的能被公平获取、公共利用的具有公益性、数字性的文化产品及文化服务的总和。大部分来源于政府机构、文化事业单位，小部分产生于企业、社会团体和个人。狭义上的公共数字文化是指，以全国文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室建设计划等重点工程为基础，打造的公共数字文化资源库群，构建的互联互通公共数字文化服务网络过程中产生和实现的文化形态，通称之为公共数字文化。虽然公共数字文化建设格局宏观，但是可以从以下几个方面进行了解。（1）作为承担公共数字文化服务主体工作的公共图书馆和文化馆逐年增加。截至2016年底，我国公共数字图书馆3172所，文化馆3338所[1]。包括档案馆、博物馆在内的公共文化机构主要承担资源整合、服务推广、巩固公共数字文化基础设施等功能。（2）积极的智库支持。目前，全国共建有包括北京大学和上海市图书馆等在内的6个国家公共文化研究基地。2015年12月“大数据与公共数字文化服务研讨会”在上海图书馆召开，会上《公共文化服务领域大数据应用研究》报告。2016与2017年底，公共数字文化研讨会分别在上海图书馆与苏州市公共文化中心召开，会议主题分别为“共话公共数字文化发展方向及对策”以及“智慧时代的公共文化空间服务”。（3）从三大数字文化工程到国家公共文化云。在三大惠民数字文化工程中文化共享工程承担了公共数字文化服务的主要任务，截至2015年底，文化共享工程数字资源总量累积达到532TB。地方特色资源建设量达到459TB，累计立项724个，中央财政专项经费投入约9亿元[2]。文化共享工程现有六级服务网络和国家公共文化数字支撑平台构成了国家公共文化云的基础。国家公共文化云的推出具有标志性意义，成为了公共数字文化服务的总平台、主阵地，于2017年中国文化馆年会期间开通。（4）从2011年到2017年我国出台的公共文化政策中涉及公共数字文化内容的达42项。其中《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》与《“十三五”时期公共数字文化建设规划》起到了阶段性的纲领作用。2017年3月《中华人民共和国公共文化服务保障法》与2017年11月《中华人民共和国公共图书馆法》的先后出台，使公共数字文化有了更清晰的身份认识与目标规划，公共数字文化服务从标准化、管理化走向法制化、治理化。2.2公共数字文化发展特点以及面临的困境。在公共数字文化治理研究中，国外并没有完全对应于公共数字文化的概念[3]。各国在公共文化服务、数字文化建设上各有特点。美国的公共文化服务产品主要来自市场，图书馆、美术馆、博物馆成为数字文化建设的主体，通过项目合作来实现数字文化的建设与服务。法国采用“政府主导型”文化治理模式，文化的财政投入通过签订契约的方式确保公共财政支出效益。而英国在文化事务管理中一直保持“一臂之距”，使用中介机构独立承担文化财政的投入与分配问题，通过分权使政府与民间保持一种间接的关系，用新的治理主体来分担政府的工作[4]。各国不同的文化治理的模式取决于政治体制与法律制度的差别。在我国公共数字文化概念孕育于国家“十二五”规划设计，之后实现了快速度发展。2016年我国一般公共预算资金为208.62亿元，其中51.57亿元用于推进公共图书馆、博物馆、文化馆（站）等机构的建设；130.06亿用于基层公共文化服务体系的完善[5]。我国的公共数字文化发展以国家项目为基础，国家数字网络为支撑，国家与地方共建，承担了公共文化服务、全民素质提升、文化扶贫等重要任务，同时也是国家文化管理向文化治理转变的重要方式。虽然我国公共数字文化建设取得了显著成绩，但仍存在较为突出的矛盾。（1）资源与需求的矛盾。各公共数字文化工程之间长期缺乏统筹规划，影响资源的有效聚拢，这成为公共数字文化发展中的核心难题。资源提供与公众文化需求之间存在脱节，同时因为缺乏互通互联机制，改善进程缓慢。（2）给予与接受的矛盾。公共数字文化的文化福利角色，使得公共数字文化的服务处于政府包办的旧习中，建设趋于行政化，投入导向指向政绩，这种自上而下的服务方式，容易形成统一的服务制式，很难满足民众的个体个性化需求与整体广泛性需求，最终会影响公众对公共数字文化接受度及服务效果。（3）实效与评估的矛盾。公共文化服务很容易落入追求名义上的无差别供给。统计意义上的文化服务设施忽略了文化复杂性、族群异质性、地方差异和个体多样性，相应地，也由于各种原因造成了设置空置、项目遇冷的情况[6]。而评估过程中缺乏全国性行业性的基本规范，形式也为上级对下级的考核，加之，公共数字文化不作为传统文化形态而被人们所熟知，社会认知度低，价值估量难，导致评估效果易失实、偏颇，无法展现公共数字文化发展的真实水平。以上三类矛盾的存在及其不良影响，使得近年来的学界开始探讨用治理的理念来统筹公共数字文化发展，改变公共数字文化的发展格局。2.3公共数字文化治理理论与实践探索。目前公共数字文化治理研究的逻辑起点，是将治理核心理论与公共数字文化发展形态对接。寻找治理理论为公共数字文化建设与发展的帮助存在两种认识，第一，是公共数字文化领域内通过治理，发展公共数字文化的内在需要；第二，公共数字文化治理是国家治理、文化治理及治理能力在公共数字文化领域的延伸表现。现有的研究中大部分学者基于第一种解释，公共数字文化治理是指“通过对公共数字文化的制度治理以及各项业务的内容治理，是公共数字文化事业作为一个整体而存在”[7]。基于第二种研究思路的学者认为公共数字文化治理“不仅要实现对数字文化内容的治理，更强调宏观性和战略性，发挥数字时代优化社会环境的职能，通过不断调整，优化与经济、政治、社会的关系，促进国家治理”[8]。公共数字文化治理理论中，多中心治理、协同治理、整体治理具有代表性。多中心治理强调治理主体的多元性，形成政府与社会主体平等合作的网格结构。协同治理的研究中公共数字文化服务中的数字协同，通过数字传播技术在公共服务中的运用，而打破政府传统社会管理和服务方式的一种变革，可以有效提高行政绩效水平[9]。而传统文化管理模式中的服务碎片化和分散化、社会参与度低等问题，成为公共数字文化整体性治理研究的基础[10]。目前，公共数字文化的治理实践还处于摸索阶段，我们可知的治理实务有几种形式。公共数字文化服务中的社会化合作。业务外包与服务推广是公共数字文化服务中社会化合作程度较高的两类，国家数字文化网、数字图书馆推广工程在网站建设、资源数字化加工过程中都与市场企业进行了程度不等的业务合作。法人治理结构。2014年9月，文化部颁布了包括南京图书馆、广东省博物馆在内的10家国家公共文化机构法人治理结构试点单位名单。2017年国家《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，计划分两步走，到2020年，市（地）级以上规模较大的公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆、美术馆等基本建立以理事会为主要形式的法人治理结构。政府购买公共数字文化服务。目前国家鼓励建立政府向社会力量购买公共文化服务的机制。2015年的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知》中，首条明确“公益性数字文化产品的制作与传播”为购买内容。政府购买公共数字文化服务这一形式，不仅改变了政府与公共文化服务机构，与社会组织，与市场等多种基本关系，而且重构了实施公共数字文化服务的主体的结构关系。

3公共数字文化治理能力的理论解释

公共数字文化治理属于国家治理体系，具体而言是在文化治理范畴之内，其理论支撑、实践路径都根源于国家治理及文化治理之中。公共数字文化治理研究是以文化治理为研究基础，加上技术思辨，形成了公共数字文化治理的研究思路。3.1公共数字文化治理体系和治理能力现代化。从应用层面来讲，公共数字文化治理体系是公共数字文化治理研究向实践转化的过程与成果。公共数字文化治理作为一套综合系统，可以用公共数字文化治理体系与治理能力来进行简单解构，他们之间形成了结构与功能的关系，治理体系是实施治理的基础，而治理能力是实现治理的保障。因此公共数字文化治理能力现代化研究，需要分三个层次，第一，公共数字文化治理体系研究；第二，公共数字文化治理能力研究；第三，公共数字文化治理体系和治理能力现代化研究。公共数字文化治理体系是按照“设施——资源——服务”来构建的系统。公共数字文化治理体系是形成高效科学治理能力的基础，治理能力的表现是治理体系完善与否的重要体现。治理能力是治理体系整体功能体现，也是治理体系各部分运行的制度力量与治理效果的展示过程。3.2公共数字文化治理能力的维度划分及基本构成。公共数字文化治理能力是个综合概念，维度划分基础为公共数字文化的特性、公共数字文化的能力建设及能力作用。将公共数字文化治理能力初步划分为三个维度：第一个维度为治理主体，具体包括政府、企业、社会组织和公众；第二个维度为治理过程，治理是一个过程性概念。具体包括准备阶段、实施阶段、产出阶段和结果阶段；第三个维度为治理能力类型。具体包括战略策划能力、资源整合能力、价值塑造能力、公正保障能力和创新创意能力等能力。虽然维度划分存在弊端，容易将公共数字治理等同于若干领域、若干要素的叠加，无法体现治理的整体性与协同性。但是，也便于厘清能力要素与能力结构间的逻辑，而对能力类型的具化分析展现了公共数字文化能力现代化特征。（1）战略规划能力。是治理能力的一项共性能力，指对全局性治理问题进行战略考量与步骤设置。战略能力也是一种宏观能力，是方向性的把控力，而在实践层面战略能力又具化为科学的决策能力，更多的表现为治理主体在决策决议时体现的科学素养和实力水平。（2）资源整合能力。主要表现为信息组织能力和数字化能力。主要体现在将公共系统之内，服务于公众的数字文化资源整合、数字化，成为全社会范围内能够问询、获取、调用的资源。公共数字文化的资源整合能力是实现治理能力现代化的重要前提。（3）价值塑造能力。主要体现于公共数字文化作为文化产品的人文价值和社会价值，以及在治理过程中挖掘、展现、塑造公共数字文化价值的作用表现，最终目标是公共数字文化引导并影响社会公众价值观。（4）创新创意能力。公共数字文化的创新创意能力主要依靠于公共数字文化的数字化特性，是通过数字技术驱使而产生的革新力，以及在公共数字文化治理过程中的创新治理方式，促进制度改革的能力。（5）公平保障能力。公平保障能力就是如何通过公共数字文化服务解决区域公共文化发展不平衡、资源获取阻碍等问题，保障资源共享、全民公用，促进公共文化服务的均等化目标实现。3.3公共数字文化治理能力现代化的表征分析。公共数字文化治理能力现代化表征可以参考国家治理能力现代化表征的定义，“现代化即是在科技推动下，整个社会已经或正在发生着积极变化的过程”。从目前的研究可见，“三表征”（制度化、公平化、有序化）、“四表征”（民主化、法治化、文明化、科学化）、“五表征”（制度化、民主化、法治化、高效化、协调化）为治理现代化表征的多重认识[11]。公共数字文化本身就是具有先进技术支撑的文化样态，因此公共数字文化治理能力现代化表征更多的从公共数字文化的属性入手，并结合治理目标而确定。（1）制度化。制度是公共数字文化治理能力的关键变量和核心，通过构建公共数字文化制度体系，将规范理性、共建共治、平等协作等理念传达到公共数字文化发展的方方面面,引起思想观念、组织方式、行为手段的变革，实现传统管理模式向治理模式的转变，同时，这一过程中，还体现出新科技推动，新理念扶持、国际化视野等现代化特征。（2）多元化。主体多元是公共数字文化治理能力现代化的本质特征。多元主体治理可以实现共同治理的网络结构，从而合理配置资源、有效解决冲突，并形成平等合作的治理风格促进公共数字文化治理主体的潜能发挥。（3）协同化。协同化是公共数字文化治理能力现代化的重要特征,是公共数字文化治理的本质要求。公共数字文化治理是包含多要素、多单元的系统运行，各要素各单元之间相互作用，各子系统间影响复杂但又相互协同。（4）高效化。公共数字文化治理通过决策科学化和执行高效化，最大限度增大社会效益，这也是公共数字文化治理现代化建设的目标之一。（5）公平化。公共数字文化治理的实务是通过对公共数字文化的有效治理，充分体现社会公共文化服务追求的均等化目标，健全公共文化服务体系，体现社会公平正义，平等自由。

4公共数字文化治理能力现代化建设路径

4.1能力现代化建设中的主要问题。（1）合理的建设思路。在公共数字文化治理能力建设中，西方国家的治理体系中政府通过让权实现治理主体关系平等的情况在我国的治理理念与体系中不可能完全效仿。在中国的政治情境下，我们不可能像西方那样过多的把文化交给市场或者社会。而是建立“位序有别、法治保障、阳光运行”[12]的公共数字文化治理格局。治理能力现代化建设的重要表现之一是治理主体之间关系合理布局的能力，在明确主体关系之上推进公共数字文化治理能力现代化，树立系统化、体系化的建设思路。（2）明确的建设目标。公共数字文化治理能力现代化建设目标就是对各构成要素进行定位与作用划分，判断它们之间的耦合关联，以此确立科学的治理结构，而治理结构内部各要素的自我进化与协同进步相统一是治理方式存在的重要特征，最终实现公共数字文化治理系统运转的最优化和公共利益的最大化。简言之，公共数字文化治理能力现代化建设就是要不断地用更为科学先进的手段来建立健全公共数字文化系统以完善公共数字文化治理体系。（3）科学的建设机制。能力现代化建设机制是在决策机制——运行机制——激励机制——监督机制的轨迹上加入协作机制，包括主体之间的沟通协作、能力建设中的协作治理，效果检验中的多方评估等，目的是联系能力现代化结构中的各要素充分重视其关系，突破单向寻求多向合作的公共数字文化治理能力现代化建设机制。4.2治理能力现代化建设重点与方向。公共数字文化治理能力现代化特征制度化、多元化、协同化、高效化、公平化成为了治理能力现代化的建设方向。在内容建设方面，公共数字文化治理主体的能力现代化体现在战略能力与制度再造能力，治理过程的现代化主要体现在法治化能力，而治理成效需要充分发挥创新创意能力和价值塑造能力。公共数字文化治理能力的建设重点，即能力内容的建设以及能力特色的建设，只有各项能力强化，才能共同促进公共数字文化治理能力现代化的实现。治理能力的评价是公共数字文化治理能力建设的重点。目前在公共数字文化建设领域选择不同导向的评价指标体系来衡量公共数字文化服务质量，主要围绕文化信息共享工程而进行研究。评价体系的类型分为：“绩效考评体系和评价指标体系”[13]。有学者建议，治理能力评估借鉴组织能力评估的方法思路。评估模式为：多指标体系的综合性评估，能力结构分解性评估和影响因素集成分析评估三种模式[14]。胡唐明在《我国公共数字文化服务体系及其治理研究》中设计了一个基于平衡记分卡的包括7个一级指标和26个二级指标公共数字文化评价指标体系，并以国家三大数字文化工程为对象进行了治理效用测评。对公共数字文化治理能力现代化的评估设计，先构建公共数字文化治理评估框架，再构建公共数字文化治理能力现代化评估指标体系，用实践检验指标体系的科学性与适用性，并不断修正。4.3治理能力现代化评估。据世界银行有关部门统计，目前在全世界范围内使用的治理评估指标体系约有140种。在我国，俞可平开发了中国治理评估体系针对于宏观层面的国家治理评估，而微观视角的评估治理体系研究集中在乡镇、村级地方治理评估中。总的来看，现有治理评估研究对治理能力的内涵界定不足以支撑相关研究，评估指标体系与评价方法研究尚处于空白。公共数字文化治理能力现代化的评估应当包含两方面内容：治理能力的评估与现代化评估。公共数字文化治理的评估框架大致可分为：（1）确定评估理念。评估理念是引导评价的指挥棒，一般有公众满意度、公民参与、结果导向、公共价值等理念导向。有学者提出了政府治理能力现代化评估理念确定为“公民本位、社会复位和政府归位的三位一体”[15]。这给公共数字文化治理能力现代化评估提供了很好的借鉴，政府——社会——市场——公民治理格局中，政府肩负起培育监督市场和社会主体的任务。社会更多发挥着参与制约的功能，形成和政府相互合作，相互配合的新机制。而公民在评估中处于主导地位，公共数字文化治理能力现代化评价的核心目标在于保障公民在公共数字文化治理中的主体地位。（2）确定评估对象及内容。将公共数字文化治理能力现代化这一评估对象具化与细化，是进行评估的重要步骤，也是决定治理指标体系指标选取与数据来源的前提。评估的核心是选择公共数字文化评估的内容以及针对的指标，评估内容的确定要考虑其实现程度以及可操作化。根据前文对治理能力现代化的分析，对于公共数字文化治理能力现代化的评估内容与现代化表征一致，而评价指标则以公共数字文化治理能力类型为指标，进而开发具体的测量指标。（3）选择评估内容与评估方法。具体评估中，可采用主观评估与客观评估，动态评估与静态评估相结合的方法。主观评价主要指专家、利益相关者、重要人物、社会公众和服务对象基于主观感觉做出的评价[16]。常见的专家评价法、民众评价法、重要任务评价法都属于主观评价，而客观评价则是通过对客观信息与事实进行测量，得出数据结果而做出的评价。动态评估与静态评估的理论缘由是因为治理能力可视为动态能力与静态能力的结合，治理能力的评估要将“输入性、规则性的静态评估与结果性、绩效性的动态评估结合起来”[17]。治理能力评估体系不仅可以成为测量和观察治理的方法和感受，反之也可以成为治理理念操作化的过程，成为构建公共数字文化治理理论的重要基础。而设计一套适合我国实际的公共数字文化治理能力评价指标体系是能力现代化评估的最终目标。

5结语

从微观层面思考，推进公共数字文化治理能力现代化是公共数字文化自身功能强化以及社会功能放大的重要过程，是构建公共数字文化治理体系的核心力量，也是我们实现公共数字文化发展目标的关键路径。从宏观层面来看，治理能力现代化是公共数字文化现代化的重要表征。通过公共数字文化治理能力现代化建设强化国家文化治理的顶层设计，加强整体性部署，使文化制度改革中遇到的体制障碍、社会功能弱化等问题得以克服，从而缓解因治理能力不足引起的地区文化发展失衡，社会公共文化获取不均等等问题。治理能力现代化的建设与作用实现也可调度公共数字文化资源向贫苦地区、特殊人群进行优势摆渡，可进一步将文化发展与现代化建设有机结合，体现社会进步，不断追求公平正义，为全面实现小康社会而助力。

作者:王淼 郑建明 单位:南京大学信息管理学院