农村公共文化服务体系建设的困境与路径选择

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[摘要]构建农村公共文化服务体系是建设社会主义文化强国的重要举措，事关广大农民群众的切身利益，事关农村与全国能否同步实现小康。近年来，尽管在国家的高度重视下，农村公共文化服务体系建设取得了显著成效，但仍然存在一系列的问题，制约了农村公共文化服务体系建设的深入推进。因此，必须采取积极有效的措施，化解农村公共文化服务体系建设面临的一系列困境，推动农村公共文化服务体系建设实现跨越式发展。

[关键词]农村;公共文化服务体系

安福县推进农村公共文化服务体系建设，保障广大农民群众的基本文化权益，是实现城乡基本公共服务均等化的必然要求，也是切实推动农村与全国同步实现小康的重要举措。党的十八届三中全会以来，各地围绕农村公共文化服务体系建设进行了积极的探索和实践，取得了一定的成效，也发现了一些问题。本文以安福县农村公共文化服务体系建设为个案进行剖析，试图在分析安福县农村公共文化服务体系建设面临困境的基础上，探索农村公共文化服务体系建设的路径。

一、安福县农村公共文化服务体系建设现状

安福县地处江西省中部偏西、吉安市的西北部，国土面积2796平方公里，人口约40万，其中农业人口30万。全县辖19个乡镇，256个行政村。城镇居民人均可支配收入20767元，农民人均纯收入9985元。

（一）安福县农村公共文化服务体系建设的主要做法

1、构建科学有力的农村公共文化服务保障体系。安福县高度重视公共文化服务体系建设，成立了由县委书记、县长任双组长，宣传部长和分管副县长任副组长，文化、财政、教育、体育、民政等职能部门负责人为成员的推进工作领导小组，为农村公共文化服务体系建设提供了坚强的组织保障。安福县委、县政府先后制定实施了《安福县创建国家公共文化示范项目———农村文化“星火”工程实施方案》和《安福县乡镇综合文化站评估定级方案》等一系列文件，为农村公共文化服务体系建设提供了有力的制度保障。安福县委、县政府把公共文化服务体系建设纳入县、乡镇党委政府的重要议事日程，纳入公共财政预算，建立了农村公共文化发展的稳定投入机制，为农村公共文化服务体系建设提供了稳定的财政保障。2、构建功能齐备的农村文化服务设施体系。安福县每年投入文化建设经费300余万元，开展“文化礼堂”建设试点工作，建设了首批集学教型、礼仪型、娱乐型、长效型于一体的农村文化综合体———“文化礼堂”。以文化活动品牌打造为核心，以文化活动开展为中心，建立了常态性的农村文化活动配套机制，以“活动”配设施，以“活动”换设施，推动服务设施的完备和有效利用。完善农村图书资源服务体系，图书馆馆藏书籍结构合理，特色突出，并以网络化来延伸服务内涵，2014年跻身国家“一级馆”行列。2014年新增2687户直播卫星“村村通”用户，完成31家农家书屋更新工程建设，村级服务点文化信息资源工程100%实现全覆盖。3、建设德艺双全的农村文化服务队伍。改革文化队伍育人选人用人机制，通过多渠道引进和招聘各类专业人才充实到基层文化单位，为文化发展注入新鲜血液。通过制定详细的人才培养计划和方案，完善人才培养机制，采取“请进来、走出去”的方式，选送专业人才参加省、市业务知识的学习和培训，聘请专家来县里对基层文化工作者进行专题培训，培育公共服务理念，提升专业人员素质。培养高素质的农村公共文化管理干部和专业骨干，加强干部选拔培养力度，注重通过实践培养人才。通过保障经费、落实待遇、因人施教、因才施用，着力打造新型实用的农村公共文化人才队伍体系。4、打造响誉全国的农村文化服务品牌。安福县充分利用丰富的“红、绿、古”文化资源，把文化品牌开展的出发点和归宿点放在受众的需要上，树立“勇于探索、敢于创新、创品牌出特色”的文化工作思路，不断推出具有当地特色、优秀的公共文化产品，提供更多普惠性、公益性和服务性的文化服务，打造具有区域特色、民族特色、时代特色的文化活动品牌。安福县精心打造的“激情泸潇•最美樟乡”系列广场文化、“一村一品”农村特色文化活动、国学经典诵读和民间民俗文化活动已逐步趋向成熟，创造出了群众既熟悉又充满活力的文化氛围，培育了具有浓郁地方特色和响誉全省乃至全国的文化活动品牌。5、建立公共文化服务绩效管理和评估体系。安福县坚持前瞻性、可比性和操作性原则，建立了“免费开放情况、设施建设情况、活动开展情况”三考核的农村文化目标考评机制。对乡镇综合文化站、公共场所免费开放、农家书屋、文化示范村建设以及各种文化活动开展情况进行考评。建立乡（镇）政府公共文化机构，以及美丽乡村文化示范村建设等重大文化项目工作考核和绩效评估指标体系。充分运用评估结果，探索农村公共文化服务体系建设机制和体制、内容和形式、方法和手段的创新，推动农村文化“星火”工程以“星火燎原”之势全面铺开。

（二）安福县农村公共文化服务体系建设的主要成效

1、加强了农村公共文化基础设施建设。全县16个乡镇综合文化站达到国家文化部免费开放要求，占总乡镇数的85%，服务面积均不低于300平方米，都建有一个文化广场。改造提升了7个乡镇综合文化站内部设施建设，其中国家一级文化站2个、国家二级文化站4个、国家三级文化站3个。全县建成了258个农家书屋，打造了“四星级”农家书屋12家，“五星级”农家书屋4家，农家书屋建设实现100%覆盖。100%的村建有放映和演出场地，全县“三馆一站一室”免费接待观众、读者和活动群众40余万人次，建有160个“文化礼堂”、“文化大院”、“文化娱乐室”。开展美丽乡村文化示范村建设，打造了5个市级文化示范村。2014年试点建设了首批文化礼堂，受到农村群众的一致好评，2015打造了9个，3年内打造出30个村级文化礼堂。2、满足了农民基本文化需求，推进了农村文化大繁荣。2012年以来，安福县创造性地开展了许多“高难度”的自选动作。着力打造了四个反映安福本土特色的文化品牌项目，其中“激情泸潇•最美樟乡”系列广场文化活动项目获得了2013年首届江西省赣鄱群星奖，成功申报为吉安市创建国家公共文化服务体系示范项目《农村文化“星火”工程》全国试点县，实现了在省级乃至国家级荣誉新突破。安福县以星火工程试点区为载体，按照“总体规划、县域试点、星火示范”的思路，积极探索农村文化“建得起、管得好、服务优”新模式，形成在全国具有创新性、带动性、导向性、科学性的农村公共文化服务示范项目，满足了农民基本文化需求，推进了农村文化大繁荣。

二、农村公共文化服务体系建设面临的现实困境

近年来，随着国家对农村文化事业发展的重视程度不断提高，农村公共文化服务体系建设成效显著。但从整体上看，农村公共文化服务体系建设仍存在着一系列的问题，制约了农村文化事业的发展。

（一）农村公共文化服务体系的运营管理机制不完善

公共文化的运营机制不能很好地适应文化的快速发展，资源未能实现有效整合，存在着相关部门职能交叉、多头管理、重复建设、资源利用率和服务效能不高的问题。以乡（镇）文化活动中心为例，农村公共文化阵地一般包括电子阅览室、图书阅览室、文体活动室、多功能厅、宣传栏、休闲公园和室外活动场等。现实中，休闲公园和室外活动场的利用率相对较高，跳舞健身、休闲散步的人相对集中，而其他场所，由于管理服务不到位，出现闲置现象，如个别阅览室因藏书量少、更新慢、开放时间短，借阅人数寥寥无几，农家书屋千余册书籍成为一种摆设和应付上级检查的工具。部分已建成的文化活动中心存在被挪用、挤占的现象，个别文化活动中心在完成考核验收交付使用之后就被闲置，甚至有极个别的文化活动中心设施被用来从事赌博等活动。农村文化设施重建设轻管理、重一次性投入轻后续补给的现象严重。

（二）农村公共文化服务体系缺乏统筹安排和长远规划

公共文化服务体系的发展规划与当地乡镇发展规划匹配度不够，缺乏整体性和系统性，导致农村公共文化资源分散，各部门尚未形成服务联盟，资源整合力较弱，难以发挥公共文化机构的协同效应和整体效益。比如，安福县全县村级文化活动场所建设就存在参差不齐的现象，经济发达、人口集中的乡镇，对公共文化服务设施投入较多，如枫田镇、寮塘乡、洲湖镇的公共文化活动场所就较为完善，能满足群众基本的文化需求。而经济落后乡镇的文化活动场所相对落后，群众参与文化活动的积极性低，尤其是偏远山区，还远远不能满足人民群众的精神文化需求。目前，偏远山区仍有3个乡镇综合文化站未能达到文化部免费开放要求，农村公共文化服务体系发展不均衡，存在薄弱点，甚至“盲点”。公共文化服务与社会公众需求的契合度不够，导致文化事业滞后于经济发展。

（三）农村公共文化服务的资金保障体系不健全

一个良好的资金保障体系是农村公共文化服务体系的血脉。[1]近年来，各级财政投入公共文化服务体系建设的资金在大幅度增加，但是因为基数小，增幅虽大，总量还是偏低。公共文化服务体系建设方面的投入不足，底子很薄，欠帐很多。安福县属于革命老区，财力有限，虽然在农村公共文化服务体系建设方面的投入逐年增加，但各乡镇所配置的公共文化基础设施、维护资金以及开展公共文化活动的资金投入，还不能很好地满足各地群众的文化需求，缺乏多元化可持续的资金保障机制，形成了基层文化设施“有马无鞍”、文化活动开展难的局面，尤其是一些贫困乡镇文化基础薄弱，阵地功能不完善。非政府组织力量薄弱，文化服务市场化程度不高，产业化运作不足，文化消费水平低，文化产业盈利机构较少。社会力量捐助公益文化事业的案例较少，未能形成政府与民间相结合的资金保障通道。

（四）优秀的农村文化人才队伍极度缺乏

农村文化人才紧缺已经成为制约农村公共文化服务体系建设的关键因素。首先是大量农村文化人才转移到城市，乡村文艺人才极度缺乏，民间艺人多为口传身授，后续乏人的状况突出。其次是现有的农村文化工作队伍编制名额少，待遇偏低，不但影响引进农村文化人才，而且对在岗文化工作队伍的稳定亦产生不少负面影响，导致少数工作人员既不爱岗更不敬业。一些乡镇综合文化站工作人员身兼数职，对农村文化工作无思路、无措施，态度散漫，使乡镇综合文化站变成空架子，文化惠民变成了一句空口号。比如，县乡镇文化站图书室基本是由业余人员兼管，知识结构不合理、服务能力弱化的问题突出，在一定程度上影响了农村公共文化服务质量。最后是人才培养机制不够健全，基层文化人才和文艺高精人才匮乏，农村部分公共文化管理队伍的服务能力不强，尤其是创新能力和文艺作品创作能力不强。

（五）农村公共文化服务体系的评估监督模式过于单一

没有评估的监督是没有依据的监督，达不到监督的效果。没有了监督，整个农村公共文化服务体系的运作就得不到保证。[2]目前，农村公共文化服务评估主体多以上级评估、同级评估的形式出现，过于注重内部评估而忽视外部评估。在政府自我评估中，多重视一些硬性指标，如公共文化设施、文化活动中心建设等，对于文化活动的开展内容、产生的效果缺乏有效的测评方法，绩效评估结果不能准确地反映公共文化服务的质量，无法有效完成问题诊断、原因识别和实施纠偏，无法为建立完善的问责机制提供基础。公共文化服务考核开放程度也不高，缺少公众满意度调查的网络技术平台。政府主动开展问卷调查的积极性不高，问卷调查、网络调查、民意调查的范围和数量较小，群众参与调查的人数不多，无法真正倾听到广大群众对公共文化服务体系建设的意见和建议。

三、推进农村公共文化服务体系建设的路径选择

推进农村公共文化服务体系建设与广大农民群众的切身利益息息相关，是实现广大农村地区与全国同步建成小康社会的重要举措。因此，必须采取积极有效的措施，化解农村公共文化服务体系建设面临的一系列困境，推动农村公共文化服务体系建设实现跨越式发展。

（一）完善农村公共文化服务体系的运营管理机制

确保文化设施高效使用，防止文化服务设施资源出现闲置浪费、占用、损坏、遗失等现象，必须强化文化服务设施管理人员的责任监督，要对农村基层文化资产进行登记造册，定期维护，做到专人专管、专业化使用。可以考虑由上级文化主管部门指派人员不定期进行巡视、监督、抽查农村文化服务设施使用、管理情况。同时实行自下而上的月报制度，建立乡镇、村二级月报制度，根据文化活动的开展情况，及时更新文化服务设施购置、更新及使用情况，逐级上报、汇总，形成以县、乡（镇）、村和村级文化员为主体的四级目标责任制。把村文化活动中心建设纳入工作岗位目标责任制，重视解决农村文化设施被挪用、挤占和边建设边流失的问题，对文化设施被挪用、挤占的要限时整改。按照村文化活动中心建设标准配齐村文化活动中心管理人员，规范教育培训、团队活动管理、器材使用维护、图书借阅等规章制度，自觉接受村民的监督。在加强农村文化服务体系基础设施“硬件”建设的同时，更加突出农村文化服务体系建设管理、产品供给、服务能力、长效机制等“软件”建设，强化文化示范村文化建设成果的示范带动作用，建立村级群众文化活动开展常态化机制。制定公共文化设施管理办法，加强文化服务管理的细节化，通过QQ、微信等现代多媒体方式，提高文化服务效率，扩大服务覆盖面。

（二）拓宽农村公共文化服务体系建设筹资渠道

充足稳定的资金投入是农村文化事业发展的基本前提。[3]政府应不断加大财政投入，逐渐建立起以政府财政投入为主、多元渠道筹资为辅的资金保障机制。首先，建立财政对农村文化事业发展投入的稳定增长机制。一是要扩大财政对农村公共文化事业发展的转移支付规模。为促进城乡基本公共文化服务均等化，推动农村公共文化服务实现跨越式发展，财政必须加大对农村文化事业发展的转移支付力度。二是要深化基层财政管理体制改革。由于现行基层财政管理体制的不完善，导致县乡（镇）政府靠着极其薄弱的财政支撑着最为沉重的农村公共服务供给。所以，必须坚持事权与财权相统一的原则，推动基层财政管理体制改革，增强基层政府的财政保障能力。其次，广辟多元化的资金筹措渠道。支持农村公共文化事业发展是公共财政义不容辞的职责[4]，但财政的支持和投入是有限度的，在最大限度地增加财政投入的同时，还必须千方百计地开辟多元化的融资渠道。一是加大对农村公共文化事业发展的金融扶持。政府要支持、引导和鼓励金融机构将发展农村文化事业纳入信贷范围，为有发展前景的农村公共文化服务实体提供信贷优惠。二是调动社会力量参与的积极性。为了调动社会各方力量投资于农村文化事业的积极性，政府可以考虑对在农村进行各类公共文化投资的企业或个人在税收、选址征地和立项等方面给予政策优惠和社会荣誉。

（三）完善农村公共文化服务绩效考核评估体系

农村公共文化服务绩效评估是农村公共文化服务体系不可或缺的部分，不仅是落实政府及其文化行政部门责任、改进管理、提高效能的有效工具，而且也是公众表达利益和参与文化管理的重要途径和方法，直接关系着农村公共文化服务目标的实现[5]。关注农村文化服务管理过程，提升管理成效，不仅仅要关注其结果，还需注重过程管理，形成具体的可量化的指标体系。对农村文化事业发展进行考评，应以群众满意不满意作为评判标准，制定公共文化机构的服务标准和评价标准。重视群众需求，结合专家意见和市场实践经验，制定信息反馈制度和科学考核激励制度。通过年度绩效考核体系落实到各个部门、各文化管理人员身上，同时为了避免管理漏洞，建立科学合理的工作目标计划，农村文化管理工作人员每个月必须逐项核对工作开展情况与已设定目标值的差距，根据目标计划要求实时调整工作进度，形成动态目标监控体系。绩效评估管理是一个完整的体系，环环相扣，缺一不可。关注文化管理人员可以量化的工作成绩，作为其薪金晋级的一个重要参考依据，考核评估结果与年终奖励和任用挂钩，以调动工作人员的工作主动性。绩效评估标准以群众满意度为中心，使绩效考核成为农民表达利益、参与文化管理、提高透明度的重要途径，在此基础上逐步建立起公众监督机制与责任追究机制，实现群众对公共文化活动的知情权、参与权和监督权。

（四）加强农村公共文化服务人才队伍建设

一个国家、一个地区公共文化服务的能力和水平如何，人才队伍是关键。[6]因此，培养一支数量充足、素质优良的农村公共文化服务人才队伍，是推进农村公共文化服务体系建设的重要基础。首先，建设高素质的农村文化管理人才队伍。建立一套管理办法，确保文化管理干部在农村文化事业发展中积极作为创造佳绩；建立一套教育办法，对在岗管理干部实行定期岗位培训，努力提高其对文化事业的管理能力；建立一套实践锻炼办法，采取给任务、领项目、下基层的办法，提高管理干部的实际操作能力和工作技能。其次，建设高素质的专业艺术人才队伍。可以考虑每年举办一次评选活动，鼓励和扶持社会各界有志之士开展文艺创作，对在农村文化发展上有创新、出精品的专业人才进行奖励。积极培养农民文化骨干，鼓励民间艺人、文化能人带徒学艺，吸引群众自发组成民间艺术团体。最后，建设高素质的业余文化骨干和文化志愿者队伍。加强文体团队建设，发掘培养多种门类的业余文体骨干，不断巩固壮大群众文体队伍，力争每个村都有业余文体团队。对村级文化骨干、民间艺术团体负责人等文艺骨干，全部登记在册，建立乡土文艺人才库，对文化活动辅导志愿者、图书服务志愿者等文化志愿者进行登记建档，对农村文化人才数量、层次分布和知识技能掌握程度进行全面普查，建立专门的“项目库”、“人才库”以及农村文化志愿者服务网络。

作者:陶国根 单位:中共江西省委党校

参考文献：

[1]李少惠，王苗.农村公共文化服务供给社会化的模式构建[J].国家行政学院学报，2010（2）.

[2]金旺，培琪.全力构建农村公共文化服务体系[J].精神文明导刊，2007（6）.

[3]张云峰，郭翔宇.建设农村公共文化服务体系的长效机制[J].学术交流，2010（3）.

[4]武汉市财政局.发挥公共财政职能促进文化事业发展[J].学习月刊，2011（24）.

[5]李少惠，余君萍.公共治理视野下我国农村公共文化服务绩效评估研究[J].图书与情报，2009（6）.

[6]苏红.论农村公共文化服务体系及其构建[J].兰州大学学报（社会科学版），2009（4）.