公共文化服务现实问题与发展

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［摘要］县域公共文化建设是实现地区全面发展的必然要求，发展贫困县公共文化服务具有重大而深远的价值意义。内蒙古贫困县公共文化服务水平低下，地方政府应重视公共文化服务的独特作用，厘清所面临的阻碍因素，树立科学文化发展观，系统推进地方公共文化服务建设进程。

［关键词］贫困县;公共文化服务;发展

近年来，公共文化服务在党和国家的政治生活中重要性逐渐显现，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，当中指出“以基层为重点”，“推动革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化建设实现跨越式发展”［1］，这体现出国家更为注重公共文化服务体系的均衡发展，注重文化资源与政策向贫困落后地区的倾斜。内蒙古自治区是欠发达的边疆少数民族地区，加强和完善公共文化服务建设是贫困县经济与社会和谐发展的内在要求。

一、内蒙古县域公共文化服务现状

县域公共文化服务是国家公共文化服务体系面向基层的重要组成部分，在促进城乡基本公共文化服务均等化过程中发挥着重要的执行职能，是激发基层公共文化服务活力的主体力量。鉴于贫困县地理位置特殊、自然条件差，经济发展滞后以及文化生态恶化等问题，公共文化服务建设的加强尤其具有深刻的价值意义。内蒙古地区共有102个县，其中22个市辖区，11个县级市，17个县，49个旗，3个自治旗。内蒙古自治区现有乡镇苏木641个，嘎查村12215个，农村牧区人口约1360万人，占全区总人口的59．1%。有国家贫困重点旗县31个［2］，自治区重点旗县26个，革命老区旗县47个，涉及面广，目标群体数量众多。内蒙古地区文化事业发展取得显著成效，政府对文化事业的财政投入有所增加，从2009年到2014年的6年里，我区的文化事业费平均增长率为15．84%;2014年全区人均文化事业费为75．72元，比上年增加6．2元，增长8．92%，县域内文化事业投入也有相应增加。县域内公共文化服务基础设施和项目得到完善，全区乡镇文化站1038个。2014年，村嘎查文化室建设纳入了自治区农村牧区“十个全覆盖”工程中，利用三年时间分批对全区1万个文化室配备必要的活动设备。文化厅在38个贫困旗县时时乐农村牧区小舞台和小广场建设试点工程。“广播电视村村通、户户通”“乡镇综合文化站”“农村电影放映”“农家书屋”“农村数字文化”工程、地方重点文物保护、基层两馆建设等一大批重大文化工程和项目得以继续实施，有力的支持了公共文化服务体系建设。公众社会文化生活日渐丰富，随着地方经济建设和扶贫开发的推进，贫困县经济社会获得发展，居民生活水平得到提高，城乡居民文化生活发生明显改善。地方公共文化职能单位服务能力的加强及自上而下实行的诸多文化惠民工程，公众日益增长的文化需求得到逐步满足。地方政府充分认识到公共文化服务在扶贫开发中的重要性，重视文化民生，推进各类文化惠民工程;加大对县、苏木乡镇及嘎查活动室的文化设施和设备建设投入;以政府为主导举办各种节庆文体活动;重视本地文化资源的保护和利用等。如武川县的春节元宵节文体活动和消夏文体活动，固阳春节元宵节文化活动以及热气球节活动，多伦正月十五庙会和举办多伦诺尔冬季冰雪节、自行车赛、晋剧艺术节演出等文化活动。同时群众日常文化活动也呈现出多样化的发展趋势，有着通过广播电视，报刊杂志、网络资源而形成的多种文化活动形式。

二、内蒙古贫困县公共文化服务存在问题及原因分析

贫困县经济发展落后，公共文化服务水平较低，严重影响着地区文化事业建设的全面进展。

(一)文化事业投入不足，日常运行经费匮乏

尽管各级政府对文化投入逐年增加，但仍难以满足日常开支，大多数旗县文化单位由于经费缺乏处于低水平的维持状态，制约着其公共文化功能的发挥。公共图书馆购书费短缺，2014年旗县级馆平均11万元，32个图书馆无购书专项经费，全年没有购置新书;大多数旗县文化站业务经费短缺，平均每馆业务费21万元，人均业务活动专项经费2．67元，大多每年只能开展一次春节元宵文化活动;乌兰牧骑演出道具、灯光、服装等陈旧，政府举办大型晚会只能从市其他单位借用;因资金不足也无法聘请专业导演编排新节目。形成此原因主要有:一是供给主体单一，主要经济来源于政府，多元供给主体尚未形成。二是贫困县财政能力偏低，虽加大财政投入但基数小，仍难维持日常开支。三是各县乌兰牧骑仍由县养，自身难以自足。

(二)文化基础设施薄弱，利用率低

大多县级公益性文化单位面积狭小而陈旧、文化设备紧缺。有62个旗县级公共图书馆不足1500米，55个文化馆不足1500米，未达到国家二级图书馆和三级文化馆的最低面积要求，还有的文化馆借用其他场所或与其他单位合用。全区11224个嘎查村建有文化室6850个，仅有1253个面积达到100平方米以上。图书馆新书入藏少和缺乏电子设备、文化馆缺乏文艺设备，旗县博物馆设施设备不足，展出内容单一，馆藏文物少，基本文化活动难以吸引广大群众。全区只有8个旗县有影剧院，大部分旗县政府所在地都没有建设用于专业演出的影剧院，文艺演出活动受到演出场地的限制。目前，在文艺院团改制背景下，我区48支旗县级乌兰牧骑保留事业体制，现有办公和排练场所面积不足1000平方米的有21支，不足2000平方米的有36支，严重制约了乌兰牧骑事业的发展。而贫困县情况更是如此，大部分贫困县的文化站处于无办公地点、无活动场所、无基本文化设施的“三无”状态。临时筹资成为了大多数文化站举办活动时主要手段。一方面，除了国家在予以投资改造的乡镇文化站及部分旗县两馆，较多文化设施由于多年资金不足，不达标和陈旧落后的居多。随着城镇化建设加快，大量农牧民人口转移，大部分旗县缺乏文化活动场所，多数贫困地区都处于偏僻山区或牧区，交通不便，人们没有便利的出行条件;经济发展落后，群众忙于生计，限制了自由发展兴趣爱好的想法，建好的公共文化场馆也因此受到了冷落。

(三)文化资源区域分配不均

内蒙古文化建设滞后于经济建设，区域之间、城乡之间的发展不平衡，贫困地区和农牧区文化建设相对薄弱。呼和浩特、包头和鄂尔多斯地区公共文化资源拥有量占全区一半以上，再除去各盟市政府所在地占有的公共文化服务资源，留给县级政府和乡镇基层的经费就更少了。由此导致城镇与乡村牧区文化发展差距被不断拉大。以武川县为例，全县县级图书馆只有一个，图书馆容量小，图书陈旧，座位有限，无法满足百姓查阅需要，文化馆“门可罗雀”，门经常是锁着的，更糟糕的是偏远农村百姓想要借书必须驱车几十里甚至上百里才能到达县图书馆，即使能够来到图书馆，也不能保证能够借到自己所需要的图书。城乡二元结构制约了贫困地区公共文化服务事业的发展。政府的财政投入往往受到城乡二元结构的影响，投入的侧重偏向城市轻农村，贫困落后地区往往享受不到资源和政策的倾斜。因为城市人口对公共文化服务的认识比较高，较高的财政投入能够收到较好的成效，贫困地区往往是人烟稀少，交通不便的地区，加上贫困地区群众对公共文化服务工作的认识偏低，从而不配合文化服务工作，导致公共文化服务在贫困地区的工作效率偏低，财政的投入往往只能起到改变一点现状的作用，较之于城市政府很难收到更好的成效。

(四)县域间公共文化服务发展水平不同

当前县级公共文化建设处于较低地位，县级公共文化建设仍处于比较薄弱环节。一些县经济发展与公共文化建设不协调，地区之间公共文化差距在逐步拉大。从贫困县兴安盟科右中旗、发展中度的锡林郭勒盟多伦县、百强县鄂尔多斯准格尔旗三个地区基础设施建设进行分析县域公共文化服务发展地区差异。各县自然环境、人文环境的迥异使得各县发展依托资源、发展时间和发展程度上存在差异，现阶段公共文化服务提供者主要是政府，尚未形成多元供给体制，经济发展程度和财政收入制约着公共文化服务的发展，使得贫困县维持日常基本公共文化建设困难重重。尽管近年来县级公共文化基础设施不断健全，在自治区统一规划和支持下，各县统一兴建乡镇和村文化活动站(室)，而各县之间公共文化发展存在巨大差异，科右中旗是内蒙古典型贫困地区，公共文化建设存在很多方面缺失，公共文化发展低，与发展中等水平的多伦县和发展迅速被列为百强县之一的准格尔旗存在巨大差异。如表所示科右中旗在基础设施建设水平偏低，可供群众活动面积和阅读图书明显低于多伦县和准格尔旗，当然由于其仍处于国家贫困水平，地区贫困人口较多，财政能力较低所以其辖区内建设的社会活动和村文化室与其他两个县存在巨大差异。多伦县经济处于中等发展水平，其公共文化建设水平高于贫困地区但低于经济发展前列的准格尔旗。

(五)公共文化专业队伍服务水平偏低

农村牧区乡镇、村嘎查文化站、文化室的人员工资福利待遇偏低，队伍不稳，人员数量和专业素质低，结构不合理，老化严重，文化站缺乏专职人员及有特长人员。同时，针对文化人员缺乏有效的培训机制，培训资金匮乏，难以提供专业培训。这种情况直接导致文化机构服务水平和服务能力不强，文化创新意识弱，工作方式保守落后，难以适应当今基层文化开展的新要求。例如:2011年多伦县文化从业人员11人，其中只有4人拥有中级职称，无人取得高级职称，2014年从业人员增至14人;2014年察右前旗文化站从业人员15人，无专职人员;武川县共有14个文化站，无专职人员，大多数文化站的管理人员，都是由乡镇干部兼职。其次，一些地方基层文化事业机构、编制、经费等问题长期得不到解决，些基层服务人员受编制和薪资待遇问题困扰，影响正常工作和服务水平。

(六)地区公众文化需求发生转变

随着地区经济水平进一步发展，公众生活水平得到提升，对精神文化上的需求及对实现自身文化权利的诉求更为强烈。在2013年针对贫困旗县部分地区所做的问卷调查中，对“业余时间有何文化娱乐活动”这一选项显示，公众选择读书看报的占到4%，看电视听广播25%，体育锻炼7%，打棋牌麻将3%，上网10%，参加乡镇、村组织的文艺活动3%，除了这些，问卷中还有让群众自己填的选项，通过填表时的一些交流，很多人还有诸如去城镇中心看电影、唱歌、看表演等其他文化活动的需求，这反映出公众文化娱乐活动的多样性和个性要求，也同时反映出部分地区公共文化服务的匮乏。在回答“您多长时间看一场电影或演出”这个问题时，每个月17．2%，3个月或半年34．5%，一年或更长24．1%，从来没有24．1%;对“是否愿意参加本地举行的文化娱乐活动”这一选项显示，受调查的公众有16．7%的表示愿意“经常参加”，50．0%的表示愿意“有时参加”，20．0%表示“不愿参加”，13．3%的选择“想参加，但没人组织”。总体上来说，公众对自己在公共文化建设中应发挥什么作用的看法比较一致，都表现出了较高的参与意愿。虽然近年来在自治区政府的领导下一级社会各界的支持下，区内公共文化事业有了突飞猛进的发展，但是还应该充分的认识到，在财政投入，区域经济发展不平衡，基础设施等方面存在着诸多问题，只有充分的认清了存在的问题，才能有的放矢，提出适合内蒙古自治区贫困县具体情况的解决路径。从而促进贫困地区公共文化服务事业的长足发展。

三、促进贫困县公共文化服务建设的路径

(一)加大政府投入，完善基础设施设备

按照《国家基本公共文化服务指导标准2015－2020》的规定，逐步建立和完善贫困县公共文化投入机制，解决旗县图书馆、文化馆购书经费和业务经费缺乏的问题。不断扩大公共财政覆盖农村牧区公共文化建设的范围，建立完善稳定的财政投入机制。同时，对按国家颁布的文化建设标准，同时利用本区“十个全覆盖村级文化室”以及相关扶贫政策实施的机会，加大对贫困地区图书馆、文化馆、文化站和文化室的建设力度，改善提升公共文化基础设施条件和服务水准，加快乡镇文化站的改扩建和农村危旧公共文化设施的改造，根据苏木乡镇服务人口数量，建设符合其标准的综合文化站，并且配备相应的信息传输设备、技术服务设备、电影放映设备以及图书、报刊、棋类、球类等文体游艺设备，努力使其基础设施相对完备，发展贫困县公共文化服务。

(二)落实文化惠民工程，增加公共文化服务的资源总量

充分发挥全国文化信息资源共享、乡镇综合文化站、草原书屋、农村牧区电影放映等多项基层文化惠民工程的独特作用，根据不同提供方式和效果，创新深化各类文化工程。改善提升基层公共文化基础设施条件和服务水准，增加公共文化服务的资源总量。结合内蒙古的人文地理环境情况实施创新型数字文化服务模式，其目的是突出效能，打通文化最后一公里，不再让乡镇成为文化共享工程的末端。以贫困基层服务网点建设为重点，依托各级图书馆以及贫困县地区的文化站，形成具有丰富的资源、先进的技术、便捷的服务，继续完善“数字文化走进蒙古包”工程，深入贫困地区，让偏远地区的农牧民能够上网，能够享受到各类数字文化资源。同时推进流动文化服务，解决公共文化资源分布不均衡问题，为图书馆、文化馆和乡镇文化站配备多功能的流动文化服务车、电影放映车;开展政策宣传、影视放映、文艺演出、展览、图书销售和借阅、科普宣传、科技宣传为一体的流动文化服务，为贫困县群众提供生产和生活中需要的文化服务内容和形式。激发公众的参与意愿，支持农民群众通过自筹资金，兴办农家书屋、民间剧团、电影放映队、文化大院以及等，把建设具有自己特色的文化村作为重点，积极开展群众健康的传统集体文化娱乐活动，也发展适宜地方的现代文化项目，优化文化生态环境。

(三)坚持政策倾斜，建立多元供给主体

在发展实践中，应统筹城乡文化发展，将文化政策、设施建设和财政投入等方面向农村牧区和城镇社区等基层倾斜。同时改变单一供给主体，运用财税优惠政策，强化财政投入引导，广泛吸引社会资本进入公共文化服务领域。公共文化是以政府为主导的一项公共服务，它的主要发展动力来源于政府财政的支持，但政府财政能力是有限的，在公共文化建设道路上应动员全社会积极参与，形成政府主导、企业赞助、协会承办、部门支持、全民参与、以城带乡、城乡互动的格局。政府加强与民间团体和企业合作，可以丰富公共文化和企业文化内容、形式，又可以节省政府财力、物力、人力开支成本，也可以帮助市场经济条件下发展艰难的民间团体的生存。例如民间电影放映队，其仅需一项政府资金支持就能维持自身发展需求，不需要政府供养，不需要政府担负建立专业放映队机构所涉及的场所、人员编制、工资待遇等一系列费用;而且民间放映队了解民众需求，既可以缓和公共文化供给和需求的矛盾，又丰富群众文化需求。公共文化多元供给主体有利于发挥公共文化的功能和作用。

(四)统筹城乡发展，优化资源配置

首先，针对当前县级公共文化发展存在的巨大差异，上级政府应加大对贫困县的扶贫开发和财政倾斜力度，缓解贫困县当前无法摆脱贫困面貌，财政能力底下，公共文化发展低水平与人民高要求的矛盾。但仅仅依赖上级财政拨款无法彻底改变这一现状，出路还是要贫困县依托自身现有资源和自身优势，因地制宜构建有特色的贫困县产业结构，提升经济发展水平。这同时也需要上级政府继续加大政策引导和项目支持力度。其次，贫困县应突破自身条件限制，转变思想观念，加强文化创新，力求用最小成本实现最大效益，结合当地文化资源打造具有地方特色的公共文化服务及文化产业，满足人民日益增长的物质文化需求。最后，为了缩小地区间公共文化发展差异，应优化资源配置，力求资源分配更加公平。在举办文化活动时，应坚持以人为本，根据区域特色，挖掘和培育有特色的地区文化资源，树立地区文化形象。

(五)提高人员素质，加快贫困县公共文化人才队伍建设

首先，针对县级目前公共文化队伍的人员缺乏的情况，明确乡镇(街道)综合文化站工作职责和主体地位，着重解决专职文化站长的配备、使用、待遇等问题，以保持基层文化站人员的稳定性。积极引进人才，乡镇(街道)综合文化站的人员编制应达到3名以上，每个行政村至少有1名财政补贴的文化管理员。其次，更要注重专业能力的培养，更新从业人员知识和技能，建立健全在职人员业务培训和继续教育制度，整合培训资源，完善培训机制，创新培训内容，针对不同领域和不同岗位人员的具体情况，分期分批进行专业培训。同时加强文化队伍艺术教育，充分依托各类艺术院校，鼓励文化单位与高等院校通过联合办学、定向培养、在职进修、出国培训等多种途径培养文化急需人才。再次，完善人才选拔和激励机制。要因岗选人，按照公开、平等、竞争、择优的要求，把优秀人才选拔到公共文化队伍中为群众服务。完善公平竞争和分配激励机制，针对公共文化队伍年龄结构不合理的问题可以通过提高待遇、政策倾斜等优越条件吸引高素质人才。同时要重视基层文化骨干、文化名人、文化志愿者力量的引入，增强公共文化服务队伍的活力。

作者:牛华 单位:内蒙古财经大学

［参考文献］

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