社会力影响下的公共文化论文

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一、惠州市文化惠民卡制度建设的情况特点与目标建构

（一）惠州市文化惠民卡制度的比较特色

在全国公共文化服务建设实践中，一些地方分别开展了有关文化类惠民卡的探索与尝试。目前，国内出现的文化类惠民卡，有政府直接发放，或政府联合企业共同发放的针对特定人群的惠民卡，有地方文化行业的重点企业发放的类似会员制的文化卡，还有一些大型文化企业发行，在该企业、同一品牌连锁商业企业或加盟企业购买商品及服务的商业预付卡。这些文化类惠民卡的共同特点是：以推动大众文化消费为目的，以文化企业和商户让利打折为手段，具有便捷性、让利性等特征。粗略归为三类：第一类，政府发放的普惠型的文化卡，以北京市文化惠民卡为代表。它是由北京市文化行政部门主导发放，面向全体市民与社会团体发放的“实名制的文化消费积分权益卡”［2］。政府财政不直接补助持卡人，而是通过“以奖代补”形式鼓励加盟企业给出优惠折扣、提高服务内涵。［3］第二类，地区行业性文化消费卡，以徐州音乐厅文化卡、绍兴大剧院文化惠民卡等为代表。它们是在政府部门的协助、监管下，由文化企业自主发行、仅在该企业消费使用的会员制文化卡。文化企业通过消费折扣、积分奖励等鼓励大众进行消费。第三类，文化商业预付卡，以上海的东方文化卡为代表。它们是在政府部门的协助、监管下，由企业发行，“以高科技接触卡为媒介，在上海文化产业领域进行消费支付、结算管理和客户服务的智能卡”［4］，包括记名和不记名的在线消费卡和线下消费卡；线下POS商户不仅包括大众文化商户，一般也包括泛文化消费领域的商户。与上述国内这些文化类惠民卡相比较，惠州市文化惠民卡，在试点阶段还属于政府统筹发放的福利型为主的文化惠民卡的类别。除了具有文化类惠民卡以推动大众文化消费的共同特点外，惠州市文化惠民卡还有着鲜明的惠民、利民的目标，即针对享受公共文化服务的“受众缺席”的社会特殊人群和困难群体发放，资助他们进行文化消费。因此，对于特约文化商户的选择也较严格，要求他们能够给予较低的优惠折扣，使持卡消费者得到真正的实惠。

（二）惠州市文化惠民卡制度的构建目标

惠州市文化惠民卡在2013年的试点阶段和2014年的推广实施阶段，主要是政府对社会特殊和困难群体等特定人群提供文化消费补贴，特约文化商户让利销售和提供优惠服务。其优点是，作为矫正市场向弱势群体提供公共文化服务“失灵”的有效方式，财政补贴的方式有力地促进了基本公共文化服务的均等化。缺点是，符合条件的申领人在全市人口中所占比例较少，他们也缺乏持续消费、拓展消费的能力，因而还不能够借此带动全市文化消费市场的整体繁荣。此外，由于文化惠民卡享有财政补贴，又采用银行卡发行系统，具有银行借记卡转账结算、存取现金等功能，因此在审核、审批及操作程序上不得不严谨，在一定程度上导致了申领手续复杂烦琐。例如，由于发放对象结构、层次较为复杂，致使发放对象确定、个人信息资料收集等方面存在困难。又由于申领手续审核，须经过镇（乡）、县（区）、市三级行政部门及银行、银监部门，使得一些企业在组织困难员工和申领上会产生畏难情绪。基于此，惠州市一方面在继续完善文化惠民卡制度设计的同时，另一方面明确提出惠州市文化惠民卡制度的总体目标，旨在打造一个以文化惠民卡为核心支点的公共文化服务的综合服务载体与网络平台。设想的发展方向是：深入发掘文化惠民卡的内涵与外延，拓展卡片的种类和用途，借鉴其他地方的先进经验，发展类型多样、适应不同文化消费人群的文化惠民卡，利用文化惠民卡方式在企业与消费者之间有效地搭建起一个互利互惠、共促共赢的文化消费平台。具体构想目标是：第一，从推进基本公共文化服务均等化的目的出发，扩大发放目前这种资助社会特殊和困难群体进行文化消费的福利型文化惠民卡，并将持卡消费使用范围拓宽到全市影剧院、书店、私立博物馆、文化景点、教育培训、电子商务等多类文化消费场所。第二，从扩大文化消费人群、培养市民的文化消费理念的目的出发，政府筹备发放能够促成全体市民享受文化消费优惠、扩大文化消费市场的普惠型文化惠民卡。第三，从繁荣文化市场、激励社会文化消费行为的目的出发，政府将积极引导有条件的文化企业，如大型演出场所经营企业，发放会员制的文化惠民卡。第四，从衔接市场经营需要、联动促进文化企业拓展文化消费市场的目的出发，鼓励市内大型连锁文化企业向社会组织和个人发行文化性商业预付卡。

二、惠州市文化惠民卡制度对于组织社会力量参与模式的创新探索

我国在建设服务型政府、深化文化体制改革、政府部门由办文化向管文化转变的大背景大趋势下，在各地公共文化服务建设的实践中，主要形成了社会力量参与公共文化服务的三种模式。一是政策引导参与型。如，以财政投入作为标杆，带动社会资本进入；政府以税收减免、土地优惠、荣誉授予等政策引导企业、社会组织和个人参与，等等。二是公私合作、市场化运作型。例如，政府购买公共文化服务；以“国有民营”的形式实行服务外包；“国助民办”的方式；等等。三是社会力量自主参与型。如企业或个人通过捐赠、赞助、主办、承办等形式参与公共文化服务。这三种模式基本概括了当前国内社会力量参与公共文化服务建设的各种实践形式。惠州市文化惠民卡制度在社会力量参与方面，与这三种模式都有交集，是“政府主导、部门合作、社会联动、多方参与”的具体体现，同时，又在政府组织引导模式、社会经济组织与社会资本的参与平台和路径选择、人民群众享有公共文化服务方式等方面进行了创新探索。

（一）政府组织引导模式的创新

惠州市文化惠民卡制度，注重发挥政府的政策引导与财政杠杆作用，以调动整合各类行政资源与社会资源。一方面，文化惠民卡制度探索了一种政府多部门“联合办文化”的工作模式。惠州市文化惠民卡制度由市委市政府统筹主导、规划设施，通过项目规划、资金保障、操作实施、项目监督等具体工作环节，将宣传、发改、民政、教育、劳动、监察等职能部门的行政资源进行了有效的牵引整合，形成了政府多部门协同合作的工作模式。此外，文化研究机构、银行、银监等机构和残联、商会等社会组织，也不同程度地参与了制度设计与文化卡制作申领发放的各个环节，纳入了协同创建的工作网络。另一方面，文化惠民卡制度充分发挥了财政资金的杠杆作用，提高了财政资金的使用效率。在惠州市文化惠民卡制度中，政府财政投入资金直接补助社会经济困难和特殊人群进行文化消费。同时，又作为政府政策导向的标杆，引导文化企业参与文化产品的提供与服务，并吸引社会资本进入，从而达到用少量财政资金撬动大量社会资金投入的目的。

（二）社会经济组织、社会资本参与路径的创新

惠州市文化惠民卡制度，通过促进人民群众进行文化消费，扩大了文化消费市场，为文化企业和文化商户等社会经济组织创造了商机，成为社会经济组织、社会资本参与公共文化建设的有效路径。一方面，它是社会经济组织与社会资本参与的优选路径。文化惠民卡具有使用便利、优惠叠加的特性，在政府的推动下，文化惠民卡具有前景。于文化企业而言，由于必须提供低价折扣式的让利优惠，在短期内可能不会带来可观的经济效益。但特约经销能够凝聚一批忠实消费者，而“特约文化商户”的挂牌，无疑代表了政府部门的认可，提高了品牌在人民群众心目中的信任度，是一种无形的免费广告。随着文化惠民卡制度的实施，以及文化惠民卡服务平台的构建，各类持卡消费人群必然大量增加。文化惠民卡服务平台将成为企业一个有效销售的大通道、一个营销推广的大舞台。因此，文化产品和服务提供商，无论从其社会责任出发，还是从巩固和扩大消费者的目的出发，都可以利用文化惠民卡服务平台，低价促销产品，优惠提供服务。同时，文化惠民卡服务平台将带动社会资本进入。随着文化惠民卡的广泛实施，持卡消费人群会乘数增加，文化消费市场将迎来繁荣局面。以惠州市2014年推广实施阶段发卡10万张、预计受益人群达到33万人来看，签约加盟的文化企业和文化商户，通过文化惠民卡服务平台，不仅可以推销产品和服务，还可以通过文化惠民卡官方网站，通过管理部门的“文化惠民卡年度报告”、“消费指导性意见”、对优质企业的表彰等形式，免费在这几十万人乃至全体市民面前展示企业形象，推介企业产品和服务，其广告效应可以说无与伦比。并且，随着文化惠民卡种类增多以及发放力度增强，持卡消费者将像滚雪球一样越滚越大，广告效应还会越来越大。如此乐观的前景，将会使更多社会资本借助文化惠民卡服务平台进入到公共文化产品的生产与服务中。另一方面，它是社会经济组织公开承担社会公共责任的有效平台。现在，许多企业愿意积极承担社会责任，反哺社会，支持和参与公共文化活动，而文化惠民卡服务平台就成了他们可选择的优秀平台。企业可以出资购买各类型的文化惠民卡，发放给自己的员工，使员工享受更多的文化产品和服务；也可以借此平台支持某些受众面较窄但文化内涵浓郁的文化团体及文化产品，为文化传承和发展做贡献。同时，文化惠民卡服务平台也可以成为社会慈善力量扶助经济困难群体的公益平台。惠州市文化惠民卡在设立之初就被赋予了文化权益标识功能，旨在解决社会特殊群体在享受公共文化服务上客观上出现“受众缺席”问题。特约文化商户被要求给持卡用户优惠让利，打很低的折扣。这就使得在现阶段，愿意参与的企业除了经营赢利目的外，还带有慈善让利的性质。并且，在政府倡导下，部分特约文化商户还自愿免费提供一些文化服务项目。如，惠州市数家高端影院把文化惠民卡作为每年500场电影公益免费专场的入场券，惠州市保利剧院等高端文艺演出企业也赋予持卡人享有优先获得座席调配的权限。此外，非特约文化商户社会经济组织，也可以从社会慈善的目的出发，购买一些文化惠民卡，赠送给社会弱势群体和特殊人群。

（三）人民群众享有公共文化服务方式的创新

于政府而言，让群众广泛享有公共文化服务，不仅仅是抓好设施建设、健全服务网络，还应该创新群众享有的方式。惠州市文化惠民卡制度的发放凭证式设计，就创新了群众享有文化服务的互动方式，有利于弥补传统公共文化单方面“给予式”服务的不足。当前，地方政府在公共文化服务中，多是采取“送文化下乡”、“文化广场”的举措，但有时群众可能并不领情。如对于“送电影下乡”，就有群众反映“这种服务好是好，就是放映的电影都是过时的，大多是别人已经看过了的”，这就致使人民群众尤其是青年人的热情并不高。文化消费的基本特征就是它所满足的是消费主体的精神需要，行使选择文化权益实现方式的需要，使主体感到愉悦和满足。群众如果没有这种感受，就不可能有享受文化服务的热情。惠州市文化惠民卡制度通过发放凭证的方式，让持卡人面对众多文化企业提供的丰富的文化“菜单”，自由选择，自主消费，这无疑能够更好地满足群众的个性化需求、差异化消费，从而极大地激发人民群众进行文化消费的热情。

三、惠州市文化惠民卡制度在组织社会力

量参与公共文化服务探索实践上的价值发现随着服务型政府的建构、公民社会的成熟，我国在社会力量参与公共文化服务中，也将会经历一个由“政府主导下社会力量参与、政府引导下社会资本进入”到“政府监管、市场主体唱主角”的过程，社会力量广泛参与是公共文化服务体系建设中的一个必然发展趋势。惠州市文化惠民卡制度的试点运行及建构服务平台的构想与实践，越来越体现出“政府主导、社会参与、财政兜底、市场运作、资源共享、百姓受惠”的综合服务特色，为创新探索社会力量参与公共文化服务的模式方面提供了重要的实践启迪与价值发现。

（一）政府主导，应不断创新组织引导方式

政府是公共文化服务提供的责任主体，负有组织引导社会力量参与的使命。当前我国公共文化服务中，政府与企业等社会经济组织、与各类社会组织之间的关系，仍然是以政府为主导。大型公共文化活动，仍然是由政府发动、投入、承办，例如2010年惠州市承办和参与省级以上重大文化活动47项，其中有社会力量参与承办的只有11项。［5］因而，公共文化服务体系建设在倡导多主体平等参与和治理的同时，仍要求政府积极履行责任主体职责，不能过分推崇公共文化服务的民间供给，只提供外围性的支持。如此，探索创新政府的主导方式就成了引导社会力量和激励社会资本进入的重要因素。政府应该在坚持公共利益的价值取向的基础上，根据本地实践情况制定规划，指引公共文化事业的发展；制定科学合理的政策，引导社会力量参与和社会资本进入，培育新的文化主体；提供必要财政资金，进行重点引导性投入；加强宏观协调，促使各类力量联动配合；加强规制监督，促进公共文化市场健康发展。惠州市文化惠民卡制度作为政府组织引导社会力量参与的一种创新模式，在今后健全完善甚至是推广应用时，仍然需要不断创新发展。

（二）制度设计，须贯彻公平正义的理念

社会公平正义体现政府治理的最终目标，政府治理是社会得以实现公平正义的重要保障。“社会公正”原则的建立，是基于各社会阶层利益协调的共同价值认同，它是市场竞争之上维护共同生活的更高的原则。政府在提供公共文化服务时，必须着重考虑“公平与正义”的问题。政府作为公共文化服务的责任主体，其任务除了提供直接的文化服务，还有一个重要的使命，就是通过再分配、转移支付、引导社会资本等方式来补助和扶持文化消费的弱势群体，以保证所有公民的基本文化权益得到有效保障和切实实现，正如新公共服务理论提出的“公共利益是目的而不是副产品”。惠州市文化惠民卡制度在设计时，没有采取普惠式的文化卡，而是采取福利型的文化卡，运用向经济困难等社会特殊群体发放文化消费的财政补助的方式，就是建立在维护社会公平正义的理念基础上，旨在保障这些文化消费弱势群体的基本文化权益。正是这样，惠州市文化惠民卡制度才得到了市民和社会广泛的认同，有了持续发展的空间。文化部将其评审列入“第二批创建国家公共文化服务体系示范项目”，也表明其模式具有可能被推广的潜在价值。

（三）政府购买服务，可实行政府直接购买与间接购买相结合的方式

政府购买公共文化服务实质上是一种市场机制的引入。政府部门作为公共文化服务的购买方，应该根据“硬”、“软”两种服务的不同特点，准确识别哪些服务项目可以外包，哪些服务项目只能通过发放凭证的方式让消费者自主向市场购买。惠州市文化惠民卡制度在设计之初，就论证了政府购买服务的几种方式的可行性与实践效益，提出了在公共文化服务中实行政府直接购买与间接购买相结合的方式。惠州市将财政资金补贴到文化惠民卡上，由持卡人自主选择购买所需的文化产品和服务，就是认识到文化消费是与消费者的主观感受相联系、难以说明质量标准的“软”服务，假如直接提供特定文化服务产品与内容给群众，可能会造成群众被动接受的“被服务”情况。而采取间接购买的方式或采取委托消费方分散自主“采购”的方式，能够更好地实现政府购买服务的目的，即满足人民群众的公共文化需求，发挥符合群众需求的政府购买作用。

（四）政府提供基本公共文化服务，可采用最低公益模式

文化惠民卡制度设计之初，惠州市文化惠民卡工作领导小组下属的制度研究组，就对基本公共服务标准化模式、最低公益模式、财政收入均等模式、收支均衡模式等政府提供基本公共服务的国际通行模式进行了比较分析，选择确定了以最低公益模式为财政补贴投入的指导模式。最低公益模式，即在确立基本公共文化服务“最大公约数”的同时，确定一个各县区都能接受的最低补贴标准。财力强的可适当提高，财力弱的通过财政转移支付来保障。此种模式可以充分体现基本公共文化服务标准化、均等化、阶段性、分步骤推进的内在规律，同时也能顾及个别县区（如龙门县）财力和资源有限的客观实际。运用最低公益模式，惠州市在制订文化惠民卡的财政补贴标准时，就在统计文化消费数据、编制文化消费指数的基础上，通盘考虑地方财政预算收入、人均可支配收入、城乡最低生活保障标准、低保家庭及低保人数、农村五保供养标准、优抚对象保障标准，以及文化惠民专项资金投入等情况，重点以农村五保供养标准、城乡最低生活保障标准、低保家庭收入三者的平均数为最低收入模型，以市民年均文化消费支出为参照物，建构了最低补贴标准模型，最后得出了财政补贴的计算公式，确立了每卡每年200元的财政补贴标准。

作者：罗川山单位：惠州市文化广电新闻出版局