学校体育政策变迁与启示

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1我国学校体育政策变迁历程

1.1计划深痕：建国初至改革开放前期学校体育。政策的进退反复（1949—1978年）建国后我国学校体育工作迅速步入正轨，1949年至1978年间，中央政府颁布学校体育专门性政策113件（见图1）。1951年教育部成立体育委员秘书处，学校体育政策开始发轫，到1966年间始终保持着对学校体育工作的规范和指导，中有停滞，但从1972年开始恢复[2-3]。政策变迁在1949年至1965年经历了初步构建与探索期。建国初期新民主主义政权的确立，必然存在着新旧教育理念的变革，对旧中国时期学校体育思想的接收与改造，因此政策内容确立了学校体育初期发展的基本工作方针，提出“健康第一”指导思想；颁布《学校暂行工作条例》规范学校体育工作，开展体育师资培养与发展；围绕体育教学开展规范制定，对场地设备、体育竞赛、课外体育活动等进行具体要求。受时局影响，从1966年开始，政策制定与颁布经历了5年中断，1972年才开始复苏。体育师资恢复招生、课外体育训练与活动、体育竞赛等政策率先复苏，并确定我国学校体育的行政体制构建。尤其是1975—1978年三年间成为学校体育各级行政机构体系快速恢复及构建的时期[4]。在这一发展历程中，学校体育政策变迁问题不能忽视与掩盖，其走过一段曲折之路，但从历史发展的视角审视，整体是进步的，为改革开放之后学校体育制度化建设提供了实践基础。1.2法治宏篇：改革开放至新时期学校体育政策。逐步振兴到辉煌发展（1979—2019年）建国初期，我国没有颁布过专门的学校体育法律，为数不多的学校体育法规也缺乏足够的规范性、稳定性和权威性。1995年新中国第一部真正的学校体育法律——《学校体育工作条例》颁行，开启了国家最高权力机关对学校体育立法的先例，并由此推动学校体育政策蓬勃发展。这期间从国家层面出台了近千余件学校体育专门性政策，初步形成了学校体育法规体系的基本框架[5]。政策变迁在1979年的改革开放至1992年社会主义市场经济改革启动前成为学校体育政策恢复与转变期。在“”后期，国家层面的学校体育行政机构快速恢复，与地方相对应的学校体育行政体制逐步构建，推动了1979年学校体育与卫生工作会议——“扬州会议”的成功召开，是中国学校体育发展史上的关键转折点，学校体育政策开始恢复与转变。政策内容确定了我国学校体育恢复转变期的行政体制构建、发展指导思想和基本工作方针，围绕体育教学开展规范制定，课外体育训练与活动、体育师资招生、体育竞赛、体育场馆设施、器材及后勤保障等政策的恢复[6]。1993年十四届三中全会确定了社会主义市场经济体制改革至今，学校体育政策进入辉煌发展期。此段政策内容以法律、中共中央与国务院文件的指示确定了新时期我国学校体育的发展指导思想和基本工作方针，并落实顶层设计进行学校体育工作规划及目标管理体系制度构建，体育师资、体育教学、校园足球、课外体育训练与活动、体育竞赛、体育场馆设施及后勤保障等政策纷纷得到巩固和细化。极大程度上保证了学校体育工作的有效开展[7]。

2各历程学校体育政策变迁动因的演变

2.1建国初至改革开放前（1949—1978年）。一是形成了苏联模式的学校体育政策体系，计划色彩浓厚。学习苏联是学校体育工作改造和建设的重要步骤，一切效仿苏联的形势下，计划体制在全国得以全面广泛地实施。当时要求结合我国学校体育的实际，学习苏联学校体育的先进经验。在学习过程中，认识上存在片面性，对中苏文化差异、条件差异分析研究不够，忽略了学校体育工作的多样性、创造性。学校体育政策内容的刚性较强，过份强调统一性、计划性和教师主导作用，存在形式主义、机械照搬的现象。针对学校体育的发展目标、课程教材建设、师资培养的短期高要求、学生体质与技能水平的达标高要求、体育器材设备的配置标准等都做了不切实际的刚性要求；针对体育师资培养院校多次变动培养目标与办学体制，对体育师资的培养及学校的发展造成很大的不利；出现“以劳动代替体育”“以军事代替体育”的政策倾向。忽略体育教育的客观规律，对学校体育发展造成伤害。二是政策颁布机构协同工作常态化，政策形式多样。多部门协同是现代政策科学基本形式，学校体育政策多部门合作颁布已成为常态化现象。学校体育政策形式有“上”有“下”，体现集权化的管理方式。建国后针对学校体育政策的出台管理更加规范化，针对一些重大政策，学校体育行政部门采取对国家顶层行政机关国务院、中共中央的请示、汇报的文件，并有正式文号。三是法制化较弱，仅部分政策具备法规属性。我党成立之初实施“政策至上”原则，在推动革命事业中，获得极大成功。建国后依旧过于依赖政策，《宪法》在此时期都有缺位，是比较忽视基本法制建设，以至于学校体育法制化进程较慢。期间制度性的文件只颁布了以条例、办法等名称的文件。在一定程度上体现了学校体育立法的基本形式，具有一定的立法色彩，但是学校体育的专门性立法还未得到有效的重视。四是强调阶级路线和阶级斗争，“”政策使学校体育发展数质难以兼顾。无产阶级路线意识形态作为政策内容开篇，成为主旋律。政策内容强调坚持党对教育的绝对领导，坚决批判资产阶级教育思想。用阶级路线和阶级斗争的观点看待教师和学生，要求教师和学生都要有无产阶级世界观和坚定的无产阶级立场，并针对资产阶级形成的学校体育制度和思想进行彻底否定，大篇幅内容后，对学校体育业务实际指导和规划内容就略显缺乏，把苏联学校体育作为科学社会主义标准，将民国形成的体制管理、体育课程等政策完全否定。1958年中央政府要求在极短的时间内加快教育发展。制定《学校体育工作十年规划》，提出了不合实际的各项学校体育工作指标及要求，又提出了“四红”和“双红”等高标准。使体育课被侵占，以可看到量化结果的《劳卫制条例》为突破口，用培养运动员的标准与目标，要求广大普通学生进行突击训练，反复测验学生，突击达标，数据掺水，大搞“体育跃进月”，使学校体育工作步入一个曲折的过程。2.2改革开放至今（1979—2019年）。一是学校体育政策数量大幅增加，法制化程度大幅提升，政策涉及范围广泛拓展。以《学校体育工作条例》为首的法律法规中已经覆盖了学校体育工作的各个层面。从学校体育工作与管理；围绕体育教学制定的体育教学大纲、体育教学课程、教材、教学改革等规范性政策；体育师资政策；体育场馆设施、器材及后勤保障政策；课外体育活动与训练、体育竞赛及学校体育科研等政策。涉及已经相当广泛，而在比《学校体育工作条例》更高一层面的《教育法》《体育法》《教师法》等法律，对学校体育工作都有明确的提及。学校体育政策内容达到了无所不依的程度，形成较为完善的学校体育制度。二是政策质量日益提高，制定机制逐渐健全。学校体育政策不仅数量多、范围广、层次全，而且结构不断完善，制定技术逐渐成熟。学校体育政策名称规范性显著增强、内容结构渐趋完善。名称方面从建国初期计划色彩浓厚的令、命令、决定、报告、批示等政策命名，到如今的通知、规定、公告、意见等更加规范性和民主性的政策名称。而内容结构形成了条文连续排序、总则和附则等相对稳定且较为合理的内容安排。甚至在非规范内容方面都有一定的规范性，例如《教育法》《体育法》《学校体育工作条例》都有关于授权有关部门制定变通权限、补充规定、实施细则或配套法规的内容，学校体育政策质量以及规范性在稳步上升。学校体育政策颁布主体日益健全，颁布程序逐渐规范。中央和地方政府作为法律法规的制定主体，参与到学校体育管理中，使学校体育立法主体层次丰富、类型繁多，在一定程度上有利于学校体育立法工作的健全完善。为推动政策实施，多部门联合在历史上达到罕见高峰（见图2）。同时政策制定过于随意的状况已经不复存在，都有相应程序来进行必要的约束和保障。建国历经多年努力，我国以推进学生健康发展为宗旨，学校体育立法工作获得显著加强，逐步构建起了以《宪法》中的教育条款为依据，以《教育法》《体育法》为核心，以《学校体育工作条例》为主体，辅以众多的学校体育规章制度政策组成的中国特色社会主义学校体育法律法规体系的基本框架，反映了学校体育政策制定的重大成就，为学校体育事业的改革和发展提供坚实基础。三是校园足球成为近年来学校体育政策主频词。近十年间国家开始以足球项目为主，开展起学校体育新一轮的政策改革高潮。其政策背景在于学生体质的不断下滑这一严峻态势，本轮改革是基于足球项目是全世界开展最为普及、同场竞技参与人数多、对学生身体素质终身发展较好的这一项目本质属性之上进行展开的。目前在校园足球系列性政策的指引下，2015年来，中央财政累计投入校园足球工作6.48亿元，带动各省投入超过196亿元[8]。这种中央专项财政对学校体育投入这么大资金量的情况是中国学校体育发展史上绝无仅有的，而国务院办《中国足球发展改革总体方案》明确指出全国校园足球特色校在目前5000多所的基础上要在2020年达到2万所，2025年达到5万所。把校园足球作为扩大足球人口规模、夯实足球人才根基、提高学生综合素质，从而深化学校体育改革、培养全面发展人才。根据道格拉斯•诺斯提出的路径依赖理论和政策惯性，校园足球仍将成为我国今后学校体育改革的重点。四是政策有不足，执行易偏差。一些部门、地方政府对学校体育卫生工作的重要性，认识不到位。没有真正做到学校体育要树立“健康第一”的指导思想，并在考核评价学校工作时存在偏差。像“未按标准完成体育师资配置、各地区学校体育经费未能按要求投入、学生的课余锻炼时间未真正保障”等状况。这都与学校体育政策强制性较弱，政策出台后相关匹配不到位有关系。一些政策还需要完善，例如有关学校体育伤害事故政策从建国初到至今，仅有4件针对学校体育伤害的专门性政策，已经无法适应当下学校体育伤害事故的处理。还有部分政策相互重叠，在执行不到位的情况下，造成政策实施异化[9]。

3基于多源流理论对学校体育政策变迁动因的认识

对庞杂的中国学校体育政策变迁研究进行梳理，发现行为主义分析框架内的多源流理论对建国70年来中国学校体育政策变迁，显示出很好的适配性，并以此理论来解释体育政策中非常规性的、重大的政策变迁动因。在总结两个历程的变迁动因后，总体审视中央集权制度下我国学校体育政策变迁的动因演变。金通在柯文、马奇和奥尔森提出的政策过程的“垃圾桶原理”基础上，做了若干修正，创造了“多源流理论”（或被称为三源流理论），把政策过程切割成三个相互独立的“源流”[10]。一是政策流：如方案的制定和修改，专家集团的动向，简单讲就是一个可行性方案的出现；二是问题流：如社会指标的公布、突发事故、实施政策的反馈、周期性事务；三是政治流：如国民的情绪、时代的气氛、有组织的社会力量、政府精英。而对于我国中央集权下的民主集中制来讲，主要表现为执政党的意识形态。此理论认为，各个源流没有先后秩序，可以独立行进与开展，否定了决策过程中“阶段”的特征，当三个源流在某一关键时间点汇合时，特定问题就会被提上决策议程，才能实现政策。“政治”或“问题”源流的紧迫性致使重大事情触发，在这个关键时间点三源流汇合，“机会之窗”打开。三个源流在特定时间有机结合，并不是简单的相加，不同组合的“问题流”“政策流”和“政治流”会修正、改变正在形成的政策。理论强调“机会之窗”和“政治”两个关键因素，而精英在三源流之间扮演重要联系人角色（也被称为“政策倡导家”）[11]，如图3所示。建国初期我们在中国共产党的领导下，建立起人民当家作主的社会主义政权。伴随着政体从资产阶级向无产阶级的变革，学校体育工作体制也跟随着变化，并转向全面学习苏联模式。依靠“彻底批判否定建国前政权一切积淀”这一“问题流”，致使学校体育政策处于真空状态，因此民国及解放区学校体育制度的延续与苏联学校体育政策模式的引进，成为了新中国学校体育政策转变的“政策流”。“政治流”在于执政党政策至上理念，以及计划体制带动学校体育政策发展。这两件政治流代表了执政党的意识形态，虽然具有经验缺乏造就的政策发展偏差和政策至上阻碍了学校体育立法进展。但是在新政权建立之时，打开了“机会之窗”，使多源流有机汇合，在建国初期一群精英主导下，尤其是像徐英超先生、苏竞存等“技术官僚”成为多源流中的“政策倡导者”，推动了我国建国初期学校体育政策变迁动因。“”中后期以及上世纪末学校体育工作一直面临着不同的严峻形式，基于学校体育自身发展迫切需要政策的规范与保障，打开了政策变迁的“问题流”。政治体制深入改革，在以宪法为根基的原则下，打开学校体育法制化进程，中国探索出一条符合我国自身情况的学校体育政策体系，成就了“政策流”的出现。而“政治流”中执政党的执政理念使人民思想解放、经济体制改革与发展，促使人们对学校体育立法及政策的全面认识和人才需求，为学校体育政策提供动力。政治形态和经济、社会的发展促使打开了学校体育政策变迁新一轮的“机会之窗”，在一群多次走出看世界的精英主导下，使多源流有机汇合，推动了新时期学校体育政策变迁动因。虽然每个时期都有不同的动因，但是通过多源流理论对上述两个历程进行验证，具备理论所特有的三个源流，发生了不同的政策结果。鉴于此研究从理论所富含的几个要素和源流整体审视建国来学校体育政策变迁动因。3.1问题源流：客观因素影响显著。问题源流的打开为政策变迁提供机会，如社会指标的公布、突发事故、实施政策的反馈、周期性事务等客观条件都是问题之窗打开的重要因素，通过对学校体育政策变迁的梳理发现。建国初，为了维护新政权意识形态的需要，“对民国学校体育政策进行改造”成为问题源流。建国中后期学校体育工作一直面临着严峻的形式，“基于学校体育自身发展”迫切需要政策的规范与保障，这就打开了政策变迁的问题窗口。从20世纪80年代至今社会局势相对稳定，学校体育变迁的问题窗口一直都是围绕“学生体质下降”展开的，问题源流开始趋于稳定。虽然不同的历史时期出现了不同的问题源流，但是从上可以看出建国来客观因素成为我国学校体育政策变迁的问题源流。3.2政策源流：精英化决策模式占主导地位。政策源流即方案的制定和修改、专家集团的动向。而制定结果更多的表现为不同利益主体之间的互动。从实践上来看在建国初期时，民国及解放区学校体育制度的延续与苏联学校体育政策模式的引进成为了新中国学校体育政策转变绝佳的“政策流”。“”中后期至今，由于政治体制深入改革，在以宪法为根基的原则下，打开学校体育法制化进程，中国探索出了一条符合自身情况的学校体育政策体系，成就了“政策流”的出现。政策源流在我国的演变中，利益主体主要以国家意志为主，因此我国的学校体育政策制定过程从总体上还是精英决策模式占主导地位，决策过程更多的表现为精英之间政治折中。3.3政治源流：政治力量构成不均衡。建国初政治源流在于执政党政策至上理念，以及计划体制带动学校体育政策发展。这两件政治流代表了执政党的意识形态。“”中后期至今执政党的执政理念是思想解放、经济改革与发展，促使“人们对学校体育立法及政策的全面认识”和“人才需求为学校体育政策提供动力”，从而构成政治源流。从新中国成立至今，我国一直坚持中国共产党领导下的政治协商制度，学校体育政策发展主流意识形态以我党的意志为根本，因此我国学校体育政策历次变迁，鲜明地体现出国家在学校体育领域的主流意识倾向，执政党的意志成为了关键或者决定性因素。致使参与学校体育政策制定中的政治源流单一，政治力量构成不均衡。3.4三条源流的关系：互动明显，政治流主导政策变迁的实现，最终是“政治”或“问题”源流的紧迫性致使重大事情触发，从而使问题源流、政策源流和政治源流进行有机结合。前文我们分析了两个历程中学校体育政策变迁的“政策。窗口”打开的具体情形，三个源流始终充斥着互动，而政治源流因素始终贯穿其中，成为三大源流发展的主要因素。这是由于在我国中央集权体制下赋予了政治精英的主导地位，使政策源流中的参与主体与政治源流中的构成要素关系密切，甚至政策源流的参与主体就是执政党。并且在我国学校体育政策流中的备选方案通常是在问题源流出现后，才被有针对性地提出，存在因果联系。国家意志的执政理念，使政治源流贯穿于三条源流的始终，并影响着问题源流和政策源流的走向，体现了政治流为主导的，三源流高互动性。

4历史变迁对当今学校体育政策发展的启示

4.1加强法制建设，健全颁布机制。建国初期学校体育忽视制度建设，过度依靠颁发政策来指导学校体育的工作，期间运动化的政策出现了较多问题。而建国中后期，颁布了相关的学校体育法律政策，加强了学校体育制度建设，使之“有法可依”，凸显出学校体育法制化特征，成为学校体育史上发展最快的时期。虽成效显著，但是目前，我国学校体育法制建设还并未完善，出现“无法可依”“有法难依”等弊端，甚至“执法不严”“违法不究”等不足。因此在新时代下学校体育工作更需要加强法制建设，健全相关法律法规的颁布机制。一是加强法律的理论研究，加大与法学界的合作力量，促进学校体育法制建设的系统化、法律建设的科学化。目前法学界和学校体育界的合作虽有加强，但实践与理论还是相脱节。理论仅仅停留于专家学者等研究和探讨层面，而主管学校体育的行政部门尤其是立法部门往往关注不够。在实践方面，许多专家学者缺乏一线管理工作经验。造成各方缺乏有效协作，既难以充分发挥整体优势，又难以产生高质量的成果，有限的成果也难以被充分利用。改变需要各方配合，尤其是学校体育行政部门予以足够的重视，将各方力量有机整合，需要充分注重法学专家与学校体育学者的有机结合，发挥人才互补优势，使理论更加科学且切合实际，为科学、系统的学校体育立法奠定基础，二是健全学校体育政策颁布机制，尤其是学校体育法律法规的颁布机制。建国来我国学校体育立法基本上都采用行政机关起草、请示、审批、颁布等一套流程。新中国成立后，我国《立法法》明确规定了全国人大、国务院、各具有行政管理职能的部委的立法权限。但是我国的《学校体育工作条例》《学生伤害事故处理办法》等大多由教育部等行政部门包办这些法律、法规的起草、审议过程。国务院、教育部等权利机关仅仅在形式上或象征性在批准程序上发挥作用，其制定的法规发挥出的作用也有限。在学校体育法律法规建设上，应有国务院及教育部授权法制工作机构全面组织学校体育法规的起草工作，或者政府购买服务的方式委托研究机构及学校体育法规草案招标制度等做法，从而提高立法质量，减少法规冲突，增进协调性。4.2调控政治源流，完善监督制度。中国共产党的执政地位造就我国政治源流的根本，其高效的运作机制和执行能力，取得有目共睹的成绩。加上我国学校体育本质的公益性，需要国家来推动。因此在学校体育政策制定中的政治源流，依旧需要我党加强对其领导工作，但是需要完善政策颁布过程中的监督机制。我国现有的学校体育政策颁布的监督机制，主要有批准、备案、撤销等方面，其中由于制度本身不够科学，或者运用不当，产生监督不到位的问题。一是批准制度。批准制度作为一种事前监督方式，本可以避免政策冲突或不当。但由于政策颁布机制上难以解决的矛盾，实施反倒产生很多问题，经批准后颁布的学校体育政策在政策主体、效力等级方面并不明确，尤其是国务院对教育部政策的批转，教育部对体卫艺司的政策以“部令”的下发，部分因无法律依据，问题突出，还有监督空虚、影响法规协调等副作用。例如在批准层面的缺失，曾出现政策目标的过高要求，如体育教师培训方面，1996年国家教委提出“力争在‘九五’期间对在岗兼职体育教师都培训一遍”，而到2002年也未达到这一目标，教育部办公厅继续发文提出“力争在2005年前，使农村中小学体育教师普遍接受一次专业培训。”而至今“国培计划”虽然不断加强，但是提出的全国农村中小学体育教师全部培训一遍的初衷并未达到，这样就造成学校体育政策公信力受到一定质疑。二是备案制度。加强政策备案制度，政策备案是对政策法规加强监督的重要做法。我国目前虽然《法规规章备案条例》，提出“部委对下级行政机关的规章和其他具有普遍约束力的行政决定、命令的监督，到法制办备案，法制办定期公示”。近些年以教育部下发的如《学生体质健康监测评价办法》《中小学学校体育工作评估办法》《学校体育工作年度报告办法》《高等学校体育工作基本标准》等行政决定和命令未能在国务院法制办公室的官方网站查阅到。说明我国学校体育政策颁布后的备案工作缺乏，从而在与其他部委、地区政策出现矛盾之时缺乏法制机构的协调作用。因此在条件许可的情况下，可以适当加强学校体育政策的备案工作，尽可能实现政策的协调程度。三是撤销机制。在撤销机制上亦有缺乏，目前显现出“部门扩张主义”“地方保护主义”的越权、重复等不当政策颁布，但是很少被撤销。如教育部和国家体育总局在某些关于体育教育、竞赛等政策上的重复和冲突。为此，应当结合备案制度的广泛运用，加大撤销不当学校体育政策的力度。这种撤销，虽然造成了政策成本的增加和政策资源的浪费，但较之于让它破坏学校体育政策的协调统一来说，是值得和必要的。这既要加强上级审查部门的循规照章办事，还要追究不当学校体育政策颁布的主要或直接责任，逐步提高学校体育政策质量，推进学校体育政策的完善。4.3丰富政策源流，优化政策条款。建国来学校体育政策源流大多依靠政治精英进行草拟与制定，而现代政策学的根本保证在于政策制定的科学化和民主化，因此扩大学校体育政策制定过程中的参与主体范围，培育国民对学校体育工作的能动性，广开言路，重视思想库及专家学者的作用，实现科学合理的决策结构和参与主体的多元化，从而改善我国学校体育政策过程。优化政策条款，提高政策可操作性。这首先就需要改善政策结构，建国以来学校体育政策的名称一直在发生演变，到建国中后期，政策名称虽有稳定，但还是由令、通知、说明、意见、请示报告、函、讲话、要求、通报、任务等繁杂多样的名称构成。不利于学校体育政策的科学和统一，造成许多单位及学校错乱理解这些政策的效力等级和层次范围，造成混乱。在内容上，我国部分学校体育政策法规缺乏“应为”“比为”“不为”“后果”等界限分明，容易执行的措辞。而是模糊、原则、空洞无物的软性用语，造成既不知如何遵守与执行，违法者也无后顾之忧。因此优化学校体育政策内容用语，增强其可操作性[1]127-130。

作者:高晓峰 单位:北京工业职业技术学院体育部