学校体育强制实施研究

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摘要：运用文献资料、逻辑分析等研究方法，对我国学校体育在法治视域下存在的问题进行归纳分析，结果表明：我国学校体育存在青少年学生体质持续下降，体育课程缩水，课外锻炼时间得不到保障，学生体育锻炼缺乏主动性，体育锻炼习惯没形成，体育师资缺乏，体育教师工作超负荷，资金投入不足，体育场地器材匮乏，学校体育法律、法规执行不力，缺乏监管，评价体系不健全，指标缺失等问题。在依法治国、法治视域下学校实施“强制体育”；加强地方性法律、法规建设，形成完整的学校体育法规体系；加强督导，从“强制”到“强治”转变；全社会齐抓共管，实现依法治校；加大学校体育投入，保障学校体育师资和体育场地设施等具体措施，是强化学校体育工作、遏制青少年体质下降、促进青少年体质健康水平提高的有效途径。

关键词：法治；学校体育；强制；强治；实施

“法制”的内涵是指法律及相关制度的总称，是立法、执法、守法、法律监督等内容的有机统一，是依法办事的制度[1]，包括法律、制度和法律秩序三个基本组成部分。“法治”的内涵则相对于人治的治国理论、原则和方法，实行法治需要有完备的法律制度，是执法与守法的结合。法治下，行政部门的职责是执行法律且受法律拘束。目前，我国已形成以宪法为统领，以宪法相关法等若干法律为主干，由法律、行政法规、党中央国务院及部门文件、地方性法规等多层次法律构成的中国特色社会主义法律体系，我国在政治、经济、文化、社会及生态文明建设等各个方面均实现有法可依[2]。本文通过对我国学校体育在法治视域下存在的问题进行分析，以期为更好地促进青少年体质健康水平提供参考。

1我国学校体育及青少年体质的基本现状

1.1青少年学生体质持续下降。从1985年开始，由教育部、国家体育总局、卫生部等多部委共同组织六次全国多民族大规模的学生体质与健康调研，结果显示：我国青少年学生体质健康水平持续下降，城市中小学生超重和肥胖率不断增加，增长率在10%左右，达到15%~28%，农村青少年肥胖增长速度超过城市青少年的肥胖增长速度；学生视力不良检出率持续增高，并且出现低龄化趋势，中小学生近视率超过50%，大学生近视率超过90%；身体素质中的力量、速度、耐力、爆发力、柔韧性等素质指标进一步下降；特别是青少年肺活量指标近30年持续下降，与1985年相比下降了近10%[3]。1.2体育课程缩水，每天锻炼时间得不到保障。体育课是我国从小学到大学持续14年开设的必修课程，是学校体育工作和改善提高学生身心健康水平的中心环节。《体育法》用“第三章学校体育”一章的内容规定学校体育，使用了三个“必须”、七个“应当”的法律规定，国家颁布的多个重要文件要求学校开足、开齐体育课，保障学生“每天锻炼1h”等强制性要求，充分体现了党和国家对青少年儿童身心健康和学校体育的重视。但现实是多数学校体育课程只出现在学校大课表中，体育课时间，班主任就会更改为其他课程，能够保障学生每天校园锻炼1h的学校不足20%[4]，体育课时间被“挤占”和“虚设”现象较为普遍。有些学校虽然在教育部门三令五申的强烈要求下保证了体育课时，但是学校、教师、家长都担心害怕学生受伤。媒体有关高校学生因为长跑测试中猝死的报道，使得学校、体育教师怕承担责任，纷纷取消了运动会和体育课中的长跑内容，有的学校甚至拆除了单双杠，取消了体操、投掷、长跑等“危险”项目，大幅减少运动量和运动强度，体育课变成了散步、聊天、自由活动，形成“越不锻炼体质越差，体质越差越不敢锻炼”的恶性循环，青少年体质不如老年人[5]。甚至有的学校初三、高三年级几乎没有体育课。国内知名体育教育专家、南京理工大学动商研究中心主任王宗平教授把目前的学校体育课形容为“三无七不的温柔体育课”，即无强度、无对抗、无冲撞，不出汗、不脏衣、不喘气、不摔跤、不擦皮、不受伤、不长跑。14年的必修体育课，多达1400余节，总时间超过1000h，然而绝大多数学生一项运动技能都没有学会[6]。1.3体育师资缺乏，体育教师工作超负荷。教育部2009年统计公报显示：我国义务教育阶段教师整体超编100多万，中学语文教师超编率超过90%，数学教师超编率达到89%，英语教师超编率超过100%。但是体育教师缺编30多万，农村一个学校平均0.8个体育教师[4]。全国城市学校按照国家规定要求，需要体育教师336000人，缺编教师87000人，缺编额达26%；农村学校需要体育教师392000余人，缺编234000余人，缺额达60%[7]。体育教师缺乏问题非常严峻。体育教师的缺乏造成的直接后果是体育教师超负荷工作，在多数省市能够按国家规定开足、开齐体育课的学校，中学体育教师每周授课超过18节，小学体育教师每周超过20节甚至达到25节。体育教师的工作量远超其他学科，属于超负荷运转[8]。如再加上早操、课外训练、辅导、体质监测等工作，体育教师的工作负担过大，教学质量必然无法保障，没有时间和精力进行科研和业务进修。体育教师不但自身的健康受损，还影响青少年体质健康的提高。“按标准配齐体育教师和体育教研人员”的要求得不到落实。1.4资金投入不足，体育场地器材匮乏。在我国许多城市学校有钱（经费）没地，而农村学校有地没钱的现象。城市学校建在胡同里，学校没有体育锻炼的场地，只能“螺蛳壳里做道场”，更有浙江、广东的学校把运动场建在教学楼顶上的奇闻[9]；农村地方很大，没有经费，建不成运动场。农村学校体育经费匮乏，体育教师只能使用自制的体育器材。按照《中小学体育器材和场地》国家标准要求，我国学校体育场地器材达标的小学不到50%，中学不到30%，体育场地器材严重不足[4]。1.5学校体育法律、法规执行不力，缺乏监管。针对我国青少年体育及学生体质健康水平的持续下降，党中央国务院、教育部等下发了一系列有关改善和提高青少年学生体质健康的法律、法规文件等，但在具体执行过程中出现多种问题地方政府和部门法律文件重视不够，措施不力，齐抓共管的机制尚未形成；学校体育工作执法监督环节薄弱，有法不依、执法不严现象普遍存在；地方政府和教育主管部门对学校体育的考核、监督力度不够，监管不到位，学校体育工作被“边缘化”。毛振明教授在接受记者采访时表示：“据调查，半数以上的学校几乎没有进行过‘中央7号文件’中部署的任何工作”[12]。全面实施《国家学生体质健康标准》的学校比例不高，学校体育管理工作不规范，地方教育行政管理部门体卫艺工作机构建制不全，自我监督长效机制未形成[11]。1.6对学生、学校、政府的评价机制及体系不健全。学校、家长、学生、社会、官员普遍不重视体育，因为学校体育的好坏不影响地方党政领导和校长的政绩、绩效，考核指标没有体育；学生的升学、评优、表彰等基本不考虑体质和健康状况；在教师和家长的眼里，学生能不能升学、上大学、考上好的大学根本不看学生的体育锻炼情况；在人的一生中的就业、职务升迁、变动等过程中，体质健康也不是评价的指标。有的名校把学生下课后不在教室学习而跑到体育场去列为学校的第一问题。学校体育工作、学生体质健康等未被纳入学校教育评价的指标体系[12]。国家文件、政策的多是方向性的，可操作性模糊，缺乏评价机制、体系，缺乏监管和问责机制，对学生、学校、政府的评价不完善、不完整[11]。国家多部文件都强调，对学生体质健康持续三年下降的学校和所在地区，在教育评估中“一票否决”，并承担相应的法律责任；但时至今日，没有见到任何一个地方政府、学校、校长或者体育教师，因为学生体质问题受到问责或者“否决”。学校体育文件压箱底、落实难，沦为“文件体育”。

2法治视域下改善学校体育现状的措施

2.1学校实施“强制体育”。“强制”是用政治或经济的力量强迫，是在法律范围内的强制。教育具有强制性，“强制教育就是要让每一个学生都按照国家对人才培养规格的要求去接受国家指定内容的教育[12]”。缺乏强制性锻炼，身体效能必然越来越低。体育技能的形成和良好锻炼习惯的养成，需要艰苦的努力和必要的强制，实施强制体育势在必行。法律具有强制性。“强制体育是国家颁布相关法律、法规的形式，规定和明确学校体育的任务和目标并强制执行的体育”[13]。我国先后出台约150余个有关体育的法律、法规和文件规定，涉及学校体育的占2/3以上，涵盖学生体质健康、体育课程、课外体育活动、体育场地器材设施、学校体育运动安全等各个领域[14]。近几年颁布中发［2007］7号，国办发[2012]53号，国办发[2016]27号等重要文件，对学校体育管理、课程安排、教学内容、方法、课外体育活动、学校体育竞赛等方面提出了强制性的要求，为各级各类学校体育工作的正常开展、促进全体学生身心健康水平等提供了法律保障。学生体育学习的权利、教师体育教学和学校体育管理有章可寻、有法可依，是学校实施“强制体育”的法律依据。学校强制体育的内涵包括法定性强制、规律性强制和规范性强制三方面[15]。法定性强制要求各部门严格贯彻执行国家有关学校体育的法律、法规，重点是开足、开齐体育课，保障学生在校1h体育锻炼，配足配强体育师资，保障基本体育场地设施等方面，实现学校体育法制化。规律性和规范性强制要求体育教师在教学实践中遵循体育学科自身特殊规律和人体生长发育、生理机能负荷等规律；按照体育教学的内容、组织、方法等指导性和规定性要求，上好每一节体育课，组织好每一次体育活动。清华大学历史和现实教学改革成果，以及江苏省采取的出台配套文件、实施专项督查、学生体质连续监测、干预和“倒逼”机制等一系列强制措施证明，强制体育是遏制和提高学生体质健康的有效手段[16]。2.2加强督导，从“强制”到“强治”转变。“强制”是在法律范围内的的强制，是理念、态度和措施；“强治”是管理、整治、监督、治理。“强制”只有“强治”才能实现，“强治”是在“强制”理念指导下的“强治”。“中央7号文件”要求各级地方政府和教育行政主管部门加强对学校的督导检查，建立学校体育工作专项督导制度；应按照总理“法无授权不可为、法定职责必须为”的指示精神，遵循法定职权与程序，运用行政指导、行政处罚、行政强制等手段，依法纠正学校的违法、违规行为，做到“有法必依、执行到位”，保障法律和国家政策有效实施。通过强治体现法律的强制性，让“纸面法律”落地实施。2.3加大学校体育投入、保障学校体育师资和基本体育场地设施。拥有一支业务能力强、数量充足、思想素质过硬的体育教师队伍，是保障学校体育工作正常开展，改善、提高青少年体质健康水平的重要基础条件。基本的体育场地、器材设施是保证体育教学、课外体育活动和课余体育训练正常进行必不可少的物质条件，也是检查、督导、评估、规范学校体育工作的重要内容[17]。增加对学校体育的资金投入，要加快体育教师配备，提高体育教师素质，加强场地设施建设等三项重点工作，满足学生体育课和课外锻炼需求[18]。按照《中、小学体育器材设施配备目录》的要求，配备体育器材；采取多种手段包括学校积极筹资、争取社会赞助等多种渠道，扩充场地设施，更新体育器材；根据民族、地域、季节特点，开发、自制体育器材等。开发、传承民族传统体育项目，营造优美、完善的体育锻炼环境和氛围，吸引和保障学生积极主动地参与体育锻炼，让学生想练、能练、会练。2.4全社会共同努力，齐抓共管。结构功能主义认为，社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会中的各个组织、职业、机构以及各个部分，都以有序的方式相互关联并对社会整体发挥着必要的功能。社会的各个单位、组织、组成部分都要对社会做出贡献[19]。学生体质健康水平持续30年下降，有复杂的多方面社会因素，必须全社会共同努力，形成合力逐步解决。“体质不强，何成栋梁”，青少年学生体质健康是学生、家庭、学校、政府和社会“五位一体”的群体行为[20]。树立现代社会需求的人才观与教育观，不唯分数、升学定优劣，彻底改变学校和社会普遍存在的重智育、轻体育，重营养、轻锻炼，重技能、轻体能的现象，注重青少年的全面健康发展。让“健康第一”、“素质教育”的理念成为现实；在“健康中国”行动纲领引导下，让体育生活方式成为全社会的共同追求。加强地方性法律、法规建设，出台现实的、针对性的和可操作性的地方性法律、法规，形成完整的学校体育法规体系；从供给侧方面进行教学改革，开设学生喜爱的体育运动项目，引导、培养学生的体育兴趣，督促学生逐渐形成终身参与体育锻炼的兴趣和习惯等措施，配合学校实施“强制体育”，从根本上解决青少年体质下降问题。

3结束语

党的第十八届四中全会公报指出：“坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进……，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”等目标[21]。我国青少年学生体质健康持续下降的重要原因是“有法不依、执法不严、违法不究”等问题。学校体育工作和青少年学生体质问题到了“猛药去疴、重典治乱”的时期，各级各类学校实施“强制体育”并加强监管，实现依法治校，齐抓共管；在“健康中国”大环境下，加大学校体育投入，保障学校体育师资和基本体育场地设施；引导培养学生体育兴趣，促进学生积极参与体育运动等具体措施，是遏制青少年体质下降，促进青少年体质健康水平提高的有效途径。

作者:项立敏 单位:中国矿业大学体育学院