我国体育社会组织高质量发展研究

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党的报告中7次提到“社会组织”及其作用发挥，将社会组织纳入“五位一体”总体布局。党的三中全会报告指出包括体育社会组织在内的社会组织，已经成为新时代党总揽全局、协调各方、全方位参与国家建设和发展的一支重要力量。我国体育社会组织近两年快速发展，开始迈入全新发展的新时代。据统计，截至2018年底，群众身边的体育社会组织数量达到近5.3万个，而全国网络体育组织更是达到80多万个，并仍保持着每年10%左右的增长率，在数量上进入发展的“快车道”[1]。高质量发展已经成为新时代体育社会组织改革发展的新方向。但是，当前我国体育社会组织发展中面临着发展不平衡、不充分、治理碎片化、权责相互剥离、服务能力和质量不高等亟待解决的问题。体育社会组织如何成为新时代治理体系主体和全民健康事业的重要力量？如何为人民群众提供更多更优质的服务？如何做社会治理与善治的先行者？高质量发展已经成为体育社会组织改革发展的必由之路。

1体育社会组织高质量发展的战略意义

1.1我国体育社会组织已从高速增长迈入高质量发展阶段。《中国社会组织报告（2019）》蓝皮书的执行主编蔡礼强指出：“我国社会组织已步入一个高质量发展的转型之路。”“我国社会组织正在从管理手段单一、管理方式落后的粗放式管理阶段，迈入一个管理手段多样、管理方式先进的精细化管理转变。”[2]体育社会组织从高速增长阶段迈入高质量发展阶段的依据主要有以下两方面：一方面，体育社会组织增幅明显放缓。根据中国社会组织网大数据显示，近5年体育社会组织的增幅除2017年略微上升外，整体呈逐步下滑的总趋势，与2017年相比，2018年体育社会组织的增幅下降了约3.9%。另一方面，体育社会组织“严登记、严监管”时代的到来，使体育社会组织的审核把关更加严格，注重社会组织的规范性、活跃度以及发挥作用等“质”提升。因而引导体育社会组织走“高质量发展”道路，是维护我国政治稳定、促进经济繁荣与社会转型、丰富群众文化生活、增强人民体质的必然选择。1.2体育社会组织高质量发展的内涵。不同学科、不同领域对高质量发展内涵的界定有着不同的标准。体育社会组织高质量发展的内涵，需要从“质量”概念入手，结合社会组织的性质、功能进行建构。国际标准化组织（ISO）对“质量”的定义是：“一组固有特性满足要求的程度”，即质量是对客体固有特性能否满足主体需要及其满足程度所做出的价值判断[3]。这个概念中包含“固有特性”和“满足要求”两个关键词。从“固有特性”衡量社会组织高质量发展，可理解为：遵循我国非营利组织的非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性的特征，以培养和提升体育社会组织自身内部的使命愿景，通过组织内外部的有效监管，最大限度挖掘组织自身管理潜力。从“满足要求”衡量体育社会组织高质量发展，可理解为：作为第三方机构、政府与群众的“桥梁”，以满足群众体育需求与参与政府治理体系，通过承接政府职能转移，最优化实现组织的动员社会资源、提供公益服务、社会协调与参与治理、政策制度倡导等功能。综上，体育社会组织高质量发展就是一种遵循非营利组织特性，通过着力提升组织内部的使命愿景、加强组织内外部的有效监管、主动承接政府职能转移3种路径，积极参与社会治理，使组织的动员社会资源、提供公益服务、社会协调与参与治理、政策制度倡导等功能能够更好地满足政府、社会和组织成员个体需要的发展模式。1.3体育社会组织高质量发展是适应我国社会主要。矛盾变化的必然需求党的报告中明确提出，我国经济发展阶段已发生重要转变，由原先高速增长阶段逐步转向高质量发展阶段。2018年中央经济工作会议又将2018年定义为“中国高质量发展元年”。事物在发展初期通常是以量的积累为基本形式，当量的积累达到一定限度时，量变就会转化为质变。在任何事物的发展过程中，既要重视“量”的积累，又要把握时机促成“质”的飞跃，将事物推向一个新的更高的发展阶段。在我国社会主义初级阶段，“数量”和“质量”是始终贯穿其发展阶段的一对对立统一矛盾体，二者在相互作用中共同推动我国特色社会主义建设事业向前迈进。建国初期到21世纪初，我国社会主义建设的主要矛盾是人民“量”的需求无法得到满足，迫切需要解放、发展生产力。党的以后，人民“量”的需求基本得到满足，甚至出现产能过剩的现象，由此，我国社会主义建设的主要矛盾转向了“质”的发展[4]。简言之，所谓高质量发展，其实就是能够更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是要将人民对美好生活的期盼变成现实的发展[5]。因此，体育社会组织的高质量发展是贯彻落实国家高质量发展战略的题中之义，在新时代主要矛盾发生重要转变的前提下，必然要求体育社会组织从高速度向高质量的转变。1.4体育社会组织高质量发展是贯彻“五位一体”社会主义现代化总体布局的必然之举。中国特色社会主义事业是“五位一体”协调共进的事业，经济文明、政治文明、文化文明、社会文明与生态文明任何一个方面都不可偏废[6]。首先，体育社会组织在政治建设中的作用不可小觑。社会组织党建工作是党的建设的重要组成部分，处于党的建设的第一线、最前沿，是党的群众工作的重要阵地。国家治理体系和治理能力的现代化与社会主义现代化总体布局迫切需要加强体育社会组织党建工作，基础越薄弱的地方，越要做好党建工作，固本强基，防止“木桶效应”[7]。其次，体育社会组织致力于文化建设与文化传播。体育社会组织是传播中国优秀传统体育文化的重要载体。例如，我国各省、市、区甚至社区几乎都组建具有地方特色的武术、太极拳协会，这些体育社会组织潜移默化地传承、传播着我国优秀的传统体育文化。最后，生态文明建设是全社会、全人类共同的责任，体育社会组织作为社会治理的基础力量，承担着传播生态保护理念、普及生态文明知识、保护生态环境的重要职责。例如，许多提倡低碳运动、绿色体育的体育社会组织为环保事业做出积极的贡献。因此，推动“五位一体”社会主义现代化总体布局急需体育社会组织的高质量发展。1.5体育社会组织高质量发展是践行以人民为中心的群众体育思想的必然趋势。[8]曾多次强调“全民健身”的重要内涵，提出“广泛开展全民健身运动，坚持以人民为中心的群众体育发展思想，促进群众体育和竞技体育全面发展”，而体育社会组织作为群众体育的活动载体，为全民健身活动提供了重要组织平台，满足我国群众体育健身需求，促进了我国全民健身事业的发展。以人民为中心的群众体育思想要求体育社会组织必须实现高质量发展，充分发挥其在协同政府进行社会治理、积极承接体育社会公共服务等方面的重要作用。以最早推行公共服务社会化改革的广东省为例，广东省充分鼓励体育社会组织承接公共服务，大力引进高级体育赛事，通过购买服务的方式，把这些赛事移交给社会主体承办，打造了多个群众体育活动品牌。仅2016年，广州市体育局拨款近2000万元用于政府购买公共体育服务，占当年用于群众体育总预算的50%。体育社会组织是人民群众身边的组织，是最贴近人民群众生活，亲民、便民的体育组织形态[9]。快速增长的体育社会组织致力于向群众传播体育健身知识、满足人民群众日益增长的体育需求，在推进全民健身事业全面发展、提高人民群众身体素质等方面发挥着重要的作用。由此可见，坚持以人民为中心的发展思想迫切需要体育社会组织走高质量发展之路。

2新时代体育社会组织高质量发展面临的困境

2.1组织自身发展受限，内生性动力不足。1）合法性与主体性缺失，组织管理机制不完善。体育社会组织发展面临的首要问题就是合法性与独立性。体育社会组织的合法性包括两个方面，一是政府的承认与信任，即官方合法性；二是社会的承认与信任，即社会合法性[10]。我国体育社会组织是社会组织中与群众联系较为密切的组织类型，参与人数多、涉及区域广泛、活动内容多样化，拥有较雄厚的群众基础，基本赢得社会的承认和信任，具备了社会合法性[11]。但体育社会组织的官方合法性问题还亟需解决。调查显示，我国经正式登记、具备合法身份的社会组织仅占社会组织总量的1/10，而自发性组织生长特点明显的体育社会组织多游离于社会组织大门之外，不具有政府承认的组织“合法性”[12]。组织“合法性”是其“主体性”的基础，合法性的部分缺失迫使体育社会组织在诸多方面需要依托于政府相关部门，阻碍了组织的主体性发展，主要表现在对政府的依赖习惯养成、组织资金来源渠道单一与组织内部规范承袭政府规范[13]。《社会团体登记管理条例》明确规定，必要的组织机构是体育社会组织成立的基础，也是社会组织决策管理的核心内容。我国体育社会组织的组织结构多为总经理负责制、理事会制或主任负责制，一些采用理事会制的体育社会组织没有设立专门的监事会，也缺乏选聘监事的相关制度，人才管理机制不完善成为阻碍总经理负责制运行的重要因素[13]。同时，组织管理机制中监督、评估机制不健全，对组织的日常活动、公共服务供给的效率、效果缺乏反馈与评价，也严重阻碍组织在社会治理中发挥应有作用，不利于其健康可持续发展。2）价值诉求至上致使组织公共性缺失，公益性意识淡薄。社会组织也因自身价值取向与政府和企业存在差异而被学者称之为“基于价值的组织”[13]，体育社会组织的兴起与发展都深深蕴含着其对价值理念的诉求。但由于其诉诸于表达多元社会群体的不同价值需求，使其形成的多元化价值理念同社会所追求的共同性难以平衡一致，若仅以价值诉求为发展导向，则会导致体育社会组织进入价值单一化困境，甚至出现公共性缺失、公益性意识淡薄、逐利性与排他性行为，最终致使组织内部利益与公众利益矛盾激化[14]。如我国生态环保组织公开批评高尔夫球场建设的泛滥，从而导致的高尔夫协会与生态环保组织之间矛盾激化，一时间，“打高尔夫”上升至道德层面。对于打着“公共性”旗号谋取个人利益或组织利益的行为，不仅侵蚀着组织的公信力，也逐步破坏着组织的公益性与公共性。此外，体育社会组织在实际运行过程中还多存在辐射范围较小、运作封闭、受益群众局限性高等现象，组织活动停留在满足组织内成员自娱自乐的阶段，使体育社会组织的公共性缺失。“公信力、公共性、专业性、竞争力、生命力”是我国体育社会组织面临的五大考验[15]，若体育社会组织没有了公共性与公信力的支撑，即使专业性再强，其竞争力与生命力也终将分崩离析。2.2外部环境制约，外生性动力匮乏。1）体育社会组织法律法规体系有待完善，政府培育存在困境。《中华人民共和国体育法》作为我国体育事业的最高法，从宏观上规范了体育社会组织的发展，但完整性与针对性严重不足，对体育社会组织的性质、作用及职能均未作出明确说明，在实际实施过程中存在制度与社会组织发展不相适应、社会组织发展需求倒逼政策改革等问题。位于第二层面的《社会团体登记管理条例》《民办非企业登记管理暂行条例》《基金会管理条例》，或未对社团内部自治机制作出明确规定，阻碍体育社团实体化发展进程，或对体育民办非企业单位法律地位界定模糊不清，导致其责权难以统一，或对基金会的财产管理、年检、信息公开、名称管理、评估行政处罚、税收优惠细节规定含糊不清。因此，在国家法律法规顶层设计上，缺少针对社会组织和体育社会组织的专门性法律法规，如《社会组织法》和《体育社会组织管理条例》，使得我国体育社会组织在实际运作过程中处于“无法可依”的尴尬状态。综观体育社会组织政策法规，其重心多集中于“规范”与“约束”，而对于社会组织的“培育”“支持”与“保障”却鲜少涉及。目前体育社会组织的培育现状存在以下问题：培育主体单一化，多以政府为单一主体，易出现目标行政化、自治性弱，组织运作依赖性较强；培育客体模糊性，对体育社会组织的培育与扶持力度较弱，培育内容模糊，缺乏针对性培育政策；培育中介具有工具性，以政府购买为培育的主要手段，培育内容多以政府需求为导向，培育目标以政府政绩为基准，这显然与政府培育的初衷相悖。2）公众对社会组织的正确认知与良好舆论环境的匮乏。从我国现实国情出发，社会公众对体育社会组织的正确认知与良好的外部舆论环境的缺失，是阻碍体育社会组织良性发展的重要因素。长期以来，公众对社会组织的认知存在较大的误区，根深蒂固的“家长制”政社观念严重阻碍着舆论环境向积极的方向发展。社会公众存在着公民意识欠缺、对体育社会组织信任不足等问题，导致社会整体对体育社会组织的消极认识。同时，中国自古以来的“儒家君臣思想”和严格的社会等级制度对现代社会秩序产生根深蒂固的影响，不仅阻碍着“小政府、大社会”治理格局的构建，还必然会影响和约束体育治理的广度和深度。良好的外部政策环境，为体育社会组织的发展提供了契机，但良莠不齐的体育社会组织导致一些社会组织以次充好、滥竽充数，这不但影响了社会组织的整体形象，经媒体报道与渲染，还会加剧人们对体育社会组织的负面刻板印象[6]，难以形成良好的舆论环境。

3新时代体育社会组织高质量发展战略

3.1明确使命愿景：体育社会组织高质量发展的重要基石。党的报告赋予我国体育社会组织“全方位参与国家建设”的重要使命，将其纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，体现出体育社会组织在国家、社会治理中不可替代的重要地位与价值，这必然要求我国体育社会组织在建设与发展中坚定正确的政治方向和鲜明的价值导向[16]。1）强化党对体育社会组织的政治影响，明确组织工作的使命感。没有使命就没有目标、没有方向，为人民服务的基本宗旨是体育社会组织发展最基本的政治方向与价值导向。加强党组织在体育社会组织中的覆盖面，提升组织成员对中国共产党执政合法性的认同，确保党的大政方针在组织内部的有效执行。把握体育社会组织党建工作的导向性，社会组织中的党建组织与党建工作的核心目的就是要发挥中国共产党的引领作用，使社会组织发展不偏离正确的轨道与方向[17]。2）以人为关键点，促进组织人力资源和财务专业能力提升。组织发展质量关键问题还是落脚在“人”，落脚到人力资源管理和财务专业能力。一方面，要培养选拔专业性精的工作骨干进入组织，使组织的从业人员成为创业型、专家型的社会组织从业人员。另一方面，因为体育社会组织无偿经营，所以才更要注重财务管理的规范性，提高财务管理的公信力和透明度，充分体现公益性特征。3）完善保障机制，捋顺组织内部工作的体制机制[18]，产出优质服务成果。社会组织是为成果而存在的，组织的成果就是让服务对象收益和改变。要加大各级政府对社会组织工作的资金支持，团结社会力量为体育社会组织工作解决活动场所的实际困难。因地制宜、因事制宜，结合各地体育社会组织的工作实际，统筹健全组织的纵向管理体制，划清横向管理权责，把有限的资源真正用到能够出成果的地方，有效解决社会问题，能够让服务对象受益和改变，以更加合理的成本去追求最大的成果。3.2加强有效监管：体育社会组织高质量发展的有力保障。1）完善监管法律，构建体育社会组织法制化监管体系[19]。如何构建适合体育社会组织发展的法律法规框架体系，是实现体育社会组织有效监管的基石。一方面发挥监管法律效益的前提是让体育社会组织迈进社会组织的“门槛”，要从体育社会组织自身发展出发，完善现有的宪法、法律与行政法规，从立法出发，明确体育社会组织权利、义务、组织性质与宗旨。另一方面，在实际应用过程中，提高体育社会组织监管法律的可操作性，针对不同属性、类型的社会组织制定相应的法规条款，面对基数庞大的体育社会组织，可以从普遍备案、等级许可和公益认可3方面解决如何“转正”的难题，真正做到有法可依，从源头出发提高监管效率。2）创新监管理念，引入社会责任国际标准。构建我国新时代体育社会组织创新监管机制，必须从思想上实现监管理念与指导思想的创新，首先要重视监管，树立全员参与、公开透明的监管理念，调动全社会共同监管社会组织的积极性，加大社会组织信息公开的力度；其次是在体育社会组织监管中引入社会责任国际标准。2010年由国际标准化组织(ISO)制定并颁布的社会责任国际标准(ISO26000)是一项关于社会责任的国际标准，它将组织的社会责任分为7个核心主体，包括人权、组织管理、社区参与和发展、消费者问题、公平运营实践、环境和劳工实践，旨在促进组织在行动中积极履行社会责任[20]，将其引入体育社会组织监管体系，不仅为组织提供监管所需理论依据与现实参考，还为增强组织的内在道德动力、回应社会期望等方面提供助力。3）丰富监管工具，构建“互联网+”多渠道监管模式。据调查显示，截至2018年底，我国网民规模达8.29亿，普及率达59.6%[21]，网络平台已经成为现代社会中的一种高效、全覆盖的交流平台。在体育社会组织的监管体系中，信息技术与互联网技术不仅拓宽了体育社会组织的监管渠道，还使传统的监管手段得到丰富创新。一方面，建立公开透明的“互联网+”体育社会组织动态信息共享平台，政府部门联合多元主体，对组织的日常活动进行协调与监管，及时发现问题、跟踪解决问题。另一方面，针对体育社会组织建立长效数据跟踪系统，从登记信息到日常活动，再到运行监管，形成一个完整闭合的监管系统。此外，鼓励社会公众参与监管，充分利用互联网信息技术，通过门户网站、微博、微信公众号等新媒体平台，使监督面向公众，更加公开化、公众化。3.3承接政府职能转移：体育社会组织高质量发展的动力之源。在推动国家治理体系与治理能力现代化的背景下，体育社会组织承接政府职能转移作为“政府购买、委托、合同管理、评估监督”的公共服务供给新形式，对组织的动员社会资源、提供公益服务、社会协调与参与治理、政策制度倡导等功能的发挥具有重要意义，是构建公共体育服务多中心治理格局的重要途径[22]。基于购买者、承接者、使用者与评估者“四位一体”的分析框架，探寻体育社会组织承接政府职能转移的发展路径。1）政府作为公共体育服务的购买者，需要完善政府职能转移过程。一方面，转变政府观念，厘清职能边界。推进社会治理体系与治理能力现代化要求政府与社会组织逐步构建合作治理模式，从直接管理向间接管理转变，在思想上，逐步树立政府与体育社会组织相互平等、独立的关系理念，厘清政府与社会组织的职能边界，能交由社会组织做的就尽量放手交由社会组织去做。另一方面，要规范政府购买行为，完善购买制度体系。购买前，做好预算等级、范围的划分，保障预算资金的公开透明，防止暗箱操作与寻租行为的发生；购买中，对购买过程实施全方位、多主体的动态监管，创新购买方式；购买后，建立完善的监管评估体系，对公共服务供给质量进行有效评估。2）体育社会组织作为承接者，需要全面增强自身本领。要实现体育社会组织承接公共体育服务的高质量发展，社会组织自身必须全面加强自身的本领。一方面要求社会组织处理好与政府、公众的关系，增强社会组织的独立性，建立健全社会组织与公众的互动沟通机制，促进体育社会组织在“为民服务”“以民为本”目标的引领稳步发展。另一方面，树立合理的组织发展目标，完善组织内部治理结构，实现财务资金、规章制度、人力资源的规范化与专业化，从而组织公共体育服务供给能力。同时，在政府购买公共体育服务领域，不可忽视政府购买服务与体育社会组织发展存在的“诺斯悖论”关系，即政府购买公共体育服务能促进亦能阻滞体育社会组织发展[23]。3）社会公众作为体育公共服务的最终使用者，需要增强主体意识和监管意识。社会公众既是公共服务的使用者和受益者，也是体育社会组织承接公共体育服务过程的重要监管者。社会公众需加强自身的监管意识，改变对体育社会组织的固有认知，增强对体育社会组织的价值认同，培育公共精神，塑造主体与民主意识，这样才能更好引入多元主体共同参与公共体育服务的供给过程，形成多元互惠的多元治理框架。4）第三方专业评估机构作为评估者，需要构建多元化监督评估机制。首先，政府公共体育服务供给过程中问责机制的主体，需改变政府“卸包袱、甩责任”的错误思想，构建明确的问责机制。其次，引入第三方专业评估机构，构建多元化主体的监督评估机制。多元化评估主体保证了监管评估过程的公正性与客观性，除政府外，社会公众、新闻媒体、专家学者等都应当作为公共体育服务供给过程的主要监督评估者。最后，需构建完善的评估内容体系。评估内容要涉及到社会组织承接公共服务过程的方方面面，从购买前的资金预算到购买后的公众使用情况，建立健全完善、灵活的评估体系，根据不同地区、项目，广泛征求公众与专家的建议，灵活调整评估体系，引入网络监管平台，促进监管者与被监管者的双向交流互动，促进社会组织承接公共体育服务过程在科学、公开、透明的监管中稳步前进。

作者:冯晓丽 崔佳柠 单位:山西师范大学