城乡体育论文：小议城乡体育的变迁与启发

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本文作者：刘红建孙庆祝陈家起工作单位：南京师范大学

20世纪90年代的城乡体育政策法规20世纪90年代初，国家关于城乡体育发展特别是针对农村体育发展的政策法规并没有进行较好地改观，如1993年，《国家体委关于深化体育改革的意见》提出大力发展社区和乡镇体育，鼓励社会各界举办群众性的体育俱乐部，虽然《意见》鲜明地提出要大力发展乡镇体育，但与城市发展社区体育、职工体育相比，并没有针对行政村发展农村体育的内容。90年代中期，我国日益扩大的地区发展差距愈来愈引起中国政府高层的关注，一些促进区域、城乡协调发展的政策法规正在酝酿出台。同时，地区之间、城乡之间体育群众体育非均衡发展的态势以及国民体质的下滑也引起了国家的重视。这时期，《全民健身计划纲要》、《关于实施“全民健身一二一工程”的意见》、《中华人民共和国体育法》相继颁布（见表2）。《全民健身计划纲要》指出：“提高农民的体质与健康水平是农村社会发展的一项重要内容，充分发挥村民委员会和各级农民体育协会的作用，并与文化站协同配合，做好农村体育工作。”《体育法》规定：“城市应当发挥居民委员会等社区基层组织的作用，组织居民开展体育活动。农村应当发挥村民委员会、基层文化体育组织的作用，开展适合农村特点的体育活动。”这两个政策法规都提到了开展农村体育的重要作用，并明确提出了要在村委会及基层协会的组织下开展。特别是《体育法》的出台，使农村体育的开展得到了强有力的法律保障。1996年，《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》提出了深入持久开展群众性精神文明创建活动的任务，其中也包括发展县级体育事业，繁荣农村体育文化的决议规定。《国家体委关于深化改革加快发展县级体育事业的意见》又提出了将农村体育作为县级体育工作的重点，“要把发展农村体育放在突出的位置。积极开展多种形式的农村体育活动，提高农民身体素质，为发展农村经济服务，为促进农村精神文明建设服务。”总体来看，与80年布的政策法规相比，虽然90年代初期部分法规延续了80年代末期的特点，但从90年代中期以后，关于城乡体育发展政策的制定更具针对性，内容更显公平性，以前“优先发展城市体育”的内容已不再出现，昭示着城乡体育事业协调发展的政策法规即将提出。城乡体育协调发展：21世纪以来的城乡体育政策法规21世纪以来，我国在经济、科技，以及军事等方面的飞跃式进步，为包括体育在内的社会文化的快速发展提供了可能。特别是2008年北京奥运会、残奥会的成功举办，为我国体育由大国向强国迈进提供了极好的发展条件。新世纪前5年里，国家先后了多项体育事业发展的政策法规，其中关于城乡体育发展的就多达7项（见表3），这些政策法规无一例外地提出要大力发展农村体育，并且与上世纪末相比，这些政策法规发展农村体育的目标更明确、内容更具体。如《2001－2010年体育改革与发展纲要》提到“农村体育以乡镇为龙头，村民委员会为基础，农民体协为纽带，形成有辐射力的组织网络，城市体育以社区为重点，要通过一定的组织形式，包括建立俱乐部，使社区体育经常化、制度化”【2】；“城市社区、农村乡镇普遍建立体育指导站（中心），社会体育指导员数量达到65万人以上。”【3】作为我国第一部针对农村体育发展的规章制度，《农村体育工作暂行规定》对农村体育工作的指导思想、基本任务、组织管理、物质保障、体育活动、体育训练、体育骨干、体育产业等都作出了具体规定，并要求将农村体育纳入当地经济与社会发展整体规划，纳入精神文明建设与小康建设的内容。2004年中央经济工作会议，党中央作出了“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重大判断，这一判断标志着长期以来客观上存在的“决策的城市倾向”的终结和进入需要通盘考虑城乡政策关系的新阶段【4】。“城乡统筹发展”成为各行各业的发展方向，体育事业发展也不例外。在国家制定的体育政策法规中，“城乡体育共同发展”、“协调发展”、“均衡发展”等文本词语不断涌现。如“坚持体育服务的多元化，适应各方面的体育健身需要，保障广大人民群众享有基本的体育服务；注重区域体育、城乡体育共同发展”【5】；“县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入，促进全民健身事业均衡协调发展”【6】；《全民健身计划（2011-2015年）》也提出：“地方各级人民政府将发展农村体育纳入当地全面建设小康社会和社会主义新农村建设规划，统筹城乡全民健身事业发展，促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身体系。”从这时期国家的相关城乡体育发展的政策法规可以看出，城乡体育的发展关系已经由原来的“兼顾发展”、“逐步发展”，转变为新时期的“协调发展”、“一体化发展”，并且政策法规规定的城乡体育的发展目标越来越清晰，内容越来越具体，保障越来越可信。可以说，这时期国家关于城乡体育发展政策法规的战略转向，明确了以后我国城乡体育的发展方向，同时对各级政府制定正确的城乡体育发展战略指明了道路。

我国城乡体育政策法规演进变迁的主要启示

政治经济社会发展环境决定着城乡体育政策法规的演进变迁恩格斯曾指出：“我们的策略不是凭空臆造的，而是根据经常变化的条件制定的。”这里的条件应该是客观实际，包括社会发展阶段、经济状况、价值追求目标和政府运行机制等【9】。回溯改革开放以来我国城乡体育政策法规的变迁，可以发现，正是国家政治经济文化发展的大背景，规定和制约着城乡体育政策法规的演进与变迁。改革开放初期，国家“战略赶超”的政治背景对体育事业发展有着重大的影响，这在体育政策法规中也有体现，如“本世纪末要普及城乡体育运动，运动技术达到世界第一流水平，拥有现代化的体育设施，建设一支又红又专的体育队伍，成为世界体育强国之一。”可以看出当时政策的文本规定带有浓重的政治功利性，表明了国家尽快实现赶超战略的急切心态。随着我国经济发展步伐的明显加快，从20世纪80年代到90年代再到新世纪初期，城乡经济也发生了天翻地覆的变化。1978-2007年，我国农民人均纯收入由134元提高到4140元，平均每年增长7.1%；农村居民人均生活消费支出由116元提高到3224元，生活水平向全面建设小康社会目标迈进。【7】城乡体育政策从20世纪80年代的“行政村要有简易体育场地”到新世纪“50%以上的街道（乡镇）、社区（行政村）建有体育健身设施。80%以上的城市街道、60%以上的农村乡镇建有体育组织。”不难看出，经济的快速发展决定了城乡体育政策文本规定的演变，同时也为城乡体育的发展奠定了基础。此外，随着我国在国际社会中的地位与影响力的逐步增强，群众体育的国际交流也在不断增多，人们的视野逐渐开拓，健身意识逐步增强，更加关注自身的体育权力，对于与民生息息相关的群众体育寄于更多的诉求。在这样的大背景下，国家城乡体育政策法规的文本规定也在逐步摒弃浓重的政治性与功利性，服务性与民生性成为当前城乡体育政策法规文本规定的逻辑走向。无论是《“十一五”农民体育健身工程建设规划》、《“雪炭工程”实施办法》，还是《全民健身条例》、《全民健身计划（2011-2015）》等，这些政策法规文本中均体现出国家向民众广泛提供公共体育产品和服务，维护人民公共体育权利职能和义务的民生指向。总起来讲，改革开放以来我国城乡体育政策法规的变迁体现着政治经济社会文化的发展，它的变迁历程也是政治经济文化发展历史的一个缩影。国家重要政策法规是城乡体育政策法规制定的依据城乡体育政策法规的制定与出台是要有一定的背景与依据的，而国家的重要政策法规则是城乡体育政策法规制定的重要依据之一。改革开放30年以来，中共中央先后制定了11个关于“三农”问题的“中央一号文件”，特别是新世纪以来的“一号文件”除在农业生产上一以贯之地提出了一套行之有效的政策外，也把改善农民生产生活条件等社会管理和公共服务提到了突出位置，这表明国家除关注农村经济发展外，对农村社会文化事业也越来越重视。体育是农村社会文化事业的组成部分。与此同时，《农村体育工作暂行规定》、《公共文化体育设施条例》、《“雪炭工程”实施办法》、《“十一五”农民体育健身工程建设规划》等与城乡体育发展相关的政策法规先后出台，这些政策法规在内容中清晰地表明了积极发展农村体育的精神，特别是专门针对农村体育发展的《农村体育工作暂行规定》，要求农村体育要纳入当地经济与社会发展整体规划，纳入精神文明建设与小康建设的内容，这在新中国成立以来还是第一次专门以法律法规的形式来保障农村体育工作的开展，其意义不言而喻。为有效遏制日益扩大的地区发展差距，党的十六大和十六届三中全会提出了统筹城乡经济社会发展的要求，十七届三中全会指出了我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。“城乡统筹发展”、“协调发展”逐渐成为各行各业制定政策法规的重要关键词。体育领域从《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》提出的注重区域体育、城乡体育共同发展，到《全民健身条例》中的促进全民健身事业均衡协调发展，再到《全民健身计划（2011-2015年）》规定的统筹城乡全民健身事业发展，促进城乡体育资源和公共体育服务均衡配置，逐步建成城乡一体化的全民健身体系。这些有关城乡体育政策法规的内容无不体现着国家重要政策的精神，响应着国家发展战略的号召，因而可以说国家重要政策法规为城乡体育政策法规的制定指明了方向。从政策到法规的转变是提升城乡体育发展地位的关键改革开放以来，国家先后了几十项与城乡体育发展相关的政策，这些政策对城乡体育发展起着重要的指导作用，是城乡体育发展保持正确发展方向的重要保证。但是，从政策学视角看，政策比较注重理论阐述，讲究概括性，原则性强，带有号召性和指导性，很少有具体明确的权利和义务规定，政策的这种特点导致其随意性较大，给执行人以较大的自由理解和裁量的空间【8】。在20世纪80年代，国家的城乡体育发展的政策并不少，但是这阶段的城乡体育发展却远远没有达到政策的相关规定，如1983年《国务院批转国家体委关于进一步开创体育新局面的请示的通知》提到要达到“本世纪末普及城乡体育运动”的目标，显然这一目标到现在仍然还没有达到。法律法规是调整一定社会关系的明确、肯定、普遍的规范的总和。从改革开放到目前为止，国家先后颁布了《中华人民共和国体育法》、《农村体育工作暂行规定》、《公共文化体育设施条例》、《全民健身条例》等法律法规，这些法律法规是长期工作经验的总结，许多是由城乡体育政策发展而来的，具有较强的稳定性，不遇重大情况变化并经过法定程序不得改、废、立。同时，法律法规中关于城乡体育发展的内容大多都是以肯定、明确的规范形式出现的，并且具体规定了相应的权利和义务。从政策到法律法规的变迁，表明了城乡体育发展地位正在逐渐提高，城乡体育发展也必将更为明确化、稳定化、规范化和民主化，城乡人民的体育权利必将得到维护与保障。

政策法规视角下城乡体育一体化发展的思考

在国家重要政策的指导下研究与出台城乡体育一体化发展的政策2007年10月，总书记在党的十七大报告中指出要建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。这是党和国家领导人第一次在代表大会上提出城乡一体化发展的战略任务。2008年10月，十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出要建立促进城乡经济社会发展一体化制度，从而把推进城乡一体化作为了国家发展战略，标志着我国城乡一体化发展时代的到来。城乡体育一体化发展体现了体育事业整体协调发展与可持续发展的理念，是科学发展观与统筹城乡发展在体育事业中的具体体现，是新时期城乡体育发展的重要战略。当前，需要在国家相关城乡一体化发展的重要政策指导下，研究探索适合城乡体育一体化发展的政策，并及时相关的政策，从而明确城乡体育一体化的发展方向。适时将城乡体育一体化的政策向法律法规转变，提高发展地位到目前为止，我国还没有专门针对城乡体育发展的法律法规，因此可以说目前我国城乡体育发展的法规法律还不完备，还存在着诸多空白。尽管《体育法》规定了城乡体育发展的内容，但现在来看，这些内容已经远远地落后于时代的发展，更没有体现出城乡体育一体化发展，因而需要进一步修改与完善；《全民健身条例》虽然明确指出要促进全民健身事业均衡协调发展，在一定程度上提高了全民健身事业城乡协调发展的地位，但该条例关于城乡体育发展的内容也存在着针对性差、特色不鲜明、内容泛化，规定过于原则，灵活性大，可操作性不强等不足之处，同时从法律构建上还缺少“罚则”，即没有法律后果，因而缺乏具体的适用性。中国基本公共服务供给不足且非均衡的一个重要原因是缺乏可靠稳定的制度保障，有学者提出了制定《基本公共服务均等化法》的立法建议【9】。因此可以借鉴这一思想，在政策制定的基础上研究并提出专门针对城乡体育一体化发展或者城乡体育协调发展的法律法规，促进政策向法律法规的转变，从增强城乡体育一体化发展的稳定性、严肃性与权威性，进一步从法律上保障城乡体育一体化发展。加大政策法规的执行与监督是实现城乡体育一体化的重要保证从政策学角度看，完整政策法规的过程主要包括政策法规的制定、政策法规的执行、政策法规的监控和评估。这三个环节是保障着政策法规达到预期成果，因而缺一不可。所以，仅仅制定与出台城乡体育一体化发展的政策法规还不够，最重要的还是要加大政策法规的执行与监控力度。20世纪80年代国家先后颁布了许多政策法规，但是实际效力却没有达到预期效果，很大程度上是由于政策法规的执行与监督不力。因而要保证城乡体育一体化发展的顺利实现，政策法规的执行与监控必须受到应有的重视。在笔者看来，应该加大城乡体育一体化发展的政策法规宣传，使各级领导干部与工作人员提高政策意识并真正重视起政策法规建设工作，让政策法规深入人心，从而保证政策法规的有效执行；需要将政策法规建设工作纳入各级政府的目标绩效考核内容中，对未完成政策建设任务（包括政策的宣传、执行落实、监督检查等工作）的单位，应给予一定的惩罚。还需要加强公众参与城乡体育政策法规的制定实施的过程，向普通群众提供表达自己需求的平台，并接受普通群众的广泛监督，从而使政策法规的落实、执行更透明、更阳光，更有利于城乡体育一体化发展。立足经济社会发展实际，分区域、分批次实行城乡体育一体化从历史发展的经验来看，不同地区之间差距的缩小过程是漫长而艰辛的，这种漫长秩序其实就是国家经济发展规律、政府干预控制以及市场力量彼此作用的过程。从20世纪80年代开始日益扩大的地区经济社会文化的差距性演进态势仍旧是我国发展的难题，尤其是在当前经济发展过程中市场调节成分不断增加的情况下，随着市场机制作用的逐步加强，这些因子都不利于不同区域差距的减小。尽管国家先后出台与实施了若干促进区域协调发展的政策措施，但要从根本扭转和解决区域差距仍需相当时日。所以，城乡体育一体化的实现需要立足不同区域经济社会发展的实际，从实际出发，制定与出台促进城乡体育发展的政策制度。发达地区城市与农村经济社会发展良好，体育文化氛围浓厚，人们的健身观念较浓，适合实行城乡体育一体化的发展战略；落后地区经济社会发展不足，特别是偏远、西部地区，人们生活水平很低，良好的体育价值观念还没能养成，目前还不适合实行城乡体育一体化发展。因此，城乡体育一体化发展应该是分区域、分批次的实现过程，任何不切实际、盲目跟风、急于求成搞城乡体育一体化发展的实践必将走向失败。

（1）改革开放以来我国城乡体育政策法规是沿着城市体育优先发展、农村体育逐步发展、城乡体育协调发展的脉络演进变迁的。（2）从城乡体育政策法规的变迁历程得出了政治社会经济发展环境决定着城乡体育政策法规的演进变迁，国家重要政策法规是城乡体育政策法规制定的依据，从政策到法规的转变是提升城乡体育发展地位的关键等三个重要启示。（3）当前城乡一体化已成为我国经济社会发展的战略趋势，城乡体育一体化是顺应我国总体发展趋势而提出的一个新的研究课题。立足改革开放以来城乡体育政策法规演进变迁的历史经验，对政策法规视角下城乡体育一体化的发展进行了思考，得出了在国家重要政策的指导下研究与出台城乡体育一体化发展的政策，加大政策的执行与监督是实现城乡体育一体化的重要保证，适时将城乡体育一体化的政策向法律法规转变，立足经济社会发展实际分区域、分批次实行城乡体育一体化等几个建议。