体育公共服务财政保障问题及对策

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摘要：采用文献资料法等，探讨现阶段我国体育公共服务财政保障存在的问题及原因，并提出对策。主要结论：目前我国体育公共服务财政保障存在着资金投入明显较少和投入非均等化等突出问题，产生这些问题的原因在于事权与财权配置不合理、体育公共服务财政政策不健全和财政保障来源单一且监管不清。建议：理顺政府体育公共服务事权界限，实现体育事权、财权的规范化；建立税收体制及转移支付制度，推动公共体育服务均等化进程；动态调整体育事权财权配置，推进体育公共服务监管与绩效评价。

关键词：体育管理；体育公共服务；财政保障；政府购买

1体育公共服务概况

随着我国改革开放的不断深化，公共服务越来越受到党和政府的关注。体育公共服务是公共服务的一项重要内容，建立健康、稳定、长效可持续的服务方式成为研究的重点[1]。在我国，稳定的政府财政投入是体育公共服务可持续协调发展的重要保障。1995年8月国务院颁布的《体育法》首次规定，各级人民政府需注意对体育事业的投入；2009年国务院颁布的《全民健身条例》再次作出具体要求，强调县级人民政府应当将全民健身工作所需经费列入本级财政预算[2]。政府财政投入，保障了体育事业的发展，然而，根据国家体育总局第六次全国体育场地的普查数据，全国体育场地人均占有量为0.0012个，人均占有场地面积为1.46平方米，每周接待人数为500人次以下的场地占85%，此外，全国近45%的体育场地集中在东部发达地区，与之相对的是西部体育场地仅有25%左右[3]。这反映出我国的体育公共服务仍存在政府购买总量投入不足和局部投入分配不合理的问题，公共服务的侧重点主要集中在一些所谓的“重点领域”，整体发展依然不平衡。国内学者对此进行了大量的研究与分析，余丽萍指出体育事业经费的财政预算投入规模呈下降态势，直接影响了体育民生工程的建设，体育公共服务的均等化需要优化财政政策[4]。刘苏从财政法保障的角度指出，当前体育公共服务存在事权和财权不对称、财政转移支付制度不合理等问题，并指出体育公共服务财政的“自我监管”是体育公共服务非均等化的财政制度表征[5]。花楷也提出，完善体育公共服务财政体系，需要在优化体育公共服务财政投入的基础上，完善体育公共服务财政转移支付机制[6]。新时期下，体育公共服务伴随社会转型仍具有广泛需求与实践价值，在此背景下讨论政府购买体育公共服务财政保障的完善路径，具有重要的理论与实践意义。在此基础上，试图通过对我国体育公共服务现状进行分析，找准相应财政保障政策的不足，并提出相应的解决对策。

2体育公共服务财政保障现存问题及原因

2.1存在的问题。政府购买体育公共服务有着深刻的社会意义，但它仅处于初期探索阶段，不论从具体操作层面，还是从现有财政政策支持方面，都还存在许多问题亟待解决。2.1.1公共体育服务投入明显较少。下表为2013—2018年国家体育总局部门支出预算，从表中可以看出，体育事业财政预算额度逐年递增。虽然政府对于体育事业财政投入的绝对值逐年增加，但以政府财政支出和全国GDP总量的角度观察，体育事业经费所占比值仍然较低，且整体呈下降趋势。此外，值得注意的是，体育财政预算投入的项目集中在竞技体育和专业体育以及相应的管理及交流合作项目，群众体育投入相对较小，甚至在统计过程中归类在其他体育支出项目。当前竞技体育领域经费占据了体育事业经费的绝大部分，而大众体育受关注较少，导致群众体育发展缓慢。2018年，按照国家统计局公布的人口总量13.95亿计算，人均体育公共服务经费仅为0.30元，政府购买体育公共服务的资金投入明显不够。2.1.2公共体育服务投入非均等化。面对数量有限的政府购买投入，在目前的国情条件下，公共体育服务投入存在明显的非均等化特征，表现在地域差异、城乡差异和社会等级差异。地域差异。根据第六次全国体育场地普查数据显示，全国近45%的体育场地都集中在了东部发达地区，与之形成鲜明对比的是西部体育场地仅有25%左右[7]。可以看出，我国体育公共服务区域差异明显，东部省市人均体育事业经费水平远远高于中西部地区，西部地区体育事业经费严重不足。城乡差异。在现行财政体制下，我国乡镇政府的财政经费总量严重不足，更多的财政预算用于解决人民实际的生活问题，而可用于乡镇体育事业的资金少之又少。特别是在农村，体育服务概念淡薄，公共体育设施严重匮乏。相关数据显示：全国范围内，乡村仅拥有66446个体育场地，而在城镇的体育场地则占全国体育场地的91.82％。巨大的城乡投入差异，严重制约了乡镇农民参加体育锻炼或活动的积极性，十分不利于全民健身和体育公共服务均等化目标的实现。社会等级差异。体育公共服务除了地域差异还有人的差异存在。这主要表现在，弱势群体的体育公共服务权利被相对剥夺。社会阶层的分化导致了穷人和富人在享受体育公共服务的过程中，出现不同的待遇问题，遭到排斥[8]。2.2原因分析。财政保障在政府购买体育公共服务至关重要。从前文中的分析可以看出，财政总投入逐年上升，但上升的速度远远追不上人民群众需求的增长速度，且各地区之间体育公共服务水平发展不平衡，财政投入相差巨大，从财政政策的角度看则主要体现在以下几个方面：一是体育公共服务的事权与财权配置不合理，地方政府的公共服务能力受限；二是体育公共服务财政政策不健全，很难达到缩小地非均等化建设的效果；三是体育公共服务财政保障来源单一且监管不清，制约了体育公共服务的发展速度。2.2.1事权与财权配置不合理。1994年分税制改革以来，各地方政府的日常支出国家并没有制定统一的标准，通常都是由各级政府自行决定。这样做确实在一定程度上缓和了中央政府的财政压力，但同时也导致了上级政府为了保证自身的收入，而想方设法分享下级税收，无形中增加了下级政府的财政压力。基层政府往往会在财政有限的情况下，选择在对体育公共服务上，少投入甚至是不投入，将资金用于一些基础性的、重要的公共服务领域，以谋求可见的显性“政绩”。另外，从中央层面进行分析，每年中央政府都会从财政收入中抽出一部分资金用于税收返还，从而刺激相关地区和行业的发展活力。这种做法虽说从大局上确实促进了经济发展，但同时也加剧了贫富分化，使欠发达地区的可用财政资金进一步缩减。基层政府所面临的事权与责任越来越多，而相反的财权却越来越少，事权与财权不匹配严重的影响了政府办事效率。体育公共服务的事权与财权分配，地方政府和体育部门是事权主体，国家财政部、国家体育总局、地方政府和地方体育部门是财权主体[9]，通过中央总体的财政预算逐级拨付给地方，而资金到了地方以后还要通过地方预算再拨给具体实施体育公共服务的体育局或有关部门。事权与财权严重不对等，导致基层办事部门的有效资金严重匮乏，从而影响到群众直接享有的体育健身权受损。2.2.2体育公共服务财政政策不健全。体育公共服务财政政策不健全，主要是指两方面：第一，转移支付政策缺失。我国目前体育公共服务转移支付内部比例不合理，即专项转移支付额远大于一般性转移支付的比率，一般性转移支付资金来源不足，整体规模较小，难以支撑体育公共服务需求。当前的这种以专项转移支付为主的财政拨款方式，说明了我国体育公共服务其实是缺乏整体规划的，日常性投入远远不足。此外，专项转移支付资金拨发具有很强的任意性，受人为因素和政策因素影响较大。基层政府在缺乏财政支持的情况下，各级政府普遍对于体育公共服务的重视程度不够。根据财力状况的变化，体育公共服务一般性事务是否要投入、投入多少、怎样投入，完全是以政府官员的态度来决定的，缺乏应有的严谨性和系统性。第二，激励性政策不够。不可否认，政府主导是体育公共服务发展的核心与基础。十八大以后，提升居民幸福感是政府的首要责任。体育公共服务关系大众健康、群众幸福，然而，当前政府对体育公共服务发展的激励性政策极为稀少，社会各界感受不到政府对于发展体育公共服务的态度，看不到当前体育公共服务的发展规划，导致其对当前体育公共服务发展过程中遇到的难题和困境也不明确。激励性政策的缺失降低了各方财政力量对体育公共服务的关注，直接影响了体育公共服务的发展。2.2.3财政保障来源单一且监管不清。我国目前的体育财政来源以预算内的国家和地方拨款为主，资金来源单一，在国家投入相对缺乏的情况下，地方财政受各地经济发展水平的制约，用于地方体育行政部分的财政拨款也较为薄弱。此外，体育公共服务财政监督管理制度建设还不完善，政府在履行职责过程中缺乏相应的制约机制，以至于在资金的使用时缺少规范，使得政府提供公共服务的类型、规格、标准都不明确，各方权利义务也处于混乱状态，更难以保障公民的基本体育健身权。具体来讲体育公共服务财政监督制度不完善主要表现在以下几个方面：一是监管主体多重身份，很难真正的起到监管作用。政府在提供体育公共服务的过程中主体地位始终是模糊不清的，即是财政资金的主要投入者，也是管理和监督者。这样的情况是不符合现代管理学基本理论的，因此，在整个监管的过程中有必要引入第三方主体加入。二是监管的责任规定不明确，始终缺乏有效的问责机制。主要表现在现阶段没有可以进行有效操作的评价体系，很难客观的对体育公共服务效果进行评价，使得相关的责任人难以被追责。三是监管手段依然以突击观察法为主，没有一套科学的监管方法对日常行为进行监管。“检查的人走过场，被检查的人应付差事”，已经成为一种相对普遍的情况，导致了体育公共服务监管效果非常不理想。

3体育公共服务财政保障对策

财政措施作为政府购买体育公共服务的重要保障，其不断完善对于提高政府办事效率、转变政府职能有着深远的意义。针对上文提到的问题，笔者认为当前工作应当从以下三个方面展开：一是完善财政制度协调财权与事权关系，以事权为基础来确定财权大小；二是健全体育公共服务财政保障制度；三是扩大体育财政来源，建立多元的体育公共服务市场财政监督机制。3.1理顺政府体育公共服务事权界限，实现体育事权、财权的规范化。针对财权与事权不对称的问题，应当从以下几个方面展开工作：第一，厘清各级政府在体育公共服务上的事权界限。政府体育职能转换不到位是根源是未厘清政府和市场间的关系，体育事权和财权匹配不到位。因此，还需要继续深化行政管理体制改革，突出社会管理与公共体育服务职能，以制度形式明确政府在公共体育服务中的主要责任，全方位提供群众需要的公共体育服务。各级政府明确体育事权配置基础上，明确宏观、中观与微观操作层面，理顺彼此间的隶属、互补关系。国务院等中央政府部门主要承担国家范围内公共体育服务，具有全民性体育公共产品和财政资金拨款。充分考虑到公共体育服务外溢性特点，需要省、市、县等体育部门提供大众公共体育服务，然而，中央政府也需通过财政转移支付其中的一部分，并明确财政支付标准、支付能力[10]。第二，实现体育事权、财权的规范化。除了加大公共体育服务经费投入、开展发行体育彩票基金等多渠道融资外，还需要加大公共体育服务宣传，推动体育捐赠、体育慈善等发展，建立多元化资金筹集方式，推动公共体育服务的发展。与此同时，充分理顺各级政府间的责任与职责，确保公共体育服务均等化顺利实施。按照自身财政状况、社会实际发展状况，明确承担的责任与义务，推动体育公共服务均等化。此外，在充分明确各级政府间体育事权、财权的情况下，推动其法制化、规范化进程，推动公共体育服务事项具体化，创建省政府为主体，县政府负责的结构，实现事权配置划分的法制化、规范化，采用立法形式进行监管与控制，推动各级政府间事权配置。3.2建立税收体制及转移支付制度，推动公共体育服务均等化进程。建立税收体制、转移支付制度，尤其是完善当前的地方财税体系，允许地方政府能开辟税源，扩充公共体育服务资金获取途径。基层政府体育部门需要注意确保农村公共体育服务资金费用，需增加县乡政府的财政能力，让其成为相对独立性理财主体、预算主体，理顺体育事权划分结果基础上，明确中央到地方体育财权划分、支出责任，采用法律形式明确中央、地方政府间应承担财政支出责任，明确各自承担的资金、项目比例[11]。此外，实现基本公共服务均等化的重要手段之一为转移支付制度，既要强化省对市、县专项转移支付制度，也要让省最大程度将财力、中央转移支付资金能落实到基层政府财权中，调整、完善政府转移支付制度，充分采用财政转移支付方式，推动农村体育基础设施建设，提升农村公共体育服务水平。3.3动态调整体育事权财权配置，推进体育公共服务监管与绩效评价。事实证明，虽然政府是体育公共服务建设和发展的主导者，但是仅仅依靠政府的力量，不利于体育公共服务均等化的实现，因此，必须动态调整体育事权财权配置。公共体育服务均等化进程与服务供给多元化，在各级政府在公共体育服务供给中事权配置绩效实施客观评价，全面推动公共体育事业的不断进步。建立科学的供给评价指标体系，建立社会、个人为主体以及公共参与的多元供给评估模式，改变传统以体育管理部门为主导的单一式评估模式。当然，在评估中也要确保评估透明度，坚持信息公开，完善信息沟通机制，将公民满意度作为评价标准，注重公民实际体育需求，创建公共体育服务供给事权配置评估制度架构，确保评估体系发挥作用。此外，公共体育服务相关指标中，纳入供给覆盖率、服务指导等作为考察范围，确定政府的供给主体、对象、内容和监督程序，强化政府体育部门在公共体育服务供给中的监管机制，建立公共体育服务绩效评价机制。首先，实现多种途径下的体育公共服务财政监管。第一，加强体育公共服务财务内部监管。如在体育总局内部成立专门的工作小组或内设机构，专门约束体育公共服务并进行财务监管和考核。在监管的过程中，制定考核评价标准，定期对相关体育公共服务主体进行检查，对于不符合标准的部门或组织进行整改，同时对于连续表现优异的组织或部门进行激励。第二，强化社会非营利组织作用，形成第三方财务监管。社会监管一方面能够配合政府有效的实现监管目的，规范体育公共服务的发展，另一方面还缓解了过往“不管就乱、一管就死”的现象。第三，发动群众参与到财务监管中。当今社会网络媒体已经成为社会监管中不可忽视的力量，鼓励人民群众参加到体育公共服务的监管中来，通过微信微博两微一端的方式畅通民众的意见反馈渠道，及时收集意见建议并进行跟进和解决。其次，为提升体育公共服务效能，建立公共体育服务绩效评价机制。发挥各类体育团体、组织等的作用，并建立审计机制，既要考核竞技体育指标为权重的基本情况，创建公共体育服务政绩考核体系，保证公共体育服务供给的各项工作得到很好落实。

4结语

政府购买体育公共服务对于优化政府财政支出结构、丰富群众的体育健康生活水平十分重要，有利于让有限的资源发挥出最大的社会功用。然而在全国范围内，尤其是在经济水平相对落后的地区，体育公共服务建设依然非常落后。这就需要我们在今后的工作和研究中给予充分的重视，全面推进政策法规的制定与完善，全面扩大体育公共服务覆盖范围，统筹城乡体育公共服务，不断完善财政制度，明确政府与市场的地位，保障体育公共服务的健康有序发展。

作者:赵静 葛超 单位:西南科技大学体育学科部