公共体育场馆运营改革对策研究

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体育场馆是体育发展水平的标志，是体育事业和体育产业赖以生存发展的主体和核心资源。我国目前拥有超过60万个各级各类体育场馆，但是绝大部分体育场馆规划和建设不合理，功能和经营模式单一，影响了体育场馆的综合效益的发挥，有的还成为政府的财政负担。但是，近年来，我国许多体育场馆都按市场机制进行了管理和运作，扩大了体育场馆的社会开放程度和市场化程度。上海建设全球著名体育城市，体育场馆大的缺运营，小的缺供给，因此既要新建扩建体育设施，更要改革管理现有体育设施。体育场馆如何赋予生机活力，是个长期难以破解的课题。

1．上海市体育场地场馆基本现状

1．1上海市体育场地总体情况

据全国第六次体育场地普查统计显示，截至2013年12月，上海市共有体育场地38505个，用地面积6783．65万平方米，建筑面积629．64万平方米，场地面积4155．69万平方米。其中，室内体育场地12513个，场地面积291．42万平方米；室外体育场地25992个，场地面积3864．27万平方米。按照2013年末上海市常住人口（2415．15万人）计算，平均每万人拥有体育场地15．94个，人均体育场地面积1．72平方米。全市共有69种场地类型，排名前10位的类型及占比如图1。

1．2上海市体育场地分布情况

在全市体育场地中，体育系统场地665个，占1．7％；场地面积196．97万平方米，占4．7％。教育系统体育场地7245个，占18．8％；场地面积1183．73万平方米，占28．5％。其他系统体育场地30595个，占79．5％；场地面积2774．99万平方米，占66．8％。

1．3上海市体育场地投资情况

上海市体育场地总投资额为400．898亿元，其中：财政拨款为239．574亿元，占比59．8％；单位自筹144．6853亿元，占比36．1％；社会捐赠为7，419万元，占比0．2％；其他来源为15．8968亿元，占比4．0％。财政拨款是上海市体育场地最主要的投资来源，其次为单位自筹，两项合计占总投资额的95．8％，财政拨款中又以差额拨款为主。经过20多年的改革，多数公共体育场馆按照“以体为主、多种经营”的指导思想积极开展经营创收活动，在一定程度上缓解了公共体育场馆经费不足的问题。

2．上海市公共体育场馆及运营基本现状

2．1投资及管理情况

由于投资管理部口不同，场馆的所归属单位也不同，上海37家大中型场馆主要分为两类。第一类是由市政府投资建设，其管理部口为上海市体育局或市国资委。这类体育场馆大部分都是因举办大型体育赛事而兴建的，专业水平较高，设施较为先进。第二类是由区县投资建设，其管理部门为区县体育局。主要用于各区县全民健身活动，由于经费所限，一般规模较小，为中小型体育场馆。例浦东游泳馆、闵行体育中心等。内部管理体制方面，目前，上海市的公共体育场馆主要有全额拨款、差额拨款、自收自支三种性质。37家大中型体育场馆中，31个场馆采用事业单位自主管理模式；3个场馆采取企业市场化运作模式；2个场馆委托专业机构管理；1个场馆采取其他管理模式。在财政支持方面，全额拨款的场馆共有12个；差额拔款的场馆共有15个；自收自支场馆8个；其他2个。

2．2社会服务现状

公共体育场馆一般承担了业余训练、、大型赛事、全民健身等主要功能。通过对上海市37个大中型公共体育场馆进行开放情况调查发现，这些公共体育场馆开放情况较好，除维修时间外，几乎全年开放，室外场地年平均开放天数为341天，室内场地年平均开房天数为335天，设施和项目也比较丰富。2013年上海市体育局还制定了市属公共体育场馆公益开放形式和补贴的相关办法，8家市属场馆实现了对外公益开放服务，开放项目包括羽毛球、乒乓球、网球、足球、篮球、保龄球、游泳等贴近市民体育活动需求的项目。原则上要求公益性开放价格在各自现行的正常开放价格的基础上下调30％左右，政府建立专项资金给予低价开放进行差额补贴。近两年来，在市属场馆引领下本市有31家体育系统直属公共体育场馆实施公益开放，场地的类型一般为羽毛球、乒乓球、篮球、网球、台球、游泳、足球等7个项目。

2．3运营管理存在的问题

由于政府管理体制的原因，大部分公共场馆还处在差额管理的阶段中，能够保证场馆的公益性，但并未形成产业规模，除有部分场馆由于产业资源丰富、地理位置优越，如东亚体育文化中心、渊深体育中心组建专业运营团队进行运营开发，并缺德一定成效，积累了丰富的经验，但还是处于初级阶段，所有权和经营权彻底分离改革仍需要继续推进。，并且由于服务标准的缺失，近年来暴露出管理体制不健全、使用效率低下和管理水平不高、场馆投入与社会需求脱节等问题，引起了社会各界的关注。除此之外，由于专业管理人才缺乏，导致上海大部分公共体育场馆在社会服务上没有合理规划，除承办赛事、演唱会之外，基本上都只是房屋和场地租赁，没有根据场馆实际情况，开展符合条件的体育产业项目或形成品牌赛事项目。

3．上海市公共体育场运营改革的目标及建议

3．1改革目标

公共体育场馆是拥有“准公共产品”性质，具有公益性和经营性双重属性，因此需要正确处理两者的关系。上海市公共体育场馆应按照分类管理原则，实施所有权和经营权分离，以公共服务购买方式建立政府与体育场馆的关系，加快企业化、市场化步伐。上海市体育场地运营改革的目标必须贴合需求，建设市民喜闻乐见的体育场地；加强合作，促进体育场地建设的跨部门融合；开拓渠道，保障体育场地建设的资金需求；加强管理，积极提升体育场馆服务能级；提升品质，提高体育场地有效利用率。

3．2改革建议

上海市公共体育场馆改革必须结合场馆实际，明确两权分离的改革方向。统筹做好人员分流的社会保障，明确改制场馆资产的划分和经营权的界定，施行特殊的税收优惠政策，制定合理的价格和收费标准，积极鼓励公共体育场馆的无形资产开发。

3．2．1明确场馆改革总的指导思想和目标

场馆改革必须遵循国家层面和上海市层面的总体规划和改革发展方向，明确总的指导思想和改革目标。中央要求加快供给侧改革，体育的有效供给在于场馆资源。国家发改委等部门制定的《关于印发促进消费带动转型升级行动方案的通知》，明确要求通过引入社会资本和现代公司化运营机制等，推广“所有权属于国有，经营权属于公司”的分离改革模式，并探索在同一省（市、区）打造体育场馆联盟，加快推动场馆设施开放利用。克强总理、杨雄市长都提出场馆管理改革，提高运营管理效率。因此，场馆改革的方向应该是“两权分离”，探讨公共场馆市场化运作的体制机制和模式，目标是提高场馆运营效率。

3．2．2按照部署指定改革发展的刚性指标

建议由市财政局、国资委、体育局等职能部门牵头组建上海市公共体育场馆改革发展领导小组，并由市主要领导亲自督管，根据场馆改革发展的指导思想、目标，学习餐饮、旅游等行业国有资产改革的先进经验和模式，结合场馆和市场实际制定改革发展路线，按照中长期规划制定各个阶段的刚性指标。如采取试点—扩大—普及的方式，指定公共体育场馆市场化运营的指标，2020年前实现企业化运作的公共体育场馆比例不低于30％，2025年不低于60％，2030年不低于80％。当然还可以在场馆运营效率、公益服务、场馆集团及品牌输出等方面指定相关的刚性指标，让各方明确，场馆改革没有退路，必须前行。

3．2．3推进体育场馆的分类改革

不同级别的公共体育场馆在设计、建设与运营中有其基本的定位，一般而言大型场馆主要服务于大型赛事和业余训练，中小型体育场馆主要兼顾业余训练和对外开放；其次，拥有大型的先进设备的场馆一般维护成本比较高，且需要配备较多的专业技术人员；再次，处于不同地域的场馆，其商业开发的便利度也不一样。这些都是影响体育场馆市场化运营的制约因素，因此建议对公共体育场馆进行分类改革。如东方体育中心作为上海体育的地标，主要承担大型赛事承办和城市形象承载的功能，不建议进行过度的市场化和商业化；八万人体育场、源深体育中心因为已经形成一定的市场化经验，建议继续推进市场化进程，并形成上海体育场馆的集团优势；对田林体育俱乐部、中原体育场等社区型场馆探索委托经营模式，吸引专业团队进行经营，采取政府购买的方式向社区提供公共体育服务。

3．2．4化零为整解决人事编制难题

目前在各公共体育场馆的队伍组成里，大多是少数事业编制加企业员工或人才派遣形式，容易造成身份上的差异影响员工绩效和管理运营效率。建议将市属场馆区属场馆的事业编制的员工统集中在少数场馆，通过化零为整的方式解决人事编之难题。比如，将士体育局直属的中原体育场、田林体育俱乐部、划船俱乐部、江湾体育场、仙霞网球中心等职业编制的员工统一安排到东方体育中心，这些场馆就可以按照委托经营的模式进行改革，破除人事体制的障碍，进而提高场馆效率。

作者:王钦澄 单位:华东理工大学体育科学与工程学院

参考文献：

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