妨碍公共体育政策执行认知缺陷及完善途径

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摘要：采用文献资料法和逻辑分析法在分析政策认知在政策执行中的作用基础上，从政策执行主体的角度对我国公共体育服务政策执行过程中的主体认知缺陷进行分析，探究主体认知缺陷产生的根源，并提出消除公共体育服务政策执行主体认知缺陷的途径。

关键词：公共体育服务；政策执行；主体

公共体育政策是政府或社会公共权威部门对公共体育资源和体育利益进行权威性分配的方案。作为政府对公众体育权利实施宏观调控的重要杠杆的公共体育政策能否得以有效执行，从根本上取决于公共体育政策执行的有效性，而政策执行本质上是政策执行主体之间的一种利益博弈过程，因此，其有效性又从根本上取决于相关体育政策执行主体对公共体育政策是认知程度。从政策执行的角度来说，政策的有效执行是以相关政策执行主体对所推行政策的认同和接收为前提的，而这种认同和接受又是以其对政策的准确认知为基础的。也就是说，对于公共体育政策执行主体来讲，必须以对公共体育政策的准确认知为前提，否则，既谈不上对公共体育政策的认同，更谈不上对政策的接受和执行。因此，对妨碍公共体育政策有效执行的主体认知缺陷及完善途径进行探讨，其意义是显而易见的。

1公共体育政策执行主体的政策认知缺陷

政策的有效执行是以政策执行主体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策执行主体对政策的认同和接受又是以对政策的准确认知为基础的。在政策执行过程中，政策执行的首要环节就是对政策内容的认知。政策执行主体只有对政策内容及其精神实质有清楚的把握，并对政策所蕴含的潜在价值和利益有了正确的认知和了解，才能正确理解政策制定者的意图，也才可能形成正确的政策态度，从而产生积极的行为动力和合理的政策目标，保证政策能够获得预期的执行效果。否则，如果政策执行主体缺乏对所推行政策的正确认知，则很难对推行政策产生内心的认同，更谈不上心悦诚服地去接受和执行政策。在我国现阶段，有许多公共体育政策之所以推行效果不好甚至背离了既定的政策目标，其中一个很重要的原因就是公共体育政策执行主体对所推行的公共体育政策在认知上存在缺陷。

1．1对所执行的公共体育政策价值和作用缺乏政策认知，特别是对具有长远利益的体育政策价值没有充分认识

公共体育政策的价值和作用是通过他们给目标群体的广大群众所能够带来的体育利益而体现出来的。相对于竞技体育政策而言，公共体育政策更多的体现为长远利益。由于这些体育利益一般要经过一定的时间，通过公共体育政策作用的发挥才能呈现出来，且短期内很难被人们直接观察到，体现不出政府的“绩效”和“作为”。所以，对于急功近利的体育政策执行主体来说，有时为了追求眼前利益甚至会牺牲公共体育政策所带来的长远利益。我国各级政府在具体执行作为公共体育政策的《全民健身计划纲要》和作为竞技体育政策的《奥运争光计划纲要》两项政策时所呈现的执行态度上不难体现出来，各级执行主体都把金牌数量的多少作为考量体育开展的好坏，而有意或无意避开很难用数量指标予以衡量的公共体育政策。正是因为“全民健身”效果在短期内难以观测，于是各级公共体育政策执行主体缺乏对公共体育政策价值和作用的正确认知，导致公共体育政策执行效果偏差。

1．2对所执行的公共体育政策的内容和精神实质缺乏正确认知，特别是对公共体育政策目标、公共体育政策原则和公共体育政策措施缺乏正确的理解

公共体育政策目标是公共体育政策执行主体通过公共体育政策的制定期望公共体育政策执行客体（即广大群众）所达到的期望状态，是公共体育政策执行主体制定政策意图的具体表现。公共体育政策原则是公共体育政策执行中必须坚持的方向。公共体育政策措施是公共体育政策执行主体为实现公共体育政策目标而采取的途径、手段和方法，是公共体育政策原则的进一步具体化。公共体育政策目标、公共体育政策原则和公共体育政策措施共同构成了公共体育政策的实质性内容。如果政策执行主体在执行公共体育政策过程开始不能准确地把握公共体育政策目标、公共体育政策原则和公共体育政策措施，那么就会在公共体育政策执行过程中造成政策的变形，背离公共体育政策目标，违反公共体育政策原则以及误用甚至滥用公共体育政策措施的情形。在“阳光体育运动政策”执行过程中，有学者对南京市大中小学的抽样调查结果显示，“54．2％的阳光体育政策执行主体（学校领导和教师）对‘阳光体育运动’的开展持反对态度”。从学校层面来看，长期以来，学校存在这样一种观念，对学校体育而言是说起来重要，做起来次要，忙起来不要。即便是像“阳光体育运动政策”这样作为学校体育工作开展特殊时期的一种强势手段，也未能引起作为政策执行主体的学校领导和教师的深刻认知，在片面追求升学率的高压之下将“升学率第一”取代“健康第一”，当然更无从去认识体会“阳光体育运动”的初衷是要通过阳光体育的抓手作用，吸引广大青少年走向操场，走到阳光下，走进大自然，积极参与体育锻炼，培养体育锻炼的习惯，从而掀起群众性体育锻炼的热潮。正是因为政策执行主体缺乏对“阳光体育运动政策”的内容和精神实质的正确认知，才导致阳光体育运动“昙花一现”，短暂的热浪后并没有对学生的体育锻炼意识与兴趣有多大的改善。

1．3对所执行的公共体育政策与相关体育政策的关系缺乏正确认知，公共体育政策体系内的各项政策都是相互关联的

公共体育政策体系内的各项政策都是为了实现总政策的目标而制定和颁行的，是相互关联的。正确认知所执行的公共体育政策在政策体系中的地位及与其他相关公共体育政策的关系，不仅有助于深化对该政策重要性的认识，而且有助于正确处理该政策与其他相关公共体育政策的关系，有利于采取恰当的执行策略，为总目标的实现奠定基础。如果我们不能从政策的整体性和关联性去科学地把握政策，不明白一项公共体育政策是为了实现哪个总目标，相关配套政策有哪些，那我们在公共体育政策执行过程中就很容易出现指导思想上的混乱，造成公共体育政策难以落实。在我国公共体育政策中，《学校体育工作条例》、《中央7号文件》、《阳光体育运动文件》、《体育与健康课程标准（修订）》、《国家学生体质健康标准》、《关于加强全国青少年校园足球工作的意见》等共同构成了青少年公共体育政策体系，共同为我国公共体育服务总目标发挥重要作用。而在这一系列的政策中，又以保障青少年的体质增强、体育习惯养成为目标，在《学校体育工作条例》的总政策下，分别针对体育课程、课外体育活动、学生体质健康颁行了相应的政策。然而，在现实的青少年体育政策执行过程中，由于作为公共体育政策执行主体的学校领导和教师没有很好地对整个青少年公共体育政策体系的相互关系进行认知和分析，才导致在政策执行过程中因过度突出某一政策（“阳光体育运动”）的时期性而搞形式化、走过场，而应该始终坚持和贯彻的政策却被忽略和搁置（体育课时的保证）。因此，由于公共体育政策执行主体对相关公共体育政策之间的关系缺乏正确认知，是导致公共体育政策不能得到很好执行的原因之一。

2公共体育政策执行主体认知缺陷的产生根源

2．1公共体育政策执行主体对政策信息的选择性

认知是政策认知缺陷产生的主要原因如前所述，政策认知过程的各个环节都具有明显的主体性，对政策信息的认知是将政策观念内化的起始阶段，在这一阶段，公共体育政策执行主体要通过思维的加工和逻辑的整合将公共体育政策信息输入自己的主体意识结构之中。行为科学研究表明，人的认知活动是主体认知图式对政策信息的吸收、改造并完善自身认知图式的过程。所谓认知图式，就是人脑对传入大脑的信息的选择、整合和理解的模式。公共体育政策执行主体对公共体育政策信息的认知过程实质上就是主体认知图式与政策信息之间相互作用的矛盾运动过程。而公共体育政策执行主体认知图式中已有的体育观念系统决定了在对认知图式的操作过程中具有选择性和方向性。也就是说，公共体育政策执行主体的认知图式是在原有的体育政策概念系统的基础上进行比较、分析输入的新政策信息，并决定是否将其纳入认知过程。因此，公共体育政策执行主体的认知图式决定了他们只能对能够感受到的公共体育政策信息的某些方面的刺激作出反映，而对不能够感受到的公共体育政策信息的某些方面的刺激没有反映。同时，由于人的认知活动具有主体性，所以，政策执行主体在公共体育政策认知过程中就不仅仅是对公共体育政策信息的刺激作出原本的反映，还可能会作出创造性的理解，而这种创造性的理解往往会导致政策信息在认知过程中发生变异。由于公共体育政策本身是对体育资源和利益进行权威性分配的方案，因此，往往与公共体育政策执行主体的切身利益密切相关，所以，公共体育政策执行主体在对公共体育政策信息进行认知时也会有意识地带着利益和价值倾向性来控制和操作认知图式，致使原本客观的公共体育政策信息往往以变形或歪曲的形象反映在公共体育政策执行主体的大脑中而产生偏差。

2．2公共体育政策执行主体的综合素质偏低是妨碍政策执行主体不能正确认知政策的重要原因

一般情况下，人们对事物的追求常常依赖于他们对该事物功能的发挥能否满足自身的需要。也就是人们对该事物所蕴含利益的认知程度，而这种认识程度又必须以自身所具有的知识为前提。知识是事物及事物之间的关系在思维中的存在形式。是人们掌握的事物之间有逻辑结构的系统化的信息组合。知识既是人们认识和改造客观世界的重要工具，又是人们运用自己的智力和能力认识客观世界的结果。因此，人们只有在掌握相应理论的基础上，并具备一定的知识时才会自觉地去追求特定的事物，以满足自身需要，实现利益追求。对公共体育政策的认知同样如此，公共体育政策执行主体的知识水平决定着其对公共体育政策的认知程度。在我国公共体育政策执行中，起着关键作用的基层公共体育政策执行主体往往知识水平较低，缺乏对公共体育政策长远利益的全面认识，不能正确认识到公共体育政策中所蕴含的体育价值以及将会给他们带来的利益。在我国学校体育教育中，发达地区尚且有22％的学校执行不了体育教学大纲和体育课程，更何况在经济不发达的西部农村中小学。作为公共体育政策执行主体的学校领导和教师之所以发生违反公共体育政策的行为，主要原因就在于他们缺乏对体育价值、功能方面的全面认识，不懂得学生的身体健康、全面发展对于学生本人、体育教育以及学校教育可持续发展所具有的潜在价值和重要意义。

2．3语言符号指代关系的不确定性是公共体育政策执行主体认知缺陷的可能条件

众所周知，任何一项政策信息都必须通过语言符号这个载体表现出来，而语言符号又是确定性与不确定性的有机结合。一般而言，语言符号的基本指代对象是确定的，而由于语言符号不仅有内涵和外延、狭义和广义、本义和喻义、显义和隐义、字面义和隐身义、表层语义和深层语义等的区别，而且还有精确语言和模糊语言、文字语言和图像语言、声音语言和体态语言等的差异，所以，语言符号在传递信息过程中的指代关系会因认知主体知识、经验和价值观的不同以及语境不同而表现出不确定性。因此，语言符号指代关系的不确定性在与认知活动的主体性发生相互作用时便很可能对认知对象的意义产生误解。这种情况不仅在日常的交际活动中普遍存在，而且在公共体育政策执行过程中也时有发生。如国务院于2009年颁布的《全民健身条例》以及配套的《全民健身计划》中明确指出：“县级以上人民政府应当将全民健身工作所需经费列入本级财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加对全民健身的投入；应当将全民健身事业纳入国民经济和社会发展规划；应当将全民健身工作纳入当地《政府工作报告》”。然而，正是由于某些地方的公共体育政策执行主体在对“应当”、“鼓励”等语言符号的指代关系上缺乏准确认知，并由于认知活动本身的主体性和利益选择，便出现了许多地方政府为完成检查需要，仅在《政府工作报告》中加上“体育”二字，而对公共体育政策的执行没有任何作为，致使公共体育政策在“雷声大、雨点小”的道路上艰难前行。

3消除公共体育政策执行主体认知缺陷的基本途径

3．1以科学的理论武装政策执行主体的头脑

众所周知，一个人所拥有的知识存量是形成对该事物正确认知的前提，完善的科学理论是每个人认知体系的基础。对于公共体育政策执行主体来说，由于公共体育政策所涉及的内容范围较广，如果仅仅具备某一方面的体育知识远远不能满足准确认知的需要，所以更需要公共体育政策执行主体不断完善知识结构，提高科学的体育理论素养。一方面，公共体育政策执行主体要通过培训和自学等途径广泛掌握公共体育领域的专业知识，同时还要广泛涉猎政策科学、政治学、社会学、管理学、法学等在内的各种有助于公共体育政策认知的相关知识；另一方面，政府还应当加大公共体育投入力度，全面落实《全民健身条例》，从整体上提高广大民众的体育文化水平，提高人们对公共体育政策的认知能力，为广大民众正确认知，进而认同政府的公共体育政策创造必要条件。

3．2以明确的宗旨指导公共体育政策执行

明确的宗旨是公共体育政策执行活动的首要内容。任何一项公共体育政策都有它特定的目标、价值、功能、内容、适用范围以及实施条件。当一项公共体育政策制定和颁布之后，公共体育政策执行主体只有通过对公共体育政策进行深入系统的学习，才能真正了解该项公共体育政策的功能和价值，领会政策的精神实质，弄清政策产生的来龙去脉、掌握政策执行的理论基础和现实依据、明确政策的适用对象和界限。只有对公共体育政策的各个方面有了全面的认识，同时认真理清公共体育政策执行主体与公共体育政策之间的利益关系，才能在政策认知方面为公共体育政策的有效执行奠定良好的基础，保证公共体育政策执行中的准确无误。

3．3以正确的舆论营造良好的体育氛围

公共体育政策的执行离不开对公共体育政策信息的宣传。一般而言，公共体育政策条文都比较笼统和简练，尤其是在对某一项具体政策的依据和意义的表述中，往往不能全面反映出来，只有通过各种形式的公共体育政策宣传才可以更大范围地使公共体育政策执行主体充分认识到公共体育政策与自身利益间的密切关系，使公共体育政策执行主体自觉地接受和执行公共体育政策，从而也为公共体育政策的有效执行奠定坚实的基础。因此，体育主管部门应加大对我国公共体育状况的宣传，利用网络、广播台、橱窗、宣传栏、电视、知识竞赛等方式营造重视公共体育服务的舆论环境，形成鼓励全民积极参与体育锻炼的社会氛围。利用舆论手段消除人们“读书第一、重文轻体”的错误思想，举行有关体育科学知识、健身方法的报告会，让广大群众在休闲时间接受体育的熏陶，让他们真正地体会到体育的价值和功能，促使他们从自身需要出发，自觉地参与体育活动，并使他们的体育行为长期化、固定化。同时，宣传要走出框架内，加强教育、体育行政部门和其他公共服务部门的合作，促使更多的公共体育机构和设施向广大群众优惠开放，通过全社会的共同努力为民众的健康创造条件，唤起全社会对体质健康的广泛关注，吸引家庭、学校、社会力量共同支持全民健身的开展。

参考文献:

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作者:刘霞 王源 单位:西华师范大学 成都市第十二中学