公共体育服务模式及治理机制

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1县域公共体育服务发展的背景与制度溯源

1．1过渡时期(1949—1957年)

这一时期是我国由新民主主义革命向社会主义建设过渡时期，也是新中国体育体制的孕育和初创时期。1949年9月，中国人民政治协商会议制定的《共同纲领》中规定:“国家提倡国民体育”。1949年10月27日，中共中央副主席、中华人民共和国副主席在成立中华全国体育总会筹备大会上的讲话中强调说:“过去的体育是与广大人民群众脱离的，现在我们的体育事业一定要为人民服务，要为国防和国民健康服务”［4］。青年团中央书记冯文彬在筹备大会报告《新民主主义的国民体育》中指出，“我们的体育，是要普及于广大群众中去，为人民服务，使体育成为人民的体育运动。”［5］1952年6月，主席为中华全国体育总会成立题词:“发展体育运动，增强人民体质”。明确和规定了我国体育的目的和任务。1952年11月，中央人民政府决定成立“中央人民政府体育运动委员会”，1954年改名为中华人民共和国体育运动委员会，各省、市(县)设立体育运动委员会。至此，新中国发展体育事业的体制及其管理体系的制度模式初步形成。这一制度模式的本质和核心就是“体育为人民服务”，明确了新中国国民体育的权利和人民政府的体育职能。尽管建国初期县域范畴还谈不上现代意义的公共体育服务，体育服务供给的内容也很有限，但确定的体育工作方针、任务和目标，尤其是确定的我国体育为人民服务的本质属性，随着过渡时期体育体制的形成而得到了有效落实。

1．2时期(1958—1978年)

社会主义建设初期，我国面临的最大任务就是实现国家工业化和现代化。中共中央于1958年8月作出了《关于在农村建立的决议》。是一个“政社合一”的组织。既是政治实体，又是一个经济组织。实行的体制，在短期内快速提供了县域范畴内急需的公共服务，尤其是在包括体育场地设施在内的农村公共服务供给上取得了较大的成绩。1958年9月《中央批转国家体委党组关于体育运动十年规划的报告》中，提出“体育运动的根本任务是增强人民体质，为劳动生产和国防建设服务。根据这一任务，体育运动的方针是适应生产中广大劳动人民对增强体质的要求，大力开展群众性的体育运动，在体育广泛开展的基础上提高技术水平，不断创造新记录。体育运动应在的统一安排下，结合劳动生产，使之成为广大群众热烈喜爱的事情。”［6］热潮以后，全国性的计划经济体制逐渐明显加强，体育的社会组织管理系统的功能和作用逐渐削弱。由建国初期国家和社会力量共同办体育的格局，逐渐向国家体委独家领导和管理的模式转变，同时，随着城乡基层社会组织与管理体制及所有制结构的不同安排，城乡居民的服务需求及福利待遇实行了“二元制”供给方式。这种方式加大了城乡公共体育文化事业发展的差距，县域公共体育基础设施建设，无论数量和质量水平都很低。

1．3改革开放时期(1978—2000年)

1978年底，中央召开了具有重大历史意义的十一届三中全会，开启了改革开放的历史新时期。我国县域经济体制改革正式开始，延续了20多年的制度逐渐解体。1984年10月，中共中央颁发《中共中央关于进一步发展体育运动的通知》，充分肯定了改革开放后我国体育事业取得的成绩，明确提出积极发展城乡体育活动，努力提高人民健康水平的新目标。1984年12月，国家体委下发的《关于加强县级体育工作的意见》中明确在全国实施体育先进县的创建活动。从1985年至2000年，全国命名了七批694个全国体育先进县，占到2000年全国县(市、区)总数的33．2%，对农村体育事业的发展产生了强有力的推动作用，大大调动了县级政府发展县域体育事业的积极性和主动性。县域体育活动内容逐渐丰富多彩，公共体育设施与场馆状况得到了明显的改善，公共体育服务初步呈现了多元化发展的雏形。党的十四大提出“社会主义市场经济”理论后，体育领域开始探索社会主义市场经济条件下体育事业发展的制度模式。1995年6月，国务院颁布《全民健身计划纲要》，提出到2010年基本建成中国特色全民健身体系的奋斗目标，进一步体现了体育为人民服务的根本宗旨。1996年11月，国家体委下发《关于深化改革加快发展县级体育事业的意见》，部署了县域体育工作的重点及保障群众参与体育合法权益等工作，对完善和推动县域公共体育服务体系建设发挥了重要作用。

1．4新世纪以来的发展时期(2001至今)

到21世纪初，我国社会主义建设取得了巨大成就，人民生活总体上达到了小康水平。从社会经济发展环境来看，自2000年开始，县域农村实行税费改革的探索和实践。中共中央、国务院于2002年7月颁布了《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，对新时期构建群众性体育服务体系等工作作出了战略部署;2002年11月，党的十六大首次把提高全民族健康素质列为党的奋斗目标。可以说，县域公共体育服务的建设和发展进入了新的阶段。2006年全国开始启动县域范畴内的“农民体育健身工程”建设，并取得了显著成绩。《体育事业发展“十二五”规划》中明确提出:“以满足人民群众不断增长的体育需求为宗旨，以建设体育强国为目标，以转变体育发展方式为主线，以建立完善的符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续发展的公共体育服务体系为重点的指导思想。［7］2012年7月，国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将“体育基本公共服务建设工程”纳入规划，提出了“重点支持县级公共体育场建设，加快建设一批面向群众、贴近基层的中小型全民健身中心和灯光球场，充分利用城市绿地、广场、公园等公共场所和适宜的自然区域建设全民健身活动设施;继续实施农民体育健身工程，改善农村公共体育设施条件。”［8］2012年9月，国家发展改革委员会和国家体育总局颁布的《“十二五”公共体育设施建设规划》，明确了地方各级人民政府是体育基本公共服务设施建设的责任主体，在全国实施包括体育范畴在内的全覆盖工程。2013年7月，国务院研究并推进政府向社会力量购买公共服务的工作。党的十八届三中全会提出在全面深化改革中完善和发展中国特色的制度模式，推进国家治理体系和治理能力现代化，要求借鉴先进的社会治理理论和思想实现制度优化。2015年1月，中共中央、国务院印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，明确提出了包括体育在内的国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)，涵盖基本服务项目、硬件设施、人员配备等内容，并要求以县为基本单位推进标准的落实。［9］可见，一个政府主导、多元供给的公共体育服务制度体系正在逐步形成。

2县域公共体育服务的供给制度模式分析

从我国县域公共体育服务发展背景和制度演进不难看出，我国城乡公共服务的差距及变迁是由国家制度累进而成的。改革以来，我国县域社会经济发生了巨大而深刻的变迁:农村改革及市场经济快速发展、新型城镇化加速、乡村社会分化更加明显、农民流动加剧、城乡社会联系进一步得到加强，县域公共体育服务的供给制度模式亟待完善和创新。

2．1政府在公共体育服务供给制度模式中的责任

结合国外经验分析，颇具影响力的新公共服务理论不但强调政府服务的角色，还强调政府的多元责任。发达国家在公共体育服务领域的发展历程和经验证明，政府在公共体育服务制度安排中发挥着关键作用，政府的职能已从过去以经济性、社会性公共服务为主，逐步扩展到现在以社会性公共服务为主。从国内来看，改革开放三十多年来，我国经济社会领域取得了长足的进步和发展，快速的经济增长带来了社会需求的深刻变化，但公共需求的快速增长与公共服务不足之间的矛盾却日益凸显，尤其是在县域范畴内，迫切要求形成一个制度层面的一体化、生产和生活服务业的城乡统筹发展、社会保障体系的城乡统筹发展，实现城乡社会治理统一的社会治理架构。从理论层面来看，公共体育服务的制度安排是指体育行政部门为更好地向社会公众提供所需的公共体育服务，设计、确立并执行实施一定的规则，约束和规范公共体育服务参与主体的行为，调整各参与主体之间的利益关系，以保障公共体育服务供给的普惠性和公平性。［10］公共体育服务属于国家公共服务体系建设的重要组成部分。市场经济条件下政府的基本职能之一就是公共服务，政府在制度设计和制度安排中负全责。一般而论，在公共服务制度安排上，各级政府的职能具有各自不同的分工。国防、外交、国家安全等全国范围内宏观的基础性公共服务属于中央政府的职能范围，而主要的公共服务规划则由地方政府承担，或由中央政府和地方政府共同承担。党的十八大和十八届三中全会进一步明确了深化和健全我国城乡发展一体化机制的改革方向，并在财政保障、基本公共服务均等化和新型城镇化等制度方面强化了顶层设计。就公共体育服务而论，在各级地方政府中，具体到县级政府，其在公共服务制度安排上具有我国的特殊性，县级政府扮演着更多的角色。作为决策者，政府决策应充分体现县域居民在体育方面的诉求和意愿;作为组织安排者，现阶段政府至少应将公共体育服务“三纳入”，并选择最适合的主体和工具来提供服务;作为直接提供者，政府应直接向县域居民提供所负责的公共体育服务;作为管理者，政府应制定县域公共体育服务的规则和标准，并加以严格的监管;作为协调者，政府应联合社会和市场力量共同提供公共体育服务，并成为新型的公共体育服务模式的缔造者。由此可见，政府在公共体育服务制度设计和安排中负有主要责任。

2．2以政府为主导的公共体育服务供给主体多元发展

公共服务的本质是一个公共产品的需求与供给问题。国外公共服务有效供给理论与实践研究的主要贡献集中体现在两个方面:一是公共服务有效供给的主体研究;二是公共服务有效供给效率研究。根据对世界各国公共服务实践的总结，公共服务供给的主体包括政府、市场和社会组织［11］。三个供给主体按照各自的方式供给产品和服务，形成了公共服务的多元供给制度。公共体育服务提供的主体，是直接参与公共体育服务或生产的实体。从当前我国行政管理与社会结构来看，县域公共体育服务供给的主体可分为四类:一是县域公共部门，包括政府组织(县、乡的行政部门)和县域“事业单位”;二是县域内独资、国有控股、有限责任公司、股份有限公司、合伙企业和个人独资企业等多种类型和形式的企业;三是社会组织，主要指那些不以营利为目的、不分配收益，活动有公益性或互益互助性，组织形式主要有社会团体、民办非企业单位和基金会等社会组织;四是县域范畴内的社区居委会或村民委员会及居民个人。根据公共服务供给的一般规律，从供给主体来说，政府、市场和社会组织都是供给主体。只要具备一定的条件，三者都可能实现县域公共体育服务的有效供给。但是，诸多领域的公共服务实践证明，政府作为一个非竞争性的公共选择主体，其提供的公共服务的数量和质量可能与社会公众需求不一致。或可能供给不足而无法满足公众的社会需求，包括特殊需求;或可能供给过多导致过高的预算支出;或可能因缺少约束导致供给成本超过实际需要造成社会资源的浪费等。这些情况就是学界广泛讨论的“政府失灵”现象。从市场供给来看，由于市场机制的竞争与逐利的天性，使得提供公共服务过程更有效率和更能提高质量，更重要的是市场机制进入公共服务领域，促进了社会资源的有效配置，为公共服务供给多样化创造了条件，但也面临着一些难以解决的外部性的资源配置问题，即“市场失灵”现象。“市场失灵”的客观存在和自身固有的局限性，其提供的公共服务有效范围只能是部分“准公共物品”和服务。在“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境中，学界十分关注的社会组织肩负了重要使命。据统计，截止2012年底，全国共有社会组织49．9万个，其中社会团体27．1万个，体育类15060个，约占到全国总数的5．5%;民办非企业单位22．5万个，体育类8400个，约占到全国总数3．77%。［12］这表明体育社会组织还不发达，市场机制尚不完善，在我国发展还面临着诸多困境。［13］这些问题决定了政府还必须是公共服务供给的主体，在公共服务供给中政府要处于主导地位。更重要的是，公共服务市场化已成为我国各个阶层人士的共识，因此，政府应顺应公共体育服务市场化、社会化与分权化的发展趋势，明晰和调整政府职能，将灵活多样的制度安排形式运用在各类体育公共产品和服务活动中，通过制度安排促进多元主体参与公共体育服务的实现［14］。

2．3以政府为主导的县域公共体育服务供给模式创新

在一定的社会经济背景情况下，选择何种制度模式的理论依据和标准有待探讨。从国外来看，在公共服务的创立与发展阶段，其制度模式的选择以公平为价值取向;在成熟与改革阶段，新公共管理等理论使公共服务奉行效率至上的原则;在反思与创新阶段，新公共服务理论又主张公共服务回到公平正义的价值轨道上来。而“整体政府”理论则在反思和批判传统官僚制公共服务模式和新公共管理“管理主义”公共服务模式的基础上，主张通过协同和整合的方式为公民提供零缝隙服务。显而易见，一种公共服务制度模式的选择因试图解决现实问题而打上时代的烙印，视角和主张也不尽相同。从国内情况来看，随着市场经济体制的建立和深化，公共服务供给体制经历了从垄断供给到市场化、社会化供给等发展阶段，政府在选择制度模式上也随着职能的调整而发生了变化。改革开放30年，我国公共体育服务供给逐步实现了由“发展导向———效率优先”向“进步导向———均等共享”的转型。［15］党的十八大明确提出公平正义是中国特色社会主义的内在要求，因此，现阶段县域公共体育服务制度模式的选择，必然要以公平和效率的双重目标来衡量其优劣。为保证公共服务的有效供给与治理有一个良好的秩序，奥斯特罗姆夫妇提出了六种制度设计［16］;萨瓦斯则提出了十种制度设计［17］;我国学者宋世明针对公共服务的市场化提出了商业化制度设计、竞争性制度设计和分权化制度设计［18］。如上所述，政府、市场、社会组织和自主供给是现阶段县域公共体育服务供给的四类主体。它们各自独立又相互渗透、相互依赖和相互补充。从理论上来看，根据主体的不同，可以划分为多种不同的公共体育服务供给制度模式:一是政府的权威型供给制度模式;二是市场主导型供给制度模式;三是社会组织供给制度模式;四是自主型供给制度模式;五是多元主体的网络供给制度模式。目前，前三种模式已得到学界认可，并在我国公共服务领域实践中得到广泛采用。而自主型供给制度模式，将是县域经济社会发展新常态下公共体育服务有效供给的必然选择。因为，我国县域包含着广大的农村，随着县域城镇化的快速推进、新农村建设对体育文化的迫切需求，充分发挥居民自发供给、协同供给和社区供给等自主供给模式的积极性已成为政府提供公共体育服务的有效补充。多元主体的网络供给制度模式由于建立在治理理论和网络组织理论基础之上，因此在新公共管理改革实践中被成功应用。事实上，任何制度设计都需要相应的制度环境，必须符合本国的国情，并且每种制度模式和结构都有自己的特点，没有单一的“最佳”组织形式。鉴于现阶段我国县域公共体育服务体系建设的现状(另文述及)，在分析相关研究成果的基础上，笔者提出县域公共体育服务选择“一主多元的协同合作”供给制度模式，即以政府供给为主导，以市场供给、社会组织供给、居民自主供给协同合作的制度模式，见图1。在这一模式中，各个供给主体的地位和作用是不同的:政府供给是制度内的供给形式;供给重点为县域范畴基本的公共体育服务和纯公共服务(公益物品);主要责任是履行县级政府公共体育服务的职能，并为其他公共服务的主体提供制度激励，规制其负外部性①，保护公众的利益。市场供给的重点为县域范畴发展性公共体育服务、准公共服务和私益物品;主要职责是尽可能地满足不同群体对体育的多元需求。社会组织(非政府组织)既非政府单位，又非一般民营企业，西方国家称非营利组织(NPO)或第三部门，又称为志愿部门。从职能上讲，社会组织为社会提供特殊形式的体育公共物品，它提供的服务和产品往往有着明显的公益性或互益互助性。不仅可以在一定程度上弥补“政府失灵”，也可以在很大程度上弥补“市场失灵”，还可以通过接受政府委托或参与政府采购，加入政府公共服务体系，拓宽公共服务空间并提高公共服务效率，形成与政府公共服务之间助力互补、共同发展的关系，但也客观地存在着“志愿失灵”。图1县域公共体育服务供给主体关系图自主供给在县域范畴内主要指居民委员会、村民委员会和居民个人等提供的公共体育服务。居民委员会和村民委员会是具有我国特色的基层群众性自治组织。《宪法》与《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》都明确规定:居民委员会与村民委员会是居民和村民“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。从制度规定上看，二者属于典型的非政府组织，但是在我国学术研究中，除个别学者外，二者一般不被归入非政府组织。这在很大程度上与我国基层组织的政治性和行政性特点有关，但在县域公共体育服务供给上，尤其是广大农村地区则要注意充分发挥其自主供给的主体作用。因为从公民参与理论的角度讲，国家起源于公民对自身权利的让渡。也就是说，一个具有公民身份的人相对于国家而言，就是一种契约的关系。他在让渡一部分自由并对国家尽相应义务的同时，对国家政府权力的产生有权施加影响;反过来政府也就对国家公民的生活状况产生了责任。它要为公民提供一个能体现人的尊严的生活条件，使其享受社会的公正和平等，正如奥斯特罗姆夫妇所提出的，公共服务供给和提供之适当安排有若干潜在的选择，可以在政府与市场之外找到“自主治理”之道，包括政府经营自己的生产单位、与私人签约、让消费者购买、签发凭单、与其他政府签约、与其他组织共同提供服务。与此相适应，公共体育服务的“一主多元的协同合作”供给制度模式，伴随着国家治理体系与治理能力的现代化建设，只有致力于公共治理所追求的公平正义的核心价值取向，才能调动社会成员的积极性和创造性，为公民提供最好的公共体育服务。

3县域公共体育服务供给模式的多元治理机制

在县域公共体育服务中，实施“一主多元的协同合作”供给制度模式，政府、市场、社会组织和自主供给各自拥有对方所不具备的明显优势，但各级政府发挥着不可替代的主导作用。从制度设计与安排角度来看，有效的供给模式离不开相适应的综合多元治理机制。

3．1建立和畅通县域公共体育服务需求表达机制

公共体育服务需求表达是政府从事供给活动的逻辑起点，是政府、市场、社会组织和居民自身提供公共服务活动的动力源泉。近年来，学界对于公共服务的需求表达和供给上，不仅有典型经验研究，也有制度层面的一般理论研究，但很少有将居民公共服务需求表达与供给置于城乡一体化、新型城镇化这一社会大背景下，尤其是公共体育服务领域。当前我国的公共体育服务发展实际上仍是一种“自上而下”的发展模式。各级政府和体育管理部门决定着我国公共体育服务的大部分资源，并利用资源优势决定公共体育服务的供给内容、方式、对象。［19］由此看来，县域公共体育服务由谁来表达?向谁表达?表达什么?如何表达?究竟建立起一种什么样的公共体育服务需求表达机制有待深入研究。但无论是建立以居民偏好为主的表达机制，还是考虑各供给主体的组织化表达机制，都必须畅通县域公共体育服务需求表达机制，实现决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变，增强公共体育服务供给的针对性和有效性。只有这样，才能保障“一主多元的协同合作”供给制度模式的实现。

3．2坚持和明确县域公共体育服务多元主体协同机制

在汹涌澎湃的全球政府改革浪潮中，各国政府不仅大刀阔斧地对公共服务体制进行着改革，而且回过头来重新审视已经走过的道路，认为公共物品与服务本身是一项公共权利。为此不少国家提出了公共服务领域新的运行机制和发展方向。如英国近年来推出的“地方战略伙伴关系”(LocalStra-tegicPartnerships，LSPs)［20］。更加强调地方政府的灵活性，鼓励地方政府与其伙伴(营利和非营利组织)根据当地实际情况来共同提供公共服务，以使公共服务更加敏感地回应当地的民众。总的来看，其制度模式运行机制的选择，更加强调政府能力的治理和责任承担。在日益强调理性的发挥市场力量的同时，更加关注公共服务的广泛网络和合作潜力，以求在公平服务供给过程中通过共同的工作、联合的信息系统、各机构间的对话来实现公共服务的政策目标。罗伯特•伍思努认为，政府、市场和非政府组织的界限正变得日益模糊，它们之间存在着频繁的互动和交换关系。包括:竞争与合作、各种资源交换、各种符合交易等［21］。当前，我国已经在公共服务领域中探索政府与其他供给主体之间的合作、互动、协同关系，如通过行政合同进行行政委托或政府采购以实现服务职能。如江苏省常州市实施政府向体育社会组织购买公共体育服务的模式。因此，探索县域公共体育服务制度模式，不但要建立多元化供给主体的竞争机制，更应强调符合我国国情的多元主体协同机制。

3．3推动和完善县域公共体育服务市场化机制

公共体育服务的市场化是公共服务提供机制的一个重要方面;市场机制是通过市场来配置体育资源的运行方式。综观各国的改革经验，尽管各有差异，但无一不把向企业学习，、入竞争机制作为重要的改革方式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》中提出市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。既是对我国过去几十年改革建设经验的高度概括，也为今后进一步处理好政府与市场的关系确定了方向，标志着我国改革进入了新的阶段。公共体育服务市场化由公共体育服务与市场经济的内在特性所决定。探索县域公共体育服务市场化机制，其实质就是把市场经营模式和市场的竞争机制引入公共体育服务供给中来，尽量把市场能够解决的公共体育服务供给交给市场。要实现这一点，当前的关键在于现阶段我国县域公共体育服务起点低、水平差、城乡差距背景大，因此政府应在保证基本公共体育服务全覆盖的同时，通过市场提供发展性公共体育服务，推动县域公共体育服务市场化改革，把公共体育服务纳入民生类市场化改革，加强体育市场监管，规范各类经济主体的行为，创造公开、公平、公正的竞争环境，以切实提高公共体育服务的效率和质量。

3．4培育和改革社会组织体育服务的参与机制

我国目前正处在经济和社会全面转型的时期。县域范畴内的社会经济发展，不仅面临着市场机制存在缺陷的问题和不发达市场经济的市场机制力量薄弱问题，而且还面临着城镇化过程中基础设施建设、社会事业发展、农业转移人口市民化和后工业社会带来的诸多问题。作为政府和市场部门之外的“第三种力量”———社会组织，在提高社会资源配置效率、满足社会个性化和多样化需求、完善公共服务结构等方面都发挥了巨大作用。但从县域范畴内的体育社会组织来看，尽管起到了弥补政府失灵、辅助政府管理体育工作的功能，但作用发挥得还不充分;虽然有的体育社会组织已成为基层群众多元利益表达的组织载体，但在利益表达和聚合上的作用还很有限。如县域农民体育协会、乡村体育项目协会等社会组织和民间体育组织。究其原因，一是长期困扰县域基层体育社会组织的管理体制问题;二是基层体育社会组织自身建设和能力上的不足;三是县域体育社会组织在文化价值观念上的制约。如基层体育社会组织在公共服务上过多依赖政府，这也可能是长期以来我国城乡二元结构制度形塑的结果。因此，如何通过制度设计与安排培育和发展基层体育社会组织，合理划分体育行政、事业单位与体育社会组织的职能，充分发挥县域体育总会、社会体育指导员协会、体育志愿者组织、体育项目协会、人群类体育协会等团体的作用，使其参与到公共体育服务活动中来，推动公共体育服务的多元发展，仍需要国家层面的制度供给来指导实现。

3．5健全和强化县域公共体育服务的监督机制

县域公共体育服务的质量和水平，事关公众的切身利益，必须强化和完善其监督机制，创新政府管理。为确保县域“一主多元的协同合作”供给制度模式的实施，需构建一个严密有序、分工合理、协调互动、运行有效的监督体系。要积极发挥县级人大监督、财政审计监督、居民委员会和村民委员会、公民监督以及上级监管的作用，形成相互协作且有力有效的基层公共体育服务监督体系，以促进公共体育服务资源的优化配置。对于在县域实施最基本的公共体育服务项目，如“农民体育健身工程”“雪炭工程”“青少年户外体育活动营地”等，要加强供给过程的管理，强化资金和工程质量的监督，防止资金的滥用、挪用和浪费，真正保障县域公共体育服务的有效供给。

作者:郑旗 单位:山西师范大学体育学院