农村体育公共服务体制弊端及策略

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摘要：采用文献资料法、实地走访调研等研究方法，对农村体育公共服务的体制弊端进行了分析，以期为农村体育公共服务体制改革及治理提供理论参考。研究指出，目前农村体育公共服务体制的现实弊端主要体现为：机构设置“中间大底层小”，基层县、乡镇政府职能弱化；政府权力高度集中，基层乡镇权责失衡；简单套借上级政府机构职能定位，有职能无标准；相关制度法规弹性大，专项规范制度缺乏，基层规范制度不细化等。提出：完善农村体育公共服务管理机构设置，平衡基层政府管理权责，大力发挥非政府机构组织的作用，明确政府管理职能，制定政府公共服务职能标准，加强农村体育公共服务制度法规建设，逐级细化相关制度规范等治理策略。

关键词：农村体育；公共服务；体制；治理

在大力推进国家治理体系和治理能力现代化的现实背景下，体育治理体系和治理能力现代化无疑是学界不容忽视的一个重要议题［1］。笔者认为，某种程度上而言，体育治理的问题，根本上还是体育体制改革的问题。因为，体制创新现时已成为开创我国体育事业发展新格局、获取体育事业新进步的不竭动力［2］。对农村体育公共服务建设而言，体制问题无疑是牵一发而动全身的关键及核心问题，其不仅制约着当前农村体育公共服务建设的效度和广度，而且决定着未来农村体育公共服务发展的远度和深度。虽然农村体育及其公共服务业已引起了部分体育学人的高度重视，相关研究成果也日益增多，但是，对影响我国农村体育公共服务建设及发展的根本性、深层次的因素———体制性障碍问题，其研究还相对鲜见。诚然，在我国大力构建体育强国、推进体育治理现代化、建设与完善体育公共服务体系的现时背景下，对农村体育公共服务发展体制性障碍问题的研究，无疑显得尤为迫切和必要。

1农村体育公共服务体制的涵义及构成要素分析

学界较具代表性的观点认为，体制是机构与规范两个基本要素所组成的结合体或统一体［3］。所谓公共服务体制，是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排［4］。据此，结合当前我国农村体育公共服务建设和管理由各级政府部门主导的实际来看，笔者将农村体育公共服务体制定义为：农村体育公共服务事业的各级政府组织管理机构及相关规范和制度的总称。从上述界定不难发现，农村体育公共服务体制的构成主要包括两个部分，一是农村体育公共服务的各级政府管理机构，二是由农村体育公共服务各级政府管理机构制定的相关规范和制度。从其管理机构设置来看，当前农村体育公共服务管理机构主要由中央及地方各级政府相关管理机构组成。根据2009年的《国务院办公厅关于印发国家体育总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发［2009］23号），从其对国家体育总局内设机构职能的规定可见，代表中央政府具体承担农村体育公共服务的管理机构实则为国家体育总局群众体育司［5］。在国务院及国家体育总局的统一领导下，省、地（市）、县（区）各级人民政府及其体育行政部门，主管、推动着本行政区各项体育工作［6］。各省（市）体育局是各省级政府主管本省体育工作的直属机构。以湖北省为例，湖北省体育局下属的群众体育处，具体负责对全省农村体育公共服务建设的管理，明确指出有指导和推动农村体育发展的职能［7］。从其职能定位来看，主要依据国家体育总局群体司的职能定位，但其与国家体育总局群体司制定的职能内容颇为相似，只是职能管理的范畴仅限于湖北省内。地市级体育局是地市级政府管理全市体育工作的职能部门。以湖北省荆州市为例，湖北省荆州市体育局目前有局机关编制21名，下属5个二级单位，干部职工214人，局机关内设6个职能科室。其农村体育公共服务相关职能规定的表述几乎与上级部门的职能规定完全一样。其下属群众体育科农村体育公共服务相关职能也与湖北省体育局群体处的规定一样，只是笼统地指出具有指导和推动农村体育发展的职能［8］。县（市）体育局是县级政府管理全县体育工作的职能部门。以湖北省荆州市公安县为例，公安县体育局的机构级别相当正科级，为公安县人民政府办公室所属事业单位，其农村体育公共服务职能的相关规定为：推进多元化体育服务体系建设和体育公共服务［9］。无疑，其相关职能规定的表述与上级湖北省体育局以及荆州市体育局的相关规定高度一致。其下属群众体育科的相关职能规定为：指导和推动农村体育的发展。可见，其下属群众体育科的相关职能规定与上级机构的相关职能定位也是如出一辙。我国乡镇政府体育管理机构设置比较复杂，一般根据各乡镇的工作特点而定，各乡镇的机构设置也不完全一样，有的设置为文体站，有的设置为综合站，有的设置为文化服务中心等。如前面列举的湖北省荆州市公安县，其下属乡镇1990年至2003年期间成立了体育站或体育办公室，与文化站合署办公，两块牌子、一套班子，2003年后更名为乡镇文化体育服务中心。课题组调研走访中发现，公安县下属乡镇文化体育服务中心一般配置有1－2名工作人员，且不少是由兼职人员担任，中心常常处于“闭门状态”，中心工作职责鲜少予以明文规定，其实际工作也是文多体少。事实上，基层文体机构合并重组导致其体育服务职能弱化的现象在全国已较为普遍。从相关规范和制度建设来看，就国家层面而言，国家制定有关农村体育事业发展及其公共服务建设的相关规范制度和准则始于1995年，《全民健身计划纲要》的颁布可谓拉开了相关规范和制度建设的帷幕。至今，我国有关农村体育公共服务建设的相关规范制度和准则在不断增多，符合当前我国建设服务型政府、建设城乡一体化公共服务体系的战略部署要求。然而，尽管有关农村体育公共服务发展的相关规范和制度建设日益得以加强，但是，在当前加强体育公共服务体系建设、构建体育强国的背景下，还尚未见到专门针对农村体育公共服务建设的专项制度规范。此外，就地方层面来看，省级政府对于中共中央国务院下发的有关农村体育公共服务的文件，一般能给予及时回应，但对于部委及其司局文件，有时则情况迥然。以湖北省为例，查阅相关文献资料发现，为贯彻实施国家及中央政府颁布的有关农村体育公共服务建设的相关规范制度和准则的文件精神，湖北省委省政府及相关行政部门也颁布了与农村体育公共服务建设相关的规范制度和准则。例如，1995年国务院下发的《全民健身计划纲要》、2002年中共中央国务院《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》以及2006年中央关于建设新农村、实施农民体育健身工程等文件规章，与之相对应，湖北省均制定了相关文件予以贯彻落实。然而，对于国家体育总局群体司2002年颁发的《农村体育工作暂行规定》，却尚未见湖北省政府及湖北省体育局制定相关制度规范或意见。查阅发现，河南省、安徽省等省级政府也未针对《农村体育工作暂行规定》制定相应制度规范予以回应。可见，仅从制度规范的制定层面看（暂不论其实施成效），对于中共中央国务院的规定，一般省级政府会不折不扣地“遵照执行”，而对于平级的相关部委及其下属司局的意见，省级政府常常只是“转发或参照执行”，并安排相应厅局予以处理。当然，从某种程度上来看，这也有利于省级政府部门工作的创新。调研中发现，地市、县、乡镇三级政府主要以接收、传达上级政府的文件精神为主。就湖北省下属的地市、县、乡镇政府而言，除了近年来湖北省下属的地市县级政府普遍制定了《体育事业发展规划》、《全民健身实施计划（2011－2015年）》以及针对《“健康湖北”全民行动计划（2011－2015年）》［10］了相应制度文件外，鲜少见制定专门针对基层农村体育公共服务建设的专项制度规范。而对于最基层的乡镇政府而言，更多的则是按照县级政府的文件规划执行，鲜见制定更为细化的相关规范制度文件。尽管近年来“农民体育健身工程”的实施在基层农村取得了累累硕果，然而遗憾的是，鲜少见基层乡镇政府制定专门针对基层农村体育发展及其公共服务建设的专项制度规范。按理说，从省到地市，再到县乡，越是基层政府，越接近农村，对农村体育事业的发展及其公共服务建设的相关政策措施越宜得以细化、制度化和规范化，这样才能保证一个良好的政策在基层农村有效施行。无疑，这是今后我国农村体育公共服务及其体系建设进程中有待予以完善的一个重要问题。

2农村体育公共服务体制现有弊端分析

2．1机构设置“中间大底层小”，机构重组导致县、乡镇政府职能弱化从前述对农村体育公共服务管理机构设置的分析不难发现，从国家体育总局及其群体司，到省级政府及其体育局，再到地市级政府及其体育局，然后到县级政府及其体育局（或文体局等），最后到乡镇政府及其文体站（或文体服务中心等），其行政管理机构设置秉承的是我国典型的五级政府管理机构设置模式。事实上，根据我国宪法，我国的地方行政区划实则为三级，即省、县、乡镇。然而，由于历史及现实原因，实际中我国地方政府的行政区划为四级，即省、地市、县、乡镇。这样，从国家到基层乡镇，中间就隔有省、地市、县三级政府机构，中间层无疑显得“过大”，机构冗赘，人员繁杂。而对于基层乡镇而言，直接面对广大农村和农民并为其提供体育公共服务的却只是由1－2名工作人员构成的文体站或文体中心，在当前作为乡镇行政职能延伸的行政村的体育机构更是尚付阙如的窘境下，我国基层农村体育公共服务管理机构的底层诚然显得太小和过于薄弱。对于基层县、乡镇二级政府而言，“文体等机构合并”、人员编制和机构重组等，造成的实则是县、乡镇二级政府农村体育公共服务管理机构职能的弱化。2．2政府权力高度集中，基层乡镇权责失衡众所周知，从中央到地方，我国政府机构采取的是垂直型行政管理模式，其权力层层上移，越是高一级政府，权力也越大，政府权力可谓层层向上集中。前述政府机构设置“中间大底层小”的状况，更是加剧了政府权力的向上集中。因为县、乡镇二级政府作为农村体育公共服务建设管理的实际承载主体，其上级中间环节的政府机构设置越多，其在整个垂直型权力构架中的位置就越低，权力相对就越小。而且，从中央政府到基层县乡政府，中间层级政府设置越多，导致中央政府投入基层农村体育公共服务建设的资源折扣可能就越大，因为中间层级政府极易对中央政府的投入进行截留使其“雁过留痕”，这无异于相对缩减了基层县乡二级政府农村体育公共服务建设管理的权力，确切地说是缩小了基层政府的财权。正如有研究所言，近年来省以下政府的财权划分模式与事权划分模式出现了两相背离的格局，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府，履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，出现“财权在上、事权在下”的局面［11］。尤其是对于基层乡镇政府而言，其财权与事权失衡是其农村体育公共服务职能弱化的一个根本性原因。有研究指出，在2006年农业税免除后，主要依靠传统农业税来源的乡镇财政现今普遍吃紧［12］，而且据调查统计，全国乡镇负债总额已超过2000亿元，全国负债乡镇占乡镇总数的84％［13］，可见，目前主要来源于上级财政拨款的乡镇财政几乎无力投入农村体育公共服务建设。然而，2002年下发的《农村体育工作暂行规定》，对乡镇一级政府的农村体育工作职责提出了较多要求，2004年第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议重新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，赋予了乡镇政府管理农村体育的事权，可谓明确了乡镇政府具有承担农村体育公共服务的职责。但是，现有相关法律和法规却未赋予乡镇政府的财权。不难得出，基层乡镇政府在农村体育公共服务建设中权责失衡的问题，已成为其农村体育公共服务职能发挥的一个根本性桎梏，使其陷入“无米之炊”的窘境。2．3简单套借上级政府机构职能定位，有职能无标准纵观从国家体育总局群体司，到省级政府体育局群体处，再到地市县体育局（文体局等）群体科，其职能定位显得颇似“线性机械照搬”，其唯一的创造性体现乃是在其职能的地域范畴上限定了“我省”、“我市”、“我县”等字眼。从一定程度上来看，与其说这是严格遵照上级机构职能定位设置权限，不如说是行政职能设置过程中的慵懒表现。因为，从中央到地方省市，再到基层农村，对于农村体育事业发展及其公共服务职能的定位，绝不是简单地照搬上级政府机构的职能设置，而应逐级细化和具体化，“农味”和基层的泥土气息应该愈来愈浓才合理，不能如出一辙地概念化、抽象化。然而，最应该得以细化和具体化的最底层乡镇政府文体站或文体服务中心的职能定位却常常鲜少予以明确，在基层农村体育公共服务职能的定位上显得甚是“底气不足”。当然，这与其最基层政府的权、财相对有限不无关系。此外，与政府机构宏观的职能定位一脉相承的乃是其具体举措和执行标准及评价标准的缺失。例如其职能定位中言及的“指导和推动农村体育的发展”，对于如何推动、运用哪些举措、发展到什么程度等却未予以细化明确，这无疑对于其农村体育公共服务职能的发挥留下了弹性空间。2．4相关制度法规弹性大，专项规范制度缺乏，基层规范制度不细化当前及今后一段时期，我国体育事业的发展诚然应以《体育事业发展“十二五”规划》为指引，以建立完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的公共体育服务体系为重点，同时，这也要求进一步转变体育发展的观念，深化改革体育管理体制，提高体育管理的科学化、法制化水平［14］。无疑，农村体育公共服务及其体系建设作为我国完善全民体育公共服务体系中的弱点和难点，更亟需制定相关制度规范予以保障。尽管从1995年我国颁布实施《全民健身计划纲要》以来，国家相关制度规范不断增多，各级地方政府也有一定程度上的跟进和创新举措，但是现有规范制度的弹性却较大。例如，1995年颁布并经2009年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》修正的《中华人民共和国体育法》，其对体育事业发展提出的要求字眼多是“应当”，鲜见“必须”，其中对涉及农村体育事业发展保障条件的相关表述为“县级以上各级人民政府应当将体育事业经费体育基本建设资金列入本级财政预算和基本建设投资计划，并随着国民经济的发展逐步增加对体育事业的投入。乡、民族乡、镇应当随着经济发展，逐步建设和完善体育设施”［15］。可见，我国迄今唯一的一部体育法律《中华人民共和国体育法》的约束力还有待加强。可想而知，《中华人民共和国体育法》的约束力尚且如此，其他行政法规的约束力与执行力无疑更为有限。不仅已有的相关制度规范弹性较大，而且现今还尚未制定有关农村体育公共服务建设的专项制度规范。既然《体育事业发展“十二五”规划》已把公共体育服务体系建设列入了当前体育事业发展的核心和重点，而农村体育公共服务问题一直是最为薄弱的环节和决定我国全民健身服务体系完善与否的关键，在2012年《国家基本公共服务体系“十二五”规划》业已颁布的时局下，完全有必要专项制定“农村体育公共服务发展规划及其服务标准”，为农村体育公共服务建设及其发展提供法规制度保障。此外，从地方各级政府对上级政府相关规范制度的执行情况来看，地方各级政府普遍缺乏逐级细化的举措，从省级到地市级，再到县级政府，多是简单地制定下发上级政府的相关规范制度要求，粗糙地将上级政策的实施地域范畴变为“我省”、“我市”和“我县”，而缺乏逐级下移制定实施计划、设置实施目标、规划实施内容、设定考核标准等一系列细化举措。从国家政策执行的有效性来看，只有逐级细化上级政府的相关政策措施，方能保证国家政策逐级有效地施行。所谓政策执行，是指政策方案被采纳以后，政策执行者通过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行动方式将政策观念形式的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程［16］。诚然，如果只是简单地转化下发上级政府的相关规范制度，那么这种表面形式上的执行必定难以将上级政府的政策转化为现实效果。这一问题对于基层乡镇政府而言，则显得更为突出。囿于财力困境，基层乡镇政府目前大多处于“领会学习”县级政府下发的相关规范制度文件层面，除了对诸如“农民体育健身工程”由国家和上级地方政府直接拨款的专项建设任务抱以热情并欣然接受外，根本无力切实执行需要乡镇政府自筹经费开展实施的有关农村体育公共服务建设的规范制度要求。也许正因于此，本应该制定最为细化和具体化的有关农村体育公共服务建设相关规范制度的基层乡镇政府，可能由于财力所限而不敢制定具体的相关规范制度，可谓不仅无力，而且无奈。因此，在基层乡镇一级，难见细化、具体化、可操作性的有关农村体育公共服务建设的规范制度也就不足为怪了。

3农村体育公共服务体制问题的治理策略

3．1完善农村体育公共服务管理机构设置，保障基层县乡政府机构设置科学合理。科学设置农村体育公共服务管理机构是完善农村体育公共服务体制的基础和前提。针对农村体育公共服务管理机构设置“中间大底层小”的现有问题，在地方农村体育公共服务管理体制改革中，可尝试施行“省直管县”的模式，也即撤销、缩减地市一级农村体育公共服务管理机构。正如有研究指出，地区级管理部门在省与县级管理部门之间发挥着职能上承上启下的作用，但随着市场经济的发展、行政治理方式的变化以及逐步融合的城乡社会环境来看，地区级体育管理部门的存在不仅增加了地方的财政支出，同时由于层级过多，也影响了行政效率，因而需要进行变革［17］。2012年十八大报告也为未来“省直管县”改革指明了方向，并突出了乡镇行政体制改革问题。十八大报告强调，要“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”［18］。对于农村体育公共服务体制改革而言，缩减地市一级政府管理机构，既可以自下而上地倒逼、强化省级政府对基层县乡农村体育事业及其公共服务的管理职责，又可以精简中间机构、缩减行政事业经费开支，把节余的事业编制和经费用于解决基层县乡机构编制不足和经费短缺的问题。对于县乡农村体育公共服务管理机构的设置，建议采用以“养事”而非“养人”的导向予以科学设置相关机构及人事编制。众所周知，长期以来我国实行的是以“养人”为依据的预算编制模式，即使是在机构合并重组的转型过程中，也是按照上级编制部门下达的编制数确定，没有认真研究机构改革转型过程中每个部门职能转变后的实际人数需求。这种机构编制设置是计划经济时期各级政府层层机构设置相对应、人员编制数由上级政府部门行政指令规定安排的历史产物，极易导致机构设置庞大、人员冗余严重等弊端，对于基层县乡来说，更是直接增加了人事财政支出的负担，而相对缩减了公共事业经费支出的力度。在当前各级政府职能转向公共服务的背景下，县乡一级政府机构的设置诚然不应是简单的合并重组，把一些更易体现社会公共服务价值、需要政府更多财力投入的文体管理部门粗放式地浓缩于精简政府机构的行政命令之下，而应该根据县乡地域面积、农业人口数量、财政收入、农村体育公共服务需求等因素科学设置体育管理部门并确定人事编制数。同时，还要提高县乡农村体育公共服务的科学化、信息化、现代化管理水平，以提高农村体育公共服务管理效率，缩减人力成本财政支出。3．2平衡基层政府农村体育公共服务管理权责，大力发挥非政府机构组织的作用。值得注意的是，在我国政府机构不断精简的今天，对乡镇相关管理机构及其职能予以合并已成事实的情况下，目前亟待思考的是如何顺势而为、如何使其体育公共服务职能落到实处。基于当前基层乡镇政府的实际，笔者认为一方面应着力改变基层乡镇“财小事多”的窘境，平衡其财权事权，为其体育公共服务职能的有效发挥提供保障。另一方面，应致力改善基层政府农村体育公共服务的方式，变目前由政府既掌舵又划桨的单一供给模式，向政府主导、政府购买农村体育基本公共服务、非政府组织积极参与的合力共治的模式转变。具体体现为如下两个方面。其一，基层县乡政府在农村体育公共服务建设中财权事权不平衡，即事权大于财权，无疑是制约其农村体育公共服务职能发挥的一个重要因素。诚如有研究所描述，中央财政实力增强，省级财政喜气洋洋，县级财政拆东墙补西墙，乡级财政哭爹喊娘。在此情景下，把基层农村体育公共服务建设问题的重要性强调再三也是枉然，把县乡农村体育公共服务管理机构设置得无论多么完善、人员配备无论怎么充足也将无济于事。因此，当前亟需平衡基层县乡政府农村体育公共服务管理的权责，使其财权事权一致。这无疑需要国家对各级政府制定农村体育公共服务管理的权责予以明确规定，确保基层县乡农村体育公共服务管理权责相匹配，尤其是对于乡镇一级政府，要明确规定加大上级财政转移支付的力度及其比例和标准，保障其财力能有效行使基层农村体育公共服务职能，避免因“财小事大”而出现“小马拉大车”的问题。其二，要解决基层县乡农村体育公共服务管理权责失衡的问题，除了从内部调整财事权的分配外，在当前政府财力相对有限、农村体育公共服务需求缺口巨大的现实背景下，还需要调整农村体育公共服务的方式，设法从外部释压。一方面，应充分发挥非政府机构农村体育组织的作用，如基层农民体育协会、乡镇和行政村民间体育组织等群众性体育组织，可结合农村地域特点和人口基数大的特点，实行“非政府、大机构”的设置模式，构建由县、乡镇、村三级农民体育协会构成的基层体育组织网络，调动其投入开展农村体育公共服务的积极性，以弥补县乡政府机构农村体育公共服务管理人员的不足。另一方面，可以尝试向社会力量购买农村体育公共服务。国家向社会力量购买公共服务的问题业已纳入了我国政府的议事日程，2013年7月国务院常务会议曾专门研究推进政府向社会力量购买公共服务的问题。国家通过委托、承包、采购等方式向社会组织、机构和企业等购买农村体育公共服务，既有利于政府简政放权、加快政府职能转变，也有利于利用社会力量建设农村体育公共服务事业，把有限的财力投入通过市场化运作实现最大的效益产出。从某种程度上看，这不失为破解政府在农村体育公共服务建设中供给主体单一、基层县乡政府农村体育公共服务财力困境的佳途。当然，政府向社会力量购买农村体育公共服务，并非表示政府部门可以当“甩手掌柜”，并非是要转移政府的主体责任，而只是政府农村体育公共服务方式的转变和创新。值得强调的是，政府应该始终、也必须在农村体育基本公共服务的提供上承担主体责任和发挥主导作用。3．3明确政府农村体育公共服务管理职能，制定政府农村体育公共服务职能标准。党的十八大报告指出：“行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”［18］。诚然，要建设服务型政府，必须首先根据服务型政府的要求，对各级政府部门的职能予以科学定位，明确划分其服务职能和职责。然而，现行的各级政府管理机构有关农村体育公共服务职能的定位，虽然提出了要“推动建设全民健身服务体系和体育公共服务”，但是未就我国体育公共服务体系建设中的农村体育公共服务问题予以突出强调，这无疑不利于我国全面建设体育公共服务体系中重难点问题的解决，因为现今我国体育公共服务体系的完善，从某种程度上来看实则是广大农村体育公共服务的“补课”和“跟进”问题。此外，现有各级政府的职能定位，其关键字眼多为“推动”、“指导”、“推进”等“大气而宏观”的表述，鲜见“履行”、“承担”等“主动担责”的切实行动规定。如果说国家层面的相关职能表述由于其指导地位的特殊性可以略显宏观外，那么地方政府尤其是基层县乡政府的职能定位则必须清楚、具体。因此，根据党的十八大报告对“建设职能科学的服务型政府”的要求，在当前创建服务型政府、大力发展体育公共服务的现时代，各级政府农村体育公共服务的管理职能必须予以明确，不能太过笼统，更不容回避。明确政府农村体育公共服务管理职能，关键是要制定政府农村体育公共服务职能标准。制定政府农村体育公共服务职能标准，就是要对各级政府承担哪些主体职责、如何提供农村体育公共服务、提供什么样以及何种程度的农村体育公共服务等作出明确规定。制定各级政府农村体育公共服务职能标准，在某种程度上即为政府农村体育公共服务职能的发挥提供了评价依据和参照，有利于促进、激励各级政府履行农村体育公共服务职能。值得指出的是，无论是现时期农村体育公共服务职能标准的制定，还是农村体育公共服务职能的履行，都必须以现今的“农情”为基本依据。也即，在现今农村常住人口以老人和留守儿童居多的现状下，政府该如何有针对性地提供体育公共服务。据相关研究，当前中国一般农业型地区中，“以代际分工为基础的半工半耕”家庭类型最为普遍，即家庭中的年轻子女进城务工，年老的父母种田。因此，如何针对农村老年人及留守儿童开展体育公共服务，是目前农村体育公共服务建设中亟待解决的课题。一方面，对于农村老年人而言，目前“农民体育健身工程”的实施应因地因人制宜，改变原有的“一块标准化篮球场、一个乒乓球台”的一统模式，多建适宜老年人活动的康乐型、康复型健身设施，多组织适合老年人参与的体育活动项目和比赛，并加强农村老年人体育协会等相关组织建设。另一方面，对于农村留守儿童而言，主要应依托农村学校体育活动的开展为其提供体育公共服务。试想，倘若农村学校体育活动都无法得到保证，何谈其他？课题组在国家社科基金重大项目《新时期我国学校体育重大理论与实践问题研究》的调研中发现，大多农村中小学生及其家长没有认识到体育课程学习的重要性，80％以上的农村中小学每周只安排有1－2节体育课，与2007年中央7号文件要求的“小学1－2年级每周4课时，小学3－6年级和初中每周3课时，高中每周2课时”存在较大差距。在体育课的时间尚且无法得以保证的情况下，对于课外锻炼的安排而言，其遭遇不言而喻。笔者认为，为农村留守儿童提供体育基本公共服务，当前务必落实两个主体责任、两个文件精神。即应落实乡镇政府主管教育事业领导的责任以及农村中小学校长的责任，并建立相应的考评和问责机制，深入贯彻十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的精神，落实其“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”的要求，按照2007年中央7号文件规定的“确保学生每天锻炼一小时”的要求不折不扣地开展农村中小学学校体育活动。3．4加强农村体育公共服务制度法规建设，逐级细化农村体育公共服务制度规范。农村体育公共服务制度法规能对农村体育公共服务建设进行必要的政策引领和制度约束，既是农村体育公共服务体制改革及其建设的重要内容，也是农村体育公共服务建设及其体制完善的制度保障。虽然有关农村体育公共服务建设的规范制度和准则已为数不少，如2002年下发的《农村体育工作暂行规定》以及2006年下发的《关于实施农民体育健身工程的意见》等直接相关的行政法规和文件，但目前尚未出台专门针对农村体育公共服务建设的专项规范制度和准则。然而，有鉴于农村体育公共服务及其体系建设现已成为学界及群众体育实践中的重难点这一不争事实，在当前建设体育强国、加快完善全民健身服务体系的现实背景下，确有必要与时俱进地加强农村体育公共服务专项制度法规建设，建议国家及相关部门及时出台诸如《关于农村体育公共服务体系建设的意见》、《农村体育公共服务建设暂行规定》、《农村体育公共服务发展规划及其服务标准》等专项制度规范，并适时修改《中华人民共和国体育法》和《全民健身条例》，将农村体育公共服务及其体系建设明确纳入其中，适当增加相关制度法规的“刚性要求”，以促进和规制农村体育公共服务及其体系建设更好、更快地发展。诚然，即使顶层设计做得再好，而国家有关农村体育公共服务建设的制度规范如果在基层得不到细化和有效落实，那么国家的相关制度法规也将被束之高阁而成为一纸空文。因此，国家有关农村体育公共服务建设的制度规范最终有赖于基层的细化方能取得实效。基层各级政府必须以高度的事业心和强烈的责任感来对待农村体育公共服务建设，结合地方实际，通过科学的规划和设计，将国家相关制度规范予以细化落实，塑造农村体育公共服务相关制度规范“顶天立地”的实践品格，打造即符合国家顶层设计的要求、又切合地方基层实际的富有可操作性的“活的制度规范”。

4结束语

十八届三中全会强调：要推进文化体制机制创新。对于农村体育公共服务体制改革创新而言，也需与时俱进地予以跟进。毋庸置疑，发掘并正视当前农村体育公共服务体制的弊端问题，是推动农村体育治理现代化及农村体育公共服务体制改革创新的前提。不可否认，当前农村体育公共服务体制所呈现出的机构设置不合理、基层政府职能弱化、职能定位机械照搬、规范制度无细化标准等弊端，是影响我国农村体育公共服务体系建设及完善的深层问题。值得指出的是，要破解农村体育公共服务的体制性障碍，推动农村体育公共服务体制改革创新，必须将其置于我国政治体制、经济体制、社会体制、文化体制改革的大环境中予以综合施治。换言之，农村体育公共服务体制改革创新是一个系统工程，破除农村体育公共服务体制的现实弊端也非一蹴而就。

作者:胡庆山 吕钶 王健 单位:华中师范大学