公众移动通信基站规划研究

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随着移动通信业务的快速发展，尤其是随着数据业务的快速增长，公众移动通信基站数量急速膨胀。过去一个时期，移动通信基站一直没有作为城市的基础设施纳入城市规划体系。由于缺乏系统的规划指导，电信运营商的移动通信基站建设各自为政，重复建设严重，且与城市规划不同步、不协调，甚至影响了城市景观。近年来，广东省深圳市无线电管理局把公众移动通信基站站址规划作为台站属地化、科学化管理的重要抓手，推动政府把基站作为城市的基础设施及公共服务设施进行规划，从法律法规层面保障了基站建设的合法性；把基站规划与台站行政审批相结合，积极推进台站管理创新；把基站建设标准纳入《深圳规划标准准则》，把智慧路灯作为4G、5G微基站的载体，解决了基站建设和管理中的一些难题。

1基站站址规划工作的总体情况

（1）已实施的基站站址规划为解决新基站选址难度大、建设周期长和旧基站的历史遗留问题，深圳从科学布局、共建共享、有序建设、规范管理的角度出发，从开展基站管理调研入手，已经完成一个总体规划、三个专项规划和一个滚动规划。①《深圳市公众移动通信基站站址专项规划》该规划自2005年开始立项，2007年8月由深圳无管局和市规土委规划局联合委托市城规院进行编制，2010年6月由深圳市大规委审批。该专项规划确定了基站预测模型，总结了宏基站、室内分布系统在“点线面”多种情况下的设置规律，确定了城市规划落实基站站址的具体方式，即城市建设区以法定图则为平台按地块落实站址，而郊野公园、市政道路等公共区域以项目落实站址。该规划结合《深圳市近期建设规划》，针对深圳市5年内规划的重点片区、公共建筑、城市公园、郊野公园、城市干线等项目，同步规划建设移动通信基站管线、电力、杆塔的基础设施，是深圳市基站站址规划的一个总体规划，是落实基站建设的一个指导性规划。②《深圳湾滨海休闲带基站选址专项规划》该规划于2011年9月，是针对深圳后海湾滨海休闲带区域编制的一个专项规划，该区域沿深圳湾带型分布，长约9.06公里，面积48.3万平方公里。共规划8个大站，其中3个与现状成形乔木结合，两个与现状设施结合，3个与新栽乔木结合；共规划25个小站，8个挂在大站上，6个附在公园建筑物上，11个独立杆立在观光道路树丛中，上述站点目前已经全部建设完成并投入使用。该规划同步规划了管道和电力，与公园同步规划、同步建设、同步开通。③《宝安区绿道基站详细规划》该规划于2014年7月，主要针对宝安区区域绿道2号线，全长62公里，北起东莞与深圳交界处润龙山，南至白芒检查站。该规划考虑到绿道人群分布等因素，采用统一规划、分步建设的原则，共规划站址22个，目前已建成并投入使用15个，另外7个根据绿道建设分期完成建设。④《华强北移动通信基站智慧路灯专项规划》结合华强北升级改造的规划，同步进行了移动通信基站智慧路灯的规划，同步建设、同步开通，将建成100多根智慧路灯杆，智慧路灯杆涵盖移动通信基站、WiFi基站、各类视频监控、报警、广播、照明等功能，基站已经全部开通并正常运行，与街区整体环境协调、效果好。⑤《深圳市独立式基站站址滚动规划（2014-2015）》该规划于2015年12月，是针对深圳全市陆域的一个滚动规划。共规划站址446个，全部为独立占地建设的基站，规划了具体位置，与规划体系的法定图则和详细规划结合，是一个完全可直接建设的规划，不需另外选址和报批即可建设，现已经全部建设完成。（2）2017年启动编制的规划今年深圳无管局进一步加大基站规划的力度，主要完成如下的工作：①《深圳市独立式基站站址滚动规划（2017-2018）》该规划于2017年2月完成招标，由深圳移动、联通、电信提交需求，铁塔公司统筹，市城规院中标。这是一个针对深圳全市陆域的滚动规划，规划即可建设，不需再报批，拟规划站址近千个，计划于2017年内编制完成并。②《前海区域基站站址专项规划》前海是深圳未来重点建设发展的一个创新区，多数基础设施还处在规划和建设阶段。针对此情况，深圳无管局于2016年已经先行在该区域与业主单位和物业管理单位开展试点合作，移动通信基站规划由运营商负责，所有基础设施由业主单位或物业管理单位负责投资建设，验收后租给运营商。该模式有助于提高建设效率，且与城市发展高度协调。在试点的基础上，今年拟开展前海深港合作区基站站址规划，拟规划基站将和该区公共基础设施进行同步规划、同步建设，以租代建，若成功将是基站建设的一大突破。③《郊野公园基站站址专项规划》郊野公园是优化城市空间格局、供人们游憩和健身的重要场所。通过对郊野公园发展概况、主要活动项目、配套设施建设与相关规划条例等方面进行比较分析,从而进行站址规划。郊野公园等除节假日外通信业务量不是特别大，但事关市民生命财产安全，这类规划政府部门会重点推进建设。④《坪山区移动通信基站智慧路灯专项规划》在前期探索智慧路灯作为移动通信基站站址建设的基础上，已经形成了一套较为完善的操作模式；特别在华强北地区成功实施后，可以明确智慧路灯是基站建设的一个发展方向。今年拟开展坪山区移动通信基站智慧路灯专项规划，深圳无管局和铁塔公司已经与坪山区政府进行了多次交流沟通，初步选定坪山区步行街和深圳高新区坪山园区为重点区域进行规划；同时，为5G基站的管理和建设探索经验。

2基站站址规划的实现方式

上述规划都是由深圳无管局和市规土部门联合编制、共同实施的。总体规划还需经过市大规委批准，大规委主任由市长担任，成员由所有市直部门负责人和专家组成，通过后其效用等同深圳法规。其他专项和滚动规划由深圳无管局和规土委批准。各类规划的实现形式主要有以下两种：（1）政府出资，政府主导，企业参与《深圳市公众移动通信基站站址专项规划》由深圳无管局申请立项和申请资金，《宝安区绿道基站详细规划》由宝安规土局申请立项和申请资金，都是由政府部门申请进行立项、报批，三家运营商参与进行编制。这种做法的缺点是规划从立项到编制周期较长，很难满足快速增长的基站建设需求。（2）企业出资，政府主导，企业参与大部分规划的编制都采取谁受益、谁出资的原则，由受益方运营商或铁塔公司出资，采取公开招标的方式，由中标方进行编制，深圳无管局和规土委审查、批准并联合署名，如《深圳湾滨海休闲带基站选址专项规划》、《华强北移动通信基站智慧路灯专项规划》、《深圳市独立式基站站址滚动规划（2014-2015）》等，这种做法从提出需求到规划前后不到一年时间，能有效满足基站建设需求。

3基站站址规划的主要特点

（1）规划原则以人为本原则。基站规划过程中兼顾信号覆盖要求并尽量考虑减少基站电磁辐射对人体的影响，既满足市民通信需求又确保辐射强度不超过国家相关规定标准。全覆盖原则。基站覆盖尽可能满足不同用户在建设区、建设控制区、生态区的通信使用需求，力争做到信号全覆盖。尊重现状原则。规划以现有基站为基础，在此基础上开展规划，以控制新建基站的数量。差异化原则。在差异化需求的基础上，根据不同制式、不同业务分区、不同覆盖形态预测基站规划模型，既满足通信需求又不造成浪费。共址共享原则。不同运营商、不同制式的新建基站全部进行共址共享集约化建设。结合深圳城市建设特点，共址采取一地多杆的实现形式，避免单根杆塔太过高大影响城市景观；若出现需求不同步的情况，先行建设的运营商需先建好机柜和线缆。景观化原则。新建基站必须满足城市整体景观要求，基站设置形式、外形、色彩须与周边环境相协调。（2）建立科学的基站预测模型在近10年的基站规划研究过程中，深圳无管局创新地建立了基站预测模型，以“法定图则片区”作为基本预测单元，将片区按业务密度分为高密区、密集区、一般区、边缘区，从城市建设的最终规模和人口规模出发，抓住总量不变的特征，估算有效用户数量，依据总量确定宏基站和室分系统的布局与数量，预留备用站址进行弹性补充，满足不确定性需求。（3）实地勘察站址，广泛征求意见在站址规划选择实施的过程中，深圳无管局和规土部门会联合规划编制部门和运营商对站址进行现场勘察，看是否符合建站条件，勘察比例不少于规划总量的30%；同时，征求各单位和受众人群意见，并在网上公示。最后根据勘察结果对站址进行确认或微调，以达到运营商需求以及城市景观、周边人群意见等因素的平衡。（4）创新建设模式，实现“三同步”对接传统的基站建设工程往往是在道路、隧道、绿化或主体建设完成以后，再进行基站建设，不但施工困难，而且势必对现有设施进行破坏，既浪费又无法保证工程质量。为落实科学发展观、创新建设模式，深圳推行基站与城市基础设施建设同步规划、同步设计、同步开工，并与基础设施设计方、施工方同步对接，在验收环节同步进行验收，既节约建设成本，又保证工程质量，形成多方共赢的局面。在重点规划建设区域（如红树林、前海等），在对基站站址进行规划的同时，也对管道、电力等设施同步进行规划，在基础设施建设过程中同步建设基站的通信管道、电力供应和机房、杆塔，节省人力物力成本。（5）简化审批程序，优化审批流程为加快基站建设步伐，深圳市协调各相关部门优化基站建设的审批流程，简化审批程序。对于已纳入现行基站规划的站址，建设单位无须向相关部门申报审批即可开工进行建设；对于未纳入现行基站规划的站址，按照“同时申报、并行审批、风险自担、事后补齐”的原则，由建设单位同步施工和报审，建成后需补齐相关审批手续并列入下一次的基站规划修订中；若相关部门审核意见不通过，即停止施工并恢复原貌，施工风险由建设单位自行承担。（6）专项统一规划，分步实施建设如《宝安区绿道基站详细规划》属专项规划，共规划了22个站址，已经充分预测未来一段时间的通信需求。在实施落地的过程中，考虑到近期的需求，建设完成了15个站点；日后待需求进一步增加时，再完成其他站点的建设。

4基站站址规划取得的效果

（1）群众投诉减少，基站建成率高由于市民对基站辐射的误解和自我保护意识加强，在未对基站站址进行规划前，很多区域虽然信号覆盖薄弱但是基站却无法落地建设。基站站址规划启动后，由于做了大量的宣传、公示等准备工作，通过对拟选站址的微调，周边受众人群对拟选站址认可度高，建设过程中受到的阻力少，周边群众的投诉也少了。2015年的446个站址规划，仅有两个站址受到投诉。目前，已经的《深圳市公众移动通信基站站址专项规划》和《深圳市独立式基站站址滚动规划（2014-2015）》、《深圳湾滨海休闲带基站选址专项规划》、《华强北移动通信基站智慧路灯专项规划》基本上都已经完成落地建设。（2）解决选址难题，推动合法建设在没有对基站进行规划前，基站从选址到建设都缺乏必要的法律和规划指引，完全由运营商通过购买、租赁的方式进行市场化选址，导致部分政府部门和社会公众对基站选址建设的合法性产生质疑，阻挠基站的建设。由政府部门将基站作为城市基础设施及公共服务设施进行规划，从法律法规方面保障了基站建设的合法性，有效解决了新基站建设难度大、周期长的问题，顺利推动了基站的合法有序建设。（3）科学布局规划，协调城市景观基站站址在规划过程中充分考虑到对周边环境的影响，对基站的景观化进行科学布局规划，对运营商设置基站的形式进行引导和约束，使得已经建设落地的基站能有效融入城市景观，与周边城市环境协调一致。例如在红树林公园，已建成的8个大站和25个小站隐匿在公园建筑和树林中，采用美化树、景观灯、建筑附属等方式，使基站同自然环境和建设环境融为一体。（4）落实“放管服”，优化管理措施为明确基站作为城市基础设施的法律地位，深圳市从立法优先的角度出发，于2014年颁布实施了《深圳市公众移动通信基站管理办法》，将基站规划纳入城市规划体系。由政府相关部门在城市总体规划的指导下，组织编制基站站址专项规划，规范基站的规划、选址、建设、维护等管理措施，实现移动通信事业与城市发展的和谐。2016年3月初，由市政府办公厅组织各相关单位召开推进无线基础设施建设会议，并印发《会议纪要》，要求各基站审批单位积极推进基站建设，优化报建审批流程，已规划的无须审批即开工建设，未规划的同时申报并行审批，为基站建设扫清障碍。（5）结合法定图则，实现同步接驳深圳市在修订《深圳规划标准准则》时将基站建设标准纳入准则，明确独立式基站和附设式基站的占地面积和机房面积。基站站址在规划的过程中，针对法定图则片区提出基站规划的详细指引和近期建设计划，将基站纳入城市规划控制性详细规划图则，明确基站的设计要点、建设标准，实现专项规划与城市规划的接驳，推动基站与主体工程同步建设，有效实现了基站建设的合法性，增强了基站建设的可操作性。（6）成立产业联盟，落实规划成果2016年10月，深圳无管局与市经贸信息委、市通信管理局牵头，与深圳奇迹智慧网络有限公司等30多家企业联合成立了深圳市公共WLAN及智慧点（智慧路灯）产业联盟。联盟的成立，为深圳市在智慧城市信息基础设施的建设提供了一个优质的共享平台。通过联盟组织可以加强应用项目的成果转化与推广，推进现代服务业高端化发展，推动优势传统产业转型升级，树立深圳在智慧城市建设信息基础供给侧的改革标杆。在站址资源日益紧张的情况下，利用智慧路灯作为4G、5G微基站的载体已是未来通信网络建设的必然选择。智慧点（智慧路灯）可以作为4G、5G微基站的载体，同时也是智慧城市的感知单元，既解决传统基站建设场地难的问题，又能够大幅度节省政府建设资金，加快推进通信基础设施集约化建设和共建共享。智慧点（智慧路灯）的建立，还可进一步扩展政府在城市管理、交通出行、市政管理、环境保护等领域的服务，提高信息化应用水平和公共服务水平，让民众享受到大数据带来的便利。经过深圳无管局与规土部门、运营商、铁塔等单位的共同努力，在城管、交通等相关部门的支持下，深圳市对移动通信基站规划建设管理进行了多方面的探索和实践，基站作为城市基础设施纳入城市规划体系；移动通信基站建设工作推进顺利，满足了市民的通信需求；基站建设与城市景观协调一致，得到政府、企业、市民等相关各方的认可。

作者:张文平 温标荣 龚跃龙 单位:广东省深圳市无线电管理局