公用移动通信基站电磁环境管理问题及对策

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1上海市公用移动通信基站概况

上海市现有中国移动通信集团上海有限公司、中国联合网络通信有限公司上海市分公司、上海电信有限公司三大移动通信运营商。至2015年4月，上海市移动电话用户已超过3300万。基站总数截至2014年底全市约2.6万。

2基站电磁环境管理遇到的新问题

2.1管理制度亟待完善

上海现行的这种基于基站设置年审制度的管理方式，试行多年来使多方受益，被全国环保部门赞誉为“上海模式”，但就管理程序而言仍有欠缺。由于缺乏明确的基站设置环保技术要求，在年审过程中对基站设置的指导作用还不够强。此外，在监管层面上对运营商的环保责任要求不够明确，没有提出每年通报基站设置完成情况的要求，使环保部门对全市公用移动通信基站设置信息掌握滞后。

2.2移动通信技术的发展对检测技术提出了更高的要求

现行的移动通信监测规范为《辐射环境保护管理导则-电磁辐射监测仪器和方法》（HJ/T10.2-1996）和《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（试行）》（2007年，无标准号），仍停留在室外宏基站技术阶段，明显滞后于目前多种设置形式共存的通信基站检测需求。且目前本市市场化检测机构数量少、水平参差不齐、总体能力不高。

2.3公众环保意识的不断增强

从数量上说，公众关于移动通信基站的信访投诉迅速增加，另一方面，随着通信基站的不断增加、人们文化素质的提升和网络知识的普及，公众对电磁环境的理解能力从“一无所知”渐渐转变为“一知半解”，往往对身边电磁辐射源捕风捉影、对相关报道言论断章取义，甚至以讹传讹，因此，对环境监测人员和报告解释人的专业技术能力提出了更高的要求。

2.4环境检测的时间节点应适当调整

《上海市公用移动通信基站设置管理办法》规定，基站投入正式运行前，经营者应当按照环境保护要求，向市环保部门提出检测申请。但事实上基站在正式入网投运前，基本处于调试阶段，发射功率不能达到正常工作水平，此时的环境检测数据尚不能真实反映基站的实际电磁辐射水平，环境检测的时间节点应进行调整。

3对策研究

3.1改革管理模式

目前国务院正大力推进简政放权、放管结合工作。根据基站环境影响小等特点和本市及外省的有益尝试，设计了以下三种移动通信基站监管模式的初步方案。方案一：取消基站环评、验收审批。环保部门取消基站环评、验收审批，改由建设单位自主建设，自行监测，主动向社会公开基站信息和监测结果，环保部门加强事中事后监管，对建成基站进行抽查、抽测。方案二：降低环评类别为登记表并改审批制为备案制。项目建设前，企业填报环评登记表报环保部门备案，项目建成后，企业填报竣工验收登记卡报环保部门备案，环保部门对涉及纠纷投诉及重大敏感点的基站进行监督检查。由事前管理转为事中、事先管理。方案三：简化环评、验收手续。由环保部门出台基站项目环评及验收技术规范，简化基站项目环评报告表，环评按网评价其规模、布局、基站类型、架设方式等，无需明确单个基站的站址，通过验收阶段的监测和核查来确保基站环保达标。通过对三种移动通信基站监管模式初步方案的比较研究，由于基站建设量大面广、可研阶段站址不确定的特点，以及基站建设环境影响较小，上海可以尝试“方案一”进行基站环境管理，依托市无管局的基站年度审核计划，由建设单位自主建设，主动向社会公开基站信息和监测结果，环保部门加强事中事后监管，对建成基站进行抽查、抽测，适应政府简政放权、企业强化责任的要求。

3.2制定技术规范

同时顺应审批制度改革要求，还应结合上海市无线电管理局的基站年度设置计划的强化和《电台执照》审批方式调整，制定基站设置环境保护技术规范，将环保技术要求前置到基站年度设置计划编制阶段，加强对基站建设的源头监管。对存在重大信访矛盾、群众反应强烈的基站，一般不得再增设新的基站天线。基站设置过程中应及时将信息向公众公开，加强沟通。

3.3完善管理，明确企业职责

坚持政府引导、企业主体，加强环保部门服务与监管的同时，更要发挥运营商的企业主力军作用。要求铁塔公司应在建设前对拟建站址环境中的电磁辐射水平进行自测，通信运营公司应当确保建成后的移动通信台（站）的电磁场场量参数符合国家标准《电磁环境控制限值》中关于公众暴露控制限值的规定。每年按时向环保部门通报新建基站和全网存量站设置情况，对各网络基站总量、分布情况、发射功率、电磁环境水平等信息进行申报登记。在基站正式入网投运、取得《电台执照》后由运营商委托有资质的检测单位开展电磁环境检测工作，并出具检测报告，检测费用由运营商承担。在《电台执照》三年有效期内至少进行一次检测。对于有居民信访投诉的基站，必须做到优先检测，做好解释工作，化解群众矛盾。对检测中发现的超标基站，应停止运行及时整改。

3.4探索对移动通信基站分类检测的模式

鼓励基站设置方和运营方依据国家标准《电磁环境控制限值》中关于豁免范围的规定，对室内覆盖、小区覆盖、街道站等基站进行梳理，符合“等效辐射功率小于100W”豁免条件的基站可免于管理，不必开展检测工作。不能豁免的基站应依周边环境进行细分，区别对待，加强对环境敏感区移动通信基站的检测管理，优先对这些区域的移动通信基站开展检测、强化这些区域基站的测量布点和测量频度的要求，建立快速响应机制，优先测量公众投诉举报的基站。对于周边50m范围内并无敏感点的宏基站，可以简化适当检测要求，只需在基站入网运行后3年内完成检测。经检测合格的基站，在主要技术参数和环境条件无重大变化情况下，检测报告始终有效。

3.5加强检测机构与公众的沟通

环境保护主管部门可建立一个常态的信息平台，及时向公众提供他们所关注的移动通信基站运营和周围电磁辐射水平的信息，同时，主动公布各电磁辐射环境专业检测机构的技术能力和检测质量水平，提升报告公信力。建立检测能力和检测结论向社会公开的机制，对报告结论错误、质量投诉率高的检测机构予以公示或淘汰；建立对检测机构的检查考评的机制，通过组织比对和监督性复测等方式，对各检测机构的能力和质量进行有效监督，实施优胜劣汰。

3.6规范检测方法

本市中心城区人口密集，楼宇高度参差复杂，为确保覆盖质量，本市移动通信基站往往布设密集且多有临近敏感点，因此应根据本市基站布设特点，进一步细化现有的检测方法，特别是强化检测布点、仪器指标和测量人员能力等方面的要求，使向公众公布的检测报告信息完整、数据可信。3.7提升对检测机构能力的要求积极引导检测机构提升能力，规范检测机构的市场准入。制定相应的管理办法，不断增强检测人员的技术能力，除了要求检测机构必须有计量认证资质外，还需对机构的专职检测人员岗位能力、工作业绩、检测仪器设备的性能指标和对不同类型基站检测适用性进行综合考核，从而做到数据科学客观公正，真正能对检测的结论负责、对信访调处负责，力争在检测阶段消除大部分的公众疑虑。

4结语

公用移动通信基站已成为上海“智慧城市”建设不可缺少的基础设施，从环境保护的角度规范通信基站建设管理有着重要的意义。因此，需尽快出台《上海市公用移动通信基站电磁辐射环境管理办法》，明确基站建设规划（年度计划）、诚信体系、信息公开、基站运营商企业责任、基站日常环保管理、超标情形处置办法、信息化管理等方面的要求，既加强基站环境保护管理，又保障通信行业健康有序发展。

作者:刘怡 张文尧 温如春 朱颂平 张轶 单位:上海市辐射环境监督站