三网融合通信资费管理

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一、引言

当前，在国务院提出加快推进三网融合，并正式提出了关于三网融合实施的具体措施和目标后，我国三网融合发展进入实质性阶段。在三网融合条件下，通信网络技术、市场结构都会发生较大的变化，因而对当前的监管制度和政策也提出了挑战。三网融合趋势下，传统的资费调控政策和措施难以继续维持、适应通信业三网融合发展的大趋势对资费管制制度、政策和相应的措施进行相应的调整和变革是许多国家在通信业融合发展大趋势下的普遍关注的理论和实践问题。

二、三网融合趋势及对通信监管带来的挑战

所谓“三网融合”，简单说是指电信网、广播电视网和计算机通信网三大网络通过技术改造，互相兼容或相互渗透、逐步演变为可提供包括视频、语音和数据等多媒体业务的综合信息平台的过程。三网融合趋势下，传统的电信行业、互联网行业和广电行业相互渗透，相互进入，行业界限模糊，逐渐成为一个你中有我、我中有你的大通信行业。传统的行业监管制度和相关政策受到严峻的挑战，必须加以变革才能顺应三网融合的行业发展趋势并推进这一进程。从资费监管角度看，三网融合带来的挑战主要体现在以下几个方面:

1.管制主体亟待明确统一当前我国政府颁布的《三网融合加快推进政策》，虽然明确了三网融合的路线图和时间表，但对相关监管主体的改革并未明确。传统上，三网分属不同的行业，各自有不同的监管制度。传统的电信行业往往处于较为严格的电信管制框架之下，侧重于针对网络实施经济监管。广电行业集合网络和信息内容传播与一身，侧重于实行网络和内容的纵向一体化监管。

2.市场竞争主体增加，管制客体复杂化融合趋势下，电信行业的内涵已经进一步扩大至信息通信行业，市场竞争主体也从传统上所说的电信运营商，扩大到包括广电网络运营商甚至电力提供商，此外各种内容提供商和服务提供商，以及各种新媒体和互联网企业，都可以看作是新概念的信息通信产业的组成部分。他们的商业模式和利润来源与传统的电信运营业完全不同，这就对传统电信监管体系中，将监管对象集中于固定运营商或者在位运营商的做法提出了挑战。

3.三网融合对市场结构带来影响传统的电信市场中，我国宽带接入业务由工信部负责监管，定性为电信增值业务，采用许可证管理，由于监管层面矛盾，大部分有线网络未能获得宽带接入业务许可，被排除在宽带市场之外，宽带接入市场竞争不足。三网融合后，广电获得了经营宽带接入业务的许可，宽带接入业务的本地竞争格局发生了变化，竞争加剧。但广电没有互联网骨干网资源及出口带宽，互联互通中网间结算的企业定价行为、互联互通中的歧视性对接行为带来新的监管难题。

4.融合趋势下，信息内容定价带来的困扰三网融合条件下，产业价值网上下游各环节的联系更加多样化和复杂化，从而引发更加复杂的企业间批发业务的定价问题和监管问题。以IPTV为例，根据我国三网融合政策，“符合条件的电信企业可以从事部分广播电视节目生产制作和传输”，IPTV(网络电视)、手机电视集成播控平台建设和管理已明确了由广播电视播出机构负责，除广播电视台以外的公共互联网音视频节目服务，IPTV传输服务，手机电视分发服务交由电信负责。电信运营商要从事IPTV业务和手机电视业务需要从广电运营商购买内容服务，引发内容定价和监管问题。

三、融合趋势下我国通信资费管制的管制边界

三网融合条件下，通信市场的开放程度较传统的电信市场大为增强。对融合后的大通信行业市场进行管制，特别是进行资费管制必须结合各类通信服务产品市场的实际竞争状况来进行。此时，管制主要是解决这样一些问题，即在竞争有效的业务市场，确保竞争得以发生，竞争机制充分发挥作用。在自然垄断环节(如对通信瓶颈资源的控制环节)或不适宜竞争(资源有限)或没有达到有效竞争，依然存在垄断势力的地方，对具有自然垄断性的基础设施或有限的资源或具有垄断势力的业务和经营者进行恰当的政府管制。这样，融合趋势下规范的管制制度(包括资费管制制度)应当建立在两个制度基础之上，一是建立一套规范的划分市场范围的方法;二是建立判断市场竞争状况的标准，按照相关标准判断并找出需要管制的产品和服务，施加相关的资费管制措施。

1.对通信市场的界定市场的有效竞争程度是决定资费是否需要管制，管制程度的根本因素。因此对市场范围的界定是建立有效的资费管制的前提和基础。2009年5月24日，为配合《中华人民共和国反垄断法》的实施，国务院反垄断委员会颁布了《关于相关市场界定的指南》，该指南也可作为当前通信市场管制过程中界定需要管制的市场范围时的参照。具体需要界定的相关市场指的是:“经营者在一定时期内就特定商品或者服务(以下统称商品)进行竞争的商品范围和地域范围”。据此，确定市场范围需要从两个因素入手，即相关产品和服务市场因素和地域因素。本文认为，通信业在界定业务市场范围时，可先将业务进行细分，之后再根据业务特点确定提供业务的区域，从而确定出一定区域范围内的某种业务市场。具体的，可将通信业务按照零售业务、批发业务做大类划分。在零售业务中又可划分出语音业务(包括本地、长途和国际业务)、宽带接入业务、漫游业务等。批发业务再划分为网间互联(接入)服务、内容接入服务等。根据各类业务的地理区域特点，将零售业务的地理区域考察范围确定在本地网范围内，而将批发类业务的地理区域考察范围限定在行政省或者大区的范围内。

2.对显著市场势力(SignificantMarketPower，SMP)的评估当通过市场竞争有效性判断后，认为相关业务市场不满足有效竞争的要求时，需要进一步寻找影响该市场竞争有效的原因，同时对具有显著市场势力(SMP)的运营商施加资费管制政策。SMP指如果一个企业单独或与其他运营商联合具有相当于主导运营商的能力，即其经济实力所赋予的在相当大的程度上独立于竞争者、客户和最终消费者而采取行动的能力，这个企业就被认为具有SMP。欧盟在识别SMP时同样具有一套判别标准。该标准包括12项内容，分别是:①市场占有率，欧盟把40%的市场份额作为判定SMP的重要因素，这40%是以公司营业额为标准;②企业的规模;③该企业所控制的基础设施不会被轻易地复制;④技术领先优势;⑤缺乏购买力抵消;⑥易于进入资本市场，或容易获得资金;⑦产品/服务多样化;⑧经济规模;⑨经济范围;⑩高度发达的分销和销售网;瑏瑡该市场缺少潜在的竞争;瑏瑢扩张障碍。

在各国家地区的资费管制政策中，欧盟的SMP评估体系已经被认可为成功的例子，已在欧盟外的美、日等国效仿发展成为适于当地国情的SMP评估体系。上述的标准很多，逐条判断也很繁琐。因此，在对我国通信市场尤其是在三网融合环境下的市场进行分析时，本文根据三网融合下市场的特点简化并修改其中一些标准，选择有助于迅速、清晰考察市场竞争性的标准，制定出我国判定具有显著市场势力运营商的标准。在认定一个企业是否具有SMP时，企业的市场份额被视为最重要的指标，但它也不是绝对和唯一的。欧盟标准中将40%的市场份额作为判定SMP的重要因素，而结合我国通信市场实际，由于我国通信市场的竞争主体比较少，传统的通信运营商只有三家，三网融合后增加了广电，40%的市场份额判定不适用于我国。依据我国《反垄断法》第十九条，经营者被推定具有市场支配地位当其在相关市场的市场份额达到二分之一，因此本文也采用50%的市场份额作为判定SMP的重要因素。

三网融合后由于广电和电信的双向进入，带来两项新的融合业务，广电在提供宽带服务时需要租用传统电信运营商的骨干网资源，而电信在提供IPTV、手机电视等业务时需要购买广电的内容资源，在三网融合条件下，骨干网资源和内容资源成为未来通信市场的重要组成部分，企业在制定融合产品价格或其他方面的经营决策时会到受竞争者的产品价格或其它方面的经营决策影响，因此本文中将企业是否控制瓶颈资源作为SMP判定的重要因素。三网融合带来很多新兴的融合业务，通过把竞争性市场上的产品与自己处于主导地位市场上的产品进行捆绑，SMP运营商可以把显著市场势力延伸到相关市场上，因此在三网融合条件下，企业是否捆绑产品或服务也是SMP判定的重要因素。因此我国SMP的判定标准确定为以下三条:①市场份额标准:当市场份额超50%时，该企业可被判定为SMP;②该企业控制有瓶颈资源;③该企业捆绑产品或服务。过于宽松的标准会造成市场竞争不足，而过于严格的标准会限制企业和新业务的发展。针对我国三网融合的新环境，满足以上三点中任意一条即可判定为SMP。

四、区分市场(零售市场、批发市场)条件下的资费政策建议

本文提出一个短期内适应我国三网融合发展趋势的通信资费管制框架，其基本思路是:在目前我国通信资费管制范围的基础上，区分零售和批发业务市场，结合我国实际，分析各类市场中现有主要业务以及三网融合后各家企业主要参与的业务进行竞争情况分析，在分析的基础上给出相关资费管制的建议。

1.零售业务的管制政策我国零售业务市场的资费制度和政策框架归纳见表1。

2．批发业务的资费管制政策本文讨论的涉及资费管制的批发业务主要指市场上基础网络运营企业之间相互提供的接入服务(互联互通)业务，以及内容播控业务。从我国和世界其他国家的实践经验来看，其他的批发业务一般都是运营商为了自身利益最大化主动向市场提供的，基本处于一种买方市场，即市场是竞争性的。而网间互联等业务则属于管制机构要求主导运营商提供的，处于一种完全的卖方市场，即垄断市场。相对于买方———新进入市场的运营商来说，提供商对此种业务的交易具有绝对的主导控制权。因此，这类业务往往纳入各国的资费管制框架之下。根据我国当前实际情况，我们讨论的业务内容主要集中在以下两种:即网间互联业务资费的管制以及内容播控的资费管制，见表2。

五、我国通信资费管制制度建设建议

第一，加快立法进程。我国应加快出台支持三网融合的《电信法》和《广播法》，甚至是整个通信信息领域的《通信法》。第二，推动管制机构组织调整。三网融合后的这张大网要保证互联互通，形成无缝覆盖，就必然需要有一个融合后的监管部门进行统一协调管理。第三，建立规范的资费管制框架。第四，建立资费管制动态调整制度。通信资费管制必须要在实践中得到不断的完善和修正，因此就需要资费管制部门及时的对资费管制的效果进行评价和分析，及时的根据通信市场的管制政策实施的状况调整管制政策。第五，实施严格的管制审查和违规处罚。