三级食品安全监管网络初探

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1引言

食品安全事关人民群众的身体健康与生命安全，关乎社会的和谐与稳定。由于农村地域辽阔、人口分散，农村食品经营户点多面广、流动性强，经济社会发展滞后，农民自我保护意识差等原因，是食品安全事故的易发地、多发区。因此，加强农村食品安全监管就显得尤为重要。

2国内外食品安全监管模式现状分析

2.1国外现状。根据各自国情，世界各国通过立法建立了不同类型但行之有效的食品安全监管机构体系。各国食品安全监管机构体系虽千差万别，但基本模式不外乎三种：1）多部门分工监管模式：由中央政府各部门按照不同职能共同监管的模式，这种模式以美国为首；2）单部门主导监管模式：由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作，并负责协调其他部门来对食品安全工作进行监管，如加拿大、德国；3）专设部门独立监管模式：是中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构，由其全权负责国家的食品安全监管工作，这种模式的代表国家是英国。目前，世界各国食品安全监管主要以第二种单部门主导模式居多。[1-2]2.2国内现状。类似于国外的多部门分工监管模式，我国食品安全监管基本采取以政府多个部门实行切块分段共管的模式。食品安全管理工作主要由卫生部、农业部、市场监督管理局和商务部等共同负责，而国务院食品安全委员会则作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。以上机构各成体系，在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，每个机构有自己的具体结构和管理范围。这些部门主要是按照分段监管的原则对食品进行监督管理，食品从原料到加工成成品的过程，一个环节由一个部门负责。我国食品安全监管实行分段监管的本意是将食品安全监管细化，让食品制造的各个环节都能充分得到政策主体的管理与指导。[3]但由于权限界定不清楚、协调机制不顺畅，多部门分段管理的模式下，不仅政出多门、多头管理、职能交叉、监管空白现象广泛存在，也很容易出现都在管、都不管，都负责、都不负责的推诿扯皮，形成“九龙治水”的尴尬局面。完善我国食品安全监管体制，一方面要加强食品安全管理各部门之间的协调，另一方面应充分发挥地方食品安全管理体系的作用。县（市、区）一级市场监管分局，作为县政府工作部门，承担县（市、区）食品安全委员会办公室的具体工作，同时业务上接受上级主管部门（市场监管局）的指导，正是加强县级食品安全管理部门间沟通协调的着力点，以及全面推动食品安全监管工作向基层、向农村延伸的有力抓手。为贯彻落实《食品安全法》中“食品安全监督管理部门依法对食品生产经营活动实施监督管理”“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责”的要求，新余市仙女湖区近年来积极探索食品安全监管新模式，开拓出一条加强食品安全监管的有效途径——食品安全三级监管网络。目前，仙女湖区已形成一套成熟的“一办一专、一站一员”工作模式（每个乡镇办设立食品安全办公室，配备1名食品安全专干，每个行政村设立食品安全工作站，聘请1名食品安全信息员），构建县、乡、村三级食品安全监管网络，将监管重心下移，将监管触角延伸到每个行政村，消除食品安全监管盲点，有效解决“看得见的管不着、管得着的看不见”监管难题，切实保障人民群众“舌尖上”的安全[4]。

3江西省市场监管系统食品安全监管基本情况

3.1食品监管机构设置情况。机构改革后，我省共设置市场监督管理局100家，全部加挂食品安全管理委员会办公室牌子，食安办设置增加了40%，达到了全覆盖；改革前，乡镇没有食品药品监管机构，改革后在现有的822个乡镇、街道工商分局的基础上组建市场监管分局，并加挂食品药品监督管理分局牌子，为县（市、区）局的派出机构，每个基层分局平均有行政编制7.2名。[5]3.2监管人员数量及配置情况。江西省共有人口4899.66万人，822个乡镇分局共有基层监管人员5917人，监管42万家单位。按人口计算，每万人口配备监管人员1.21名。按每名监管人员监管的平均对象数计算，平均每名基层一线监管人员承担71家食品监管对象的现场检查。[5]3.3基本装备配置情况。根据《全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准》中明确规定，基层执法基本装备共计71种，其中标准执法基本装备18种，执法取证装备16种，快速检测装备31种，应急检测装备6种。822个乡镇分局基本装备总共有4949项，装备配备率8.48%。其中执法基本装备共3904项，装备配备率26.39%；执法取证装备共641项，装备配备率4.87%；快速检测装备共381项，装备配备率1.50%；应急专用装备共23项，装备配备率0.47%。[5]3.4食品监管人员构成情况。全省现在共有监管人员5917人，其中男性4753人，女性1164人，男女比例4.08∶1；平均年龄45.09岁，其中男性平均年龄45.32岁，女性平均年龄44.19岁。按25岁以下、25~35岁，35~45岁、45~55岁、55岁以上五个年龄段进行分层，其中45~55岁共2831人，占47.8%；其次为35~45岁1718人，占29%。[5]全省822个乡镇分局监督人员大专以下学历者1324人，占总数的22%，大专以上(含大专)学历者4593人，占总数的78%。大专以上(含大专)学历者以经济管理、法学、工商管理、会计专业为主，无专业人员占到22.4%，食品医药类专业仅占到7.3%。[5]

4江西省食品安全监管存在的突出问题

4.1农村市场食品经营状况复杂。一是农村地区多以小规模食品生产加工、销售的形式抢占农村食品消费市场。这些小豆腐坊、小糕点坊、小食杂店、小酿酒坊、小餐馆的主要消费对象是农民，尤其是农村学生和儿童占绝大多数。而这些处处可见的“小字号”食品经营者，却存在着多而大的食品安全问题。二是食品经营商家为追求利润，多以低廉价格从“小字号”食品企业或其他食品批发企业手中购进不合格或过期、变质食品，甚至假冒伪劣食品销往农村市场。由于农民自我保护意识弱和消费水平低等因素，加上素质较差，缺乏基本卫生常识，往往为图便宜、省钞票，而对食品质量不计较或很少计较，使得“问题食品”在农村市场泛滥，严重威胁自身安全。三是非法食品生产加工或经营企业纷纷向农村转移。随着城市区域对食品安全监管执法力度的不断加强，那些在城市屡屡被查处的非法食品商家瞄准农村广阔的食品消费市场，采取“避实就虚”的经营策略，纷纷从城市向农村转移，尽量躲避食品安全的日常监督管理，导致部分制售假冒伪劣食品由城市流向农村，在检查中发现农村市场食品质量合格率明显偏低，与城市相比差距较大。4.2思想认识有偏差。目前农村食品安全监管体制不健全，运行机制不顺畅。乡镇（街道办）一级政府还没有真正重视并履行食品安全监管职能，使本该政府负总责的食品安全监管工作无法落实。同时，由于一些食品企业属地方经济的支柱产业，地方保护主义严重，造成企业的违法违规行为得不到及时有效的整治。再加上农村食品安全监管工作客观上存在点多面广、经营主体复杂、商品标准多、质量鉴别难和监管要求高等特点，可谓工作量大、责任大、压力大。由于对这项工作的长期性、艰巨性和复杂性认识不足，监管人员在工作中不同程度地存在着消极畏难、厌战厌倦、自满乐观和因循守旧等不良思想，致使工作不能到位，效率不高，缺少主动性和改革创新意识。4.3监管力量薄弱。在县级工商、质监、食药监三局合一之后，农村食品安全监管作为县级市场监管局工作内容中的一小部分，由于人员、经费、装备等多种原因，不能对食品做到重点、长期、有效的监管。一方面监管范围广，监管任务重。所有食品生产者、经营者都是监管对象。加之基层市场监管所人员少、任务重，不少农村所人员配置只有3-5人，不可能指定专人担负食品安全监管，大部分精力和时间要负责本辖区的其他监管任务。特别是农村地区交通不便，经营户分布面广且非常分散，农村市场食品安全监管任务相当繁重。另一方面，食品检测设备和经费缺乏，在食品专项检查中，仅靠感官识别部分食品的“三期”，对那些伪装好的不合格商品难以辨认。4.4消费人群食品知识缺乏。据调查，对于国家已颁布的《食品安全法》，江西省有55.9%的居民知晓，有43.3%的居民不知晓，另有0.8%的居民认为没有此项法律。虽然城市居民的知晓率高于农村居民，但是在发生食物方面的问题时，大多数居民不知道向正确的部门投诉。[6]因此，加强农村食品安全监管工作，消除农村食品安全监管盲点，需要构建起责、权、利相统一，工作体制机制更科学的县、乡、村食品安全监管网络新模式，以高效承担起我国乡村地区食品安全监管的重要任务。

5三级食品安全监管网络建设策略

5.1建好两支队伍。建立乡镇食安办专干队伍和村级食品安全信息员队伍。每个乡镇均成立以乡（镇）长为主任的食品安全委员会，下设食安办，明确1名分管领导具体抓，抽调1名素质较高、能力较强、具有一定文字功底的干部为食品安全专干，负责乡镇食品安全日常协调、报告联络、上传下达等工作。每个行政村均聘请1名村级食品安全信息员，由有责任心的村干部兼任[7]，信息员负责协助执法、排查隐患、信息报送、宣传引导等工作。5.2构建三级监管网络。构建县、乡、村三级食品安全监管网络，形成县职能部门、乡镇和行政村“分工明确、职责到位、联动执法、高效合力”的基层食品安全工作新格局[7]，实现食品安全工作关口前移、重心下移，推动食品安全群防群治。5.3建立三项机制。一是财政投入保障机制。食安办通过购买服务、考核奖励等形式，每年补贴村级信息员经费，所需经费纳入财政预算。二是日常管理培训机制。把食品安全专干、村级食品安全信息员纳入日常统一管理，定期举办培训班、召开工作调度会、座谈会或交流会，加强对村级信息员的业务培训和指导。建立每季度培训制度，采取座谈会、现场观摩会、外出考察等“请进来、走出去”的方式，开展食品安全信息员业务培训工作。三是考核激励机制。对信息员的考核实行千分制，对信息员的每项工作实行量化评分，并奖励补贴，形成多做多得、少做少得的导向。具体而言：信息员参加食安办及各有关部门组织的会议（培训）1次得10分；使用食智监APP每检查1户经营主体得4分，当月最高得分不超过50分，当月使用食智监APP检查经营主体未满5户的，每少一户扣2分；隐患排查周报表每周上报1次，每报一次得2分，未按时报送的倒扣1分；每周至少快检2批次食品，并将检验结果报送至食安办，每快检1批次食品得4分，每周最高得分不超过12分，缺检1批次扣1分；每上报一次集体聚餐备案表得10分；每宣传1次得2分，当月最高得分不超过10分。信息员凡是在本村以外的区域发现食品安全隐患并及时上报的，予以加分；被其他信息员发现本人所在行政村内存在食品安全隐患的，予以扣分。5.4提升“两项能力。”提升食品快检能力和信息化监管能力。着力建设纵向到底、横向到边的快检网络体系，为乡镇和行政村配备食品安全快速检测箱，实现食品快检箱乡、村全覆盖。并组织食品安全专干、信息员参加食品快检设备操作培训班，培训结束后进行考核，确保村级食品安全信息员掌握快检设备的操作方法。[4]5.5发挥“三员”作用。一是发挥村级食品安全信息员“侦查员”作用。村级食品安全信息员平时行走在村里每个角落，熟悉村里的情况，村里稍有风吹草动都逃不过他们的眼睛。信息员每周都要进行食品安全巡查，对发现的食品违法违规行为立即上报，及时消除食品安全隐患，并根据县食安办的要求随时开展食品安全专题隐患排查，每周通过信息员微信群上报1次食品安全隐患排查信息表（遇到重大隐患和情况即时上报）给县食安办。二是发挥村级食品安全信息员“宣传员”作用。信息员平时向群众和食品生产经营户宣传食品安全法律法规和食品安全常识，引导群众关注食品安全，提升防范意识、维权意识和举报意识，引导食品生产经营户守法经营。三是发挥村级食品安全信息员“指导员”作用。信息员指导村里的食品生产经营户、颐养之家、集体聚餐承办者落实好食品安全管理制度，督促集体聚餐承办者做好备案工作，并对集体聚餐承办者采购的食材进行快检，将备案表和快检结果即时通过微信方式报送县食安办。[8]

6结语

我国目前仍然是一个农业人口大国，能否解决好关系广大农民群众身体健康和生命安全的食品安全问题至关重要。加强农村市场食品安全监管，切实维护农村食品消费安全，是市场监管部门责无旁贷的重要任务。我国食品安全监管网络体系要紧紧跟上时代的脚步，在目前已有的工作能力上更好地细化职能，科学运用监管资源，将食品安全监管的工作范围扩散至每个乡村，促进我国食品安全监管的全面一体化建设，落实真正有效的食品安全监管工作。

参考文献

[1]徐楠轩.外国食品安全监管模式的现状及借鉴[J].中国卫生法制,2007(2):4-6.

[2]凯文.食品安全监管发达国家各有高招[N].深圳特区报,2013-05-13(B10).

[3]张晓涛,孙长学.我国食品安全监管体制:现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析[J].经济体制改革,2008(1):45-48.

[4]何继华.新余仙女湖区推行村级食品安全信息员制度成效显著[N].中国市场监管报,2019-07-13(A03).

[5]徐匡根,徐慧兰,上官新晨,等.大市场监管模式下基层食品安全监管能力分析——以江西省为例[J].中国卫生政策研究,2018(5):33-39.

[6]农工党江西省委会.健全食品质量安全监管和保障体系确保百姓舌尖上的安全——以江西省为例[J].前进论坛,2019(2):28-29.

[7]李明.新余市加强基层食品安全协管网络建设[EB/OL].(2019-07-23)[2019-11-15].

[8]吴晓敏,刘荣华.仙女湖区大力探索食品安全监管新模式[N].新余日报,2019-07-23(02).

作者:刘荣华 何继华 李赟 邹雪平 单位:新余市仙女湖区市场监督管理局