欧盟航空碳税及影响

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本文作者：曾静静曲建升工作单位：中国科学院资源环境科学信息中心国家科学图书馆兰州分馆

引言

欧盟理事会一再重申，欧盟致力于将欧洲转变成一个高效节能、低温室气体排放的经济体，并单方面承诺到2020年至少使欧盟温室气体排放量在1990年水平上减少20%。由于航空业温室气体排放量快速增长，其对气候变化的贡献将会抵消其他部门的减排成效。因此，遏制航空业温室气体排放成为欧盟兑现其减排承诺的重要组成部分。但《京都议定书》规定的温室气体减排目标并没有涵盖国际航空业。国际航班所使用的航空燃料历来也是免于征税的。根据欧盟官方数据[1]，2006年航空排放量几乎占欧盟温室气体排放总量的3%，且由于没有考虑其环境成本，选择飞机出行变得更加便宜，这使得航空业温室气体排放增长迅速，自1990年以来已中国科学院资源环境科学信息中心/国家科学图书馆兰州分馆，兰州730000摘要：根据当前欧盟征收国际航空碳税政策的国际环境，介绍欧盟航空碳税的历史沿革、具体政策、二氧化碳排放监测方法，就各国反应及其国际影响进行分析。欧盟航空碳税可能会导致全球航空业成本增加，并最终转嫁给消费者；欧盟航空碳税对发达国家航空公司影响较小，而对发展中国家的航空公司影响较大。鉴于欧盟航空碳税对中国航空业的影响，建议尽早制定相关的碳排放标准，维护中国应有的发展权与话语权。关键词：欧盟；航空碳税；碳排放；排放配额经增长87%。航空业温室气体排放量的快速增长与其他工业部门温室气体减排的显著成效形成鲜明对比，这为欧盟征收航空碳税提供了看似合情合理的依据。

1历史沿革

欧盟计划征收航空碳税的想法最早可以追溯到2005年，该计划自提出到开始实施的整个过程都充满争议与质疑。2005年9月27日，欧盟委员会通过了《有关减少航空业气候变化影响的意见》（CommunicationonReducingtheClimateChangeImpactofAviation），其关键结论为鉴于空中交通未来的快速增长趋势，减缓航空业对气候变化影响的最好办法是将航空部门纳入欧盟温室气体排放贸易体系。2006年12月20日，欧盟委员会首次提出将民用航空的温室气体排放量纳入欧盟排放贸易体系的立法建议。委员会认为，将民用航空纳入欧盟排放贸易体系是一种经济有效的控制该部门温室气体排放的方法，并且得到国际民用航空组织的认可。2008年11月19日，欧盟议会通过新法案决定将国际航空业纳入欧盟碳排放交易体系，并于2012年1月1日起生效。该指令从2011年起涵盖欧盟境内所有航班的排放量，从2012年起包括进出欧盟机场的所有航班，欧盟和外国航空运营商都将包括在内。各航空公司可以根据自身温室气体排放的增减情况，决定出售其剩余的排放配额或者购买额外的排放配额。欧盟委员会指出，这一举措导致的机票成本增加的影响预计将十分有限，并显著低于近年来油价变化产生的影响。2011年12月21日，欧盟最高司法机构欧盟法院宣布：尽管有包括美国在内的众多国家强烈反对，但欧盟将要实施的这一政策并未违反国际法和欧美开放天空协定，欧盟关于从2012年1月1日开始征收国际航空碳税的政策如期生效。

2具体政策

为了限制航空业温室气体排放量的快速增长，允许排放的总额将维持在2004—2006年的平均排放水平。欧盟各成员国可以拍卖部分排放配额，但绝大多数排放配额都将免费发放，基于反映各航空运营商交通历史份额的统一效率基准。为了降低管理成本，每家运营商都将只由一个欧盟成员国进行管理。2.1航空配额总量根据2004—2006年欧盟境内和境外航班二氧化碳排放量的平均值，计算出历史航空排放量。根据历史排放量算出欧盟各年配额总量。2012年1月1日至12月31日，分配给各航空公司的排放配额相当于其历史航空排放的97%。欧盟委员会将参照相关准则对分配至各运营商的排放配额总量进行审查[2-3]。2.2通过拍卖分配航空排放配额的方法2012年1月1日至12月31日，15%的排放配额将被拍卖。2013年1月起，15%的排放配额将被拍卖。这一比例可以增加，作为该指令一般审查的一部分。欧盟将通过一项涉及其成员国拍卖无需免费发放排放配额事宜的详细规定。各成员国在每个时期拍卖的排放配额数应该与基准年该成员国占所有成员国航空业温室气体排放总量的比例相符。2012年1月1日至12月31日，其基准年为2010年，对每个后续期而言，基准年为后续期开始的前24个月的日历年。拍卖排放配额所得收入的使用由欧盟各成员国决定。这些收入应该用于欧盟和第三国应对气候变化，特别是减少温室气体排放；适应欧盟和第三国气候变化影响，尤其是发展中国家；为减缓和适应研发提供资金，特别是航空学和航空运输等领域；通过低碳交通减少排放；支付欧盟排放贸易体系管理成本。拍卖所得也应该用于资助“全球能源效率和可再生能源基金”和避免森林砍伐举措[2-3]。2.3运营商排放配额的分配2012年1月1日至12月31日，各运营商可申请免费分配的排放配额。但首先需要向其管理成员国提交书面申请，包括运营商在监测年（即各后续期的基准年）进行相关航空活动时核证的运输周转量数据。2.4罚金欧盟各成员国应制订违反国家规定的处罚条例，并采取一切必要措施以确保处罚条例的实施。处罚必须是有效、相称和劝诫性的。欧盟各成员国应公布违反相关要求的运营商，各运营商应根据欧盟航空碳税相关规定让出足够的排放配额。每年4月30日，欧盟各成员国应确保任何没有让出足够的排放配额来支付前一年排放量的运营商依法支付超额排放的罚金。超额排放的罚金应为100欧元/tCO2当量。超额排放罚金的支付不能豁免运营商让出相当于其超额排放部分的排放配额的义务。针对从2013年1月1日起发放的排放配额而言，超额排放罚金应随欧洲消费者物价指数增加。如果运营商不能遵守欧盟航空碳税相关要求，其管理成员国可以要求欧盟委员会对该运营商实施禁止经营的处罚[2-3]。2.5豁免条件欧盟航空碳税对符合以下情况的飞行活动实施豁免：(1)专机、应急、军事、医疗服务、科学探测等；(2)最大起飞重量低于5700kg的航空器；(3)在连续3个周期（每周期4个月）中，各周期航班数不超过243班；(4)年航班排放总量低于1万tCO2当量。此外，欧盟还给出了第三国得到豁免的条件，即如果从该国起飞并降落在欧盟的航班采取相似的减排措施，欧盟委员会可通过修正案使该国豁免[2-3]。

3二氧化碳排放监测

3.1二氧化碳排放量的监测排放量可以通过计算加以监测。其计算公式[2-3]如下：其中，E表示排放量，CF表示燃料消耗量，CE表示燃料的排放系数。燃料消耗应包括辅助动力装置所消耗的燃料。应尽可能使用每个航班的实际油耗来进行计算，并应使用以下计算公式[2-3]：其中，C表示实际油耗量，C1表示一次航班完成飞机燃料箱的燃料运载量，C2表示后续航班完成飞机燃料箱的燃料运载量，C3表示后续航班的燃料运载量。如果燃料的实际消费数据无法获得，可以使用标准的分层方法基于可获得的最佳信息来估算燃料消费数据。E=CF×CE，C=C1-C2-C3，独立认可的实验室采用公认的分析方法确定的特定活动的排放因子更为准确，否则使用《2006年IPCC清单指南》或者后续更新准则中的缺省排放因子。生物质的排放因子为零。每架航班和每种燃料都应该进行单独的计算。3.2监测运输周转量数据为了分配运营商的排放配额，需要利用以下公式[2-3]计算航空活动量：其中，TK表示航空活动的运输周转量，D表示出发机场与到达机场之间的大圆距离再加上额外固定的95km；P表示载荷，即运送的货物、邮件和乘客总质量。需要注意的是，乘客数量不包括空乘人员数量。运营商可以使用相关航班每名旅客及其托运行李的实际或标准质量，也可以使用每名乘客及其托运行李共计100kg的默认

4各国反应

欧盟航空碳税法案一经宣布便遭到欧盟以外多国航空界的强烈反对。2009年12月16日，美国航空运输协会、美国航空公司、大陆航空公司、美国联合航空公司以欧盟征收航空碳税具有歧视性为名提起诉讼。他们认为欧盟此举违反国际法、《京都议定书》、《欧盟-美国航空协议》和国际民航公约《芝加哥公约》的规定。2011年9月27日，中俄两国政府发表了反对欧盟将国际航空业纳入欧盟排放交易体系的共同声明。随后，包括中国、美国、俄罗斯、日本等在内的26个国家在印度新德里共同签署了有关反对欧盟碳排放交易体系的联合宣言。10月2日，这26个国家正式向国际民用航空组织提出抗议。2011年10月，美国国会众议院通过一项法律草案，禁止美国航空运输企业向欧盟缴纳“绿色买路钱”，宣称欧盟的行动直接侵犯了美国的主权。2011年11月初，国际民用航空组织在蒙特利尔TK=D×P，总部举行的第194届理事会第2次会议上通过决议，首次明确表示反对欧盟将国际航空纳入欧盟碳排放交易体系，敦促欧盟及其成员国与国际社会合作处理航空排放问题。2012年2月22日，包括中国、美国、俄罗斯、日本、印度等23个反对欧盟强推全球航空排放交易体系的国家在莫斯科签署联合声明。声明包括一揽子“反制措施”，各签署国可以根据自身实际情况有选择地实施。这些措施包括：(1)利用法律禁止本国航空公司参加欧盟的碳交易体系；(2)对欧盟征收碳税的行为进行评估，看其是否符合WTO的规定和原则；(3)修改与欧盟国家的开放天空协议；(4)停止就新航线和降落权与欧洲航空运营商举行会谈；(5)要求欧洲航空公司提交相应的飞行数据；(6)对欧洲航空公司征收额外费用；(7)采取一系列的游说措施，与欧盟成员国如荷兰、法国、德国的航空运营商举行单独会谈等。2012年3月16日，国际民用航空组织理事长冈萨雷斯提出4个替代欧盟航空碳税的方案：(1)强制抵消航空公司碳排放；(2)带有一定创收机制的强制抵消；(3)所有碳排放都可以进行交易；(4)以初始排放为基准的增减量才可以交易。国际民用航空组织理事会将对上述4种替代方案进行审查，并在2013年秋季召开的国际民用航空组织大会上达成最终决议。中国航空企业执行航空运输协会提出“三不”策略抵御欧盟航空碳税，即不参加欧盟碳市场交易、不向欧盟管理成员国提交监测计划、不与欧盟谈判优惠条件。2012年2月6日，中国民用航空局向各航空公司发出指令：未经政府有关部门批准，禁止中国境内各运输航空公司参与欧盟排放交易体系，禁止各运输航空公司以此为由提高运价或增加收费项目。印度航空部已威胁要对经营进出印度的欧洲航空公司征收报复性税收，甚至考虑取消欧盟所有航空运营商的着陆权。2012年3月22日，印度民航总局下令禁止国内航空运营商向欧盟提交碳排放数据，以抵制“碳排放税”。针对欧盟要求印度航空运营商3月31日以前提交碳排放数据的规定，印度民航要求所有运营商应与政府立场保持一致，拒绝提交任何数据。由于世界多国强烈抵制航空碳税，欧盟的态度也发生了微妙的变化。欧盟表示在欧盟境内征收航空碳税事宜仍有谈判余地，可以考虑“有条件暂定”航空碳税新法规部分内容，前提是国际民用航空组织建立的全球气候保护体系胜过目前仅适用于欧盟的体系，还必须对所有航空公司一视同仁，并设立短期降低排放的目标。

5相关国际影响

欧盟航空碳税的实施会使航空公司将运营成本转嫁到消费者头上，使消费者的出行成本增加。据初步测算[4]，从东京飞往伦敦的单程碳排放量超过200tCO2，这笔碳排放费用一旦被转嫁到乘客身上，经济舱票价会上涨约40美元。根据国际航空运输协会测算，欧盟航空碳税将使航空业2012年成本增加34亿欧元。由于欧盟设定的免费配额逐年递减，随着航空公司机队规模和航线网络的扩大，航空公司要缴纳的航空碳税将逐年递增。欧盟航空碳税对不同地区的航空公司影响存在差异。由于欧盟碳排放体系免费配额计算公式采取的是“祖父原则”，体现在温室气体减排上就是“航空公司历史排放量越多，现在获得的免费配额也就越多”，这显然将对处于发展中的航空公司形成极大的限制。国际航空运输协会的有关数据亦显示，欧盟航空碳税对正在成长中的航空公司影响最大，这些航空公司多处在像中国等近年来经济发展水平提升较快的地区，而对像欧盟的航空公司而言，很多发展速度相对放缓，所受影响较小。正在大力拓展国际市场的中国航空公司将可能为该法案付出巨额成本，估算的2012年购买碳排放配额的费用为8亿元人民币，2020年则增至30亿元以上[5]。除了国航、南航、东航三大国有航空公司外，包括春秋航空、吉祥航空等在内的民营航空公司，国泰航空等在内的港澳航空公司和多家货运航空公司等都将被纳入名单，并分属不同欧盟成员国管理。对于这一“绿色买路钱”，中国航空企业都持坚决反对的态度。欧盟强行向过境航班征收碳税违反了国际法，其具体征收标准设置并不科学，贸然执行会给全球航空业带来成本重压，可能导致其他无序出台应对规则的混乱局面。《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》规定，发达国家和发展中国家承担“共同但有区别的责任”，对发达国家规定了具体的、具有法律约束力的温室气体减排目标，但没有对发展中国家设定法律约束力的减排目标。欧盟的做法显然违背了国际公约的基本原则。《京都议定书》第二条第2款要求，附件I国家所列缔约方应分别同国际民用航空组织和国际海事组织一起，谋求限制或削减飞机和船舶使用燃油产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放。航空碳税影响还可能触及到商业贸易领域[4-5]。由于碳税课征或将导致运输成本提升，商贸领域的企业可能为此需要承担更多的开销。欧盟这一举动表面上是针对航空业，但起到的实质效果却无异于在跨境服务贸易领域设置了碳关税壁垒，这样成本增加就会沿着产业链转移到货物贸易领域，那时候的影响就绝不仅是机票价格问题了，而是外贸企业的利润进一步收窄和生存空间受到挤压。

6结语

欧盟航空碳税对中国的影响主要有两个方面：一是国际航空运输业务面临碳税导致的运输成本增加以及碳排放量额度需要竞买的困境，会削弱国内航空公司的国际竞争能力；二是中国在更广泛领域的碳排放制度设计上也会深受启发，与其被动挨打，不如早日制定自己的碳排放标准，利用广阔的领土空间和人口资源优势，来影响和干预世界环境保护格局。