国有银行改革论文

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摘要:由于国有商业银行存在国家担保代替注资的特殊性,其资本充足率并不是最重要的,改革应首先解决的问题:一是国家对国有企业政策性金融支持形成的银行不良资产再生机制,二是国有银行投机行为形成的不良资产再生机制。我国自从1993年底确立了国有银行①商业化的改革目标以后,在最近几年连续出台了不少有关国有银行商业化改革的重大举措,从这一系列的举措中我们可以明显地看出国家改革国有银行的思路:在保证国有金融产权的前提下,一边剥离国有银行的不良资产,一边又通过财政注资来提高国有银行的资本充足率,希望用真实的注资代替国家信誉担保来维持和明晰国有金融产权,使国有银行在各方面都能达到国际标准,从而将国有银行“塑造”成真正意义上的商业银行,按照商业化规则运作,国有银行的经营效率也就会随之提高,国家也会因此减少控制金融的净成本并化解巨大的金融风险,最终实现国家金融体系的市场化改革。本文将首先就国家通过增发特别国债提高国有银行的资本充足率这一举措为例谈些自己的观点,然后在此基础上探讨对国有银行的改革次序问题。

一、国有银行具有特殊的资本结构,资本充足率并不是最重要的

我国国有银行的资本结构具有不同于一般商业银行的虚置资本现象,即所谓的“担保代替注资”(张杰,1997)。在国家实施金融抑制的条件下,绝大部分的居民储蓄都流入了国有的银行体系,从而充当了这种担保性注资的真实资本载体。这样,国家就收稿日期:1999-12-16可以在不用通过财政付出真实资本来向国有银行注资的情况下,凭国家担保来成功地实现对国有金融产权的控制,并依此来支持国有经济的成长。

在有国家担保的情况下,资本充足率就显得不是很重要了。这是因为,银行能够正常运转的最关键之处在于其能保证充分的资产流动性,可以随时应付可能出现的“挤兑”等流动性问题。巴塞尔协议对商业银行资本充足率的要求正是为了保证银行资产的流动性才作出的一项重要规定,目的是通过限制银行的过度放款来保持储户对商业银行的信心以提高其抗风险能力。然而在我国,虽然国有银行的资本充足率很低,甚至是在净资本比率从1990年的641%下降到1995年的实际-739%②的状况下,国有银行体系不但没有出现流动性问题,反而其贷款总额和存款总额同时呈现出很高的增长率(当然,没有出现问题并不意味着没有风险)。从这一点我们也可以清楚地看到,即使是处在“技术上已破产”的状况下,只要有国家的担保,居民方面就不会存在信心问题,国有银行也就不必担心不良资产的产生而导致的净资本比率下降,因此仍能照常运转。所以说,在当前国有银行商业化改革的各个重点之中,资本充足率并不是最重要的。

二、即使国家在静态上补足了某一时刻国有银行的资本金,却很难在动态上有效抑制住新生不良资产的增加

1中国的渐进改革需要体制内产出(国有经济)的平稳增长,否则GDP增长率将出现大幅度下滑,渐进改革也将难以为继。而体制内产出的平稳增长又需要国有金融的强力支持,从而使得政策性金融支持难以在短时期内明显缩减,政策性不良资产将是渐进改革所必须付出的成本。我们有理由这样认为,迄今为止,中国的渐进改革是成功的,这主要是因为在体制外产出(非国有经济)高速增长的同时,体制内产出保持了平稳的增长态势,从而在整体上呈现出GDP的较快速度增长。然而体制内产出的增长是离不开国有金融体系支持的。国有部门在过去的十几年里获得了国有银行体系贷款总额80%左右的信贷支持。这其中有一大部分是政策性贷款(1994年数据:中国工商银行18%,中国银行22%,中国建设银行53%,中国农业银行48%,平均比重达3525%①),还有另一大部分是面对受政府保护的国有企业“倒逼”而发放的软约束贷款。我们不妨把这两种贷款合称为政策性金融支持。事实上这部分贷款总是与低效率、不良资产等名词联系在一起。原因也很简单:获得政策性金融支持的相当一部分国有企业总是将这部分资金看作是可以不予归还的国家注资或补贴,他们从借入资金的那一天起就没有准备还本付息。所以可以这样说,只要中国还处在渐进改革的过程当中,国家通过国有的银行体系对体制内产出提供政策性金融支持(也可以看作是替代财政补贴的一种金融补贴)就是必需的,那么新的政策性不良资产的产生也就是不可避免的。

事实上正是国家付出了金融资源低效率配置(产生了巨额的政策性不良资产)这个巨大的隐性改革成本才买来了中国的渐进改革,否则体制内产出将必然出现较明显的下滑,渐进改革将难以为继。若改渐进改革为激进改革必然使改革成本显性化,会在短期内导致GDP增速下降和失业率上升。由于国家绝对无法承担如此之大的改革成本在短时期内迅速显性化,因为这有可能直接导致民心不稳,社会矛盾激化,这不仅是政府肯定无法承受的,也是广大人民群众绝对不愿看到的,所以维持渐进改革模式是正确的和必要的。但也正是维持渐进改革的必要性决定了国有银行的商业化经营就很难短期内在真正意义上实现。

2国有的金融产权使得国有银行经常产生谋求自身利益最大化的机会主义冲动,而这种冲动又是一种缺乏风险约束的单方面趋利行为,最后形成了大量的投机性不良资产。国有银行具有自己的效用函数是很自然的事情。在完成了国家对其分派的政策性任务之后,国有银行必然会追求自身的效用偏好,而发放由自己决策的商业性贷款是其追求本行利润最大化等目标的主要手段。但由于银行产权的国有性质,作为人的各银行机构就会产生机会主义冲动,在不承担责任的情况下过度发放某些高风险贷款(如给房地产开发商提供贷款),结果导致大量不良债权的产生,我们不妨将此称为投机性不良资产。由于国有金融产权的退出成本将很高和剩余索取权的不可转让、不可分割性,使得国家作为注资者和出资人无法通过行使退出权或转让产权来威胁国有银行的机会主义行为。国有银行正是利用了国家在产权上的劣势来满足其自身的效用偏好,同时也容易出现金融资源配置上的低效率,其表现形式则是投机性不良资产的大量积累。

3国有银行在风险压力和外部竞争压力不足的情况下,自身也缺乏更多的金融创新激励,金融服务水平相对较低,呈现出明显的X非效率特征。对于一个国有垄断企业来说,没有私人能够合法占有企业的剩余,所以监管效率低下,许多技术上可行的、实际上也很容易做到的事情,人们却往往没有积极性去做,所以生产了X无效(杨小凯,1997)。这个论点对于国有银行也是适用的,国有银行人均利润远低于股份制银行就是一个明证:据统计,1995年四大国有银行的人均利润率仅为111万元,远低于中信实业银行3953万元和中国光大银行3949万元的水平(武捷思,1996)。

从以上三点的分析我们基本上可以得出结论:只要国家还处在渐进改革的阶段,即使国有银行的资本金比率在某一个时点上达到了8%这个目标,也容易因为国有银行不可避免的资源配置低效率和X非效率而再次呈现出下降的趋势。国家要维持8%这个目标,就得不断给国有银行注资。

三、国有银行改革的重心应是设法阻断不良资产的再生机制

我们都知道治病要除根,国有银行的病根究

竟在哪里?毋庸质疑,不良资产的不断再生甚至加速增长是当前金融改革的最主要问题,而其中政策性金融支持是导致不良资产不断产生的重要原因,所以对其应在改革中首先予以解决。因为这个病根不除,任何存量改革都是无效的。笔者认为,政策性不良资产源于渐进改革本身,所以并不能在国有银行内部体制的改革中得到解决,而只能在渐进改革这个更宏观的层次上逐渐消化。以下就抑制政策性不良资产问题从整个渐进改革的角度提出两点建议:1在非国有经济对GDP增长贡献份额已远远超过国有经济却又得不到足够外源融资的情况下,国家应鼓励国有银行逐渐加大对非国有经济的支持力度。这样做的合理性在于:一方面,非国有经济的发展速度更快,信用约束要相对好于国有企业,银行收回本息的可能性要大于向国有企业发放的贷款,这样就会减少新增不良资产的发生。而更重要的是,国有银行因此还可以在我国加入WTO直接面对外资银行竞争之前抢先争得一批信誉良好的非国有经济客户,增加优良资产的比重和银行利润,提高自身的竞争力,从而进一步减小入世可能会给国有金融体系带来的冲击,这对于维护国家整体利益的作用是显而易见的。另一方面,非国有经济在得到更多金融支持的情况下,发展会进一步加快,从而对拉动经济增长、解决再就业、补贴利益受损阶层等方面都会有很大的帮助。也就是说,国家因此可从“国内外援”(樊纲,1994)那里得到更多的改革收益以弥补日益高昂的改革成本。尤其是在当前国企改革已到了最后攻坚阶段的时候,这种体制外产出的增长显得尤为重要。所以可以这样说,给非国有经济提供更多的金融支持既有利于渐进改革的顺利进行,又有利于国有银行在实质上向商业化转变。当然,如果非国有经济得到了相对更多的信贷份额,那么国有企业所能得到的份额必然会相对减少,体制内产出的增速也自然会下降。但我们只要能够遵循循序渐进的方式,用向非国有经济提供金融支持所获得的收益增量来抵消因体制内产出下降所带来的负面影响,渐进改革就能够顺利的进行下去而不会向激进式改革转化。

2建立和完善现代企业制度是至关重要的。虽然国有银行可以通过逐步增加向非国有经济放款来减缓不良资产的增长,但在社会主义市场经济条件下,国有企业无论如何都仍将是国有银行提供信贷支持的重点(包括改革中与改革后)。如果国有企业不能在较短时间内成功转制,政策性不良资产就将在长期内困挠国有银行,成为金融改革的绊脚石。如果国有银行不能成功实现商业化经营,在我国加入WTO后就很难与实力强劲的外资银行相抗衡,国有金融体系将会受到巨大的冲击。尽管国家已经在国有企业改革方面做出了不小的努力,但是力度还稍显不够。我们必须抓好入世过渡期这个改革时机,否则国企改革将付出更大的代价。

在解决政策性不良资产再生的同时,我们也要抓紧解决投机性不良资产再生和X非效率的问题。但这两个问题相对于前者来说处理起来会简单一些,因为仅对国有银行体系内部进行改革就可以收到一定的效果,这从国家加大国有银行商业化改革力度后国有银行出现主动的“慎贷”行为就可以看出来。国内学者在国有银行改革问题上提出的不少有建设性的政策主张虽然很难根治政策性不良资产,但对于抑制投机性不良资产的产生和X非效率现象的出现还是比较有效的。诸如深化国有银行产权制度改革、完善国有银行的内部控制和激励机制、加大金融监管和金融执法力度以及加快利率市场化步伐等建议从性质上讲都是具有实质改革意义的,国家对此应做的事就是加大改革力度并保持改革方案实施的连续性,千万不可半途而废。当然国家在这些方面进行改革时也应循序渐进,要与整个渐进改革同步,在逐渐加大改革力度的条件下做到有张有弛,松紧适度。

参考文献:[1]张杰中国金融制度的结构与变迁[M]山西经济出版社,1998[2]张杰国有银行的不良债权与清债博弈[J]经济学家,1997,(6)[3]樊纲论改革过程[A]盛洪中国的过渡经济学[C]上海三联书店,上海人民出版社[4]樊纲克服信贷萎缩与银行体系改革[J]经济研究,1999,(1)[5]樊纲论国家综合负债[J]经济研究,1999,(5)[6]张军现代产权经济学[M]上海三联书店,上海人民出版社,1994[7]杨小凯当代经济学与中国经济[M]中国社会科学出版社,1997[8]武捷思中国国有商业银行行为研究[M]中国金融出版社,1996