电力投资项目土地风险管控路径

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土地是海外项目建设的基础，同时也是当地居民安居乐业的根本，因此对于土地，社会各方都更为关注和敏感。在当前疫情冲击，世界经济衰退的大形势下，“一带一路”倡议受到了一些“势力”的攻击和抹黑，土地风险作为一项既影响项目经济利益，又涉及公共法律政策与社会和谐稳定的特殊风险，对其管控好坏不仅影响到企业自身项目的成败，更影响“一带一路”倡议的推广和国际声誉。因此，进一步加强海外电力投资项目土地风险管控创新势在必行。土地风险总体是指企业能否以合理成本和最低社会影响为代价，控制和开发特定土地资源的风险。电建海投公司在东南亚、南亚、非洲、澳洲等市场成功开发了数十个水电、火电、风电项目，并据此总结出四大土地风险影响要素，创新五大土地风险管控路径（见图1）。图1五大土地风险管控路径影响土地风险大小的要素主要包括法律政策、成本费用、征地进度和社会稳定四大要素。法律政策要素指由于东道国法律或公共政策的特殊规定，影响企业无法按计划拥有、控制及开发特定土地。成本费用要素是指项目土地价格快速上涨，影响企业征地、租地成本，进而抬高项目建设总成本的风险。征地进度要素是指征地的进度无法与项目建设的进度相匹配，进而影响项目按时建设完工。社会稳定要素是指在征地过程中出现利益分配不公、安置工作不充分等原因，造成当地居民不满，引发社会群体性事件，进而影响项目建设和声誉的风险。

土地风险管控路径

启动专项土地尽职调查，精准识别土地风险管控风险的前提是重视和了解风险。过去土地问题调查通常只作为项目尽职调查的一部分，调查深度和专业度均不够，容易遗漏重要风险点，影响最终的投资决策。通过启动专项土地尽职调查工作，组织专业人力和专门资源，对项目所涉及土地问题进行深度挖掘，可以全面发现和了解相关土地风险。专项土地尽职调查包括两个方面工作：一方面是东道国土地法律环境尽职调查，详细研究东道国土地法律权利分类、土地性质类别、土地转让抵押程序及外商持有土地限制等基本土地法律问题；另一方面则是项目土地情况尽职调查，全面调查项目所涉及具体土地的所有权状况、抵质押情况和是否存在第三方土地权利等情况。只有全面了解了土地法律环境和土地具体权属状况，才能精准识别出相关土地风险，并针对性制定应对策略。创新土地持有模式，降低土地失控风险在一些禁止外商持有本国土地的国家，外商投资通常使用“自然人代持”模式，来实现对项目土地的控制，即外商投资人借钱给信任的东道国国籍自然人，由该自然人出面购买项目土地，并将项目土地长期租赁给项目使用，同时将项目土地作为抵押物抵押给外商投资人，双方签署《土地租赁协议》《贷款协议》和《抵押协议》协议群，实现外商投资人对项目土地的间接协议控制。但在“自然人代持模式”下，仍然存在较大的自然人失控风险，一旦该自然人反悔，私下对外转让土地，仅凭已签署的协议群很难从法律上直接阻止其转让行为。电建海投公司创新并实践了一种新型土地持有模式—“资产管理公司模式”以解决此问题。一些国家虽然禁止外商持有土地，但并不禁止外商参股的公司持有土地。外商可以小股东身份，与东道国本国公司合资设立“资产管理公司”，由该“资产管理公司”购买并持有项目土地。外商虽然是小股东，但可以通过对公司治理机制的合理设计实现小股东控制公司，同时与大股东签署《贷款协议》和《股权质押协议》协议群，从公司治理和协议控制双层面来实现对项目土地的控制，最大程度降低项目土地失控风险。

推广土地期权机制，提前锁定土地成本

对于新能源发电项目，受制于自然条件的限制，项目必须在特定的土地上开发，正是由于项目土地的特定性和唯一性，导致投资人与地主谈判时十分被动，只有接受地主报价或放弃项目开发这两种选择。为了解决这一被动局面，电建海投公司在澳洲开发新能源项目时，创新适用了土地期权机制，成功提前锁定了土地成本。土地期权机制是指投资人在项目开发前期，此时项目能否开发成功，项目开发规模等要素都未确定，便与地主签署土地期权协议，并将未来可能会签署的购地协议或租地协议作为附件予以固定。在土地期权协议中，投资人将支付地主一笔小额期权费，作为对价，投资人获得土地的期权，即在未来投资人有权选择是否执行以固定价格购买或租赁地主土地的权利。一旦未来项目开发成功，投资人就可以选择执行期权，若项目开发失败，投资人也不过损失一笔小额期权费。坚持介入式管控理念，掌握征地工作主动权过去解决项目土地风险的常用思路是通过风险转移的方式。例如将征地责任转移给东道国政府或其他第三方，由其负责征地工作。然而，责任可以转移，却并不代表风险已经被解决。土地问题具有较强的属地性，责任可以根据协议进行转移，但风险却始终停留在固定的土地之上，一旦风险最终爆发，受影响最大的还是土地之上的项目本身。并且由于投资人转移了征地责任，导致其对土地风险的掌握和控制能力进一步减弱，在应对突发风险时将更加被动。投资人需要坚持介入式管控理念，征地责任可以转移，但征地工作仍要介入式的管控，随时掌握征地主动权。如电建海投公司的孟加拉项目，根据股东协议，征地工作由当地小股东全面负责，但小股东进展缓慢，若仍然依据协议等待小股东履行征地义务，项目将面临极大土地风险。电建海投公司立即对征地工作进行介入式管控，将所有征地工作分解成一千多个工作节点，对每个工作节点均设立节点奖金以激励一线征地员工，同时与小股东设立联合征地办公室，对小股东征地进度实时监督、实时把控，这些工作极大促进了征地工作的进展。打造项目命运共同体，实现征地工作和谐共赢总书记在推进“一带一路”建设工作5周年座谈会上强调“要坚持对话协商、共建共享、合作共赢、交流互鉴，同一带一路沿线国家谋求合作的最大公约数，推动构建人类命运共同体”。征地工作需要解决项目建设对土地的使用需求和当地居民日常生活居住对土地的依赖之间的矛盾，只有真正建立起项目命运共同体，使当地居民能够在项目建设中获益，将双方利益绑定一致，才能更好的化解矛盾。

结语

加强土地风险管控是推广“一带一路”倡议，顺利开发海外电力投资项目的必然要求。电建海投公司通过土地风险管控创新，利用五大管控路径，在风险识别、风险控制、成本锁定、项目和谐等方面取得了显著成果。电建海投公司的老挝南欧江七级水电站成功建设，征地移民工作成为当地项目开发标杆；澳洲牧牛山风电项目，作为首个发达国家项目，开发至今实现当地居民零投诉、零纠纷、零诉讼。海外电力投资要始终坚持“风险管控永远是第一位”，对于涉及土地的特殊风险，更要坚持“底线原则”，既要追求投资人合理经济利益，但绝不突破底线，相信通过科学管控土地风险，“一带一路”终将建成为“和谐之路”、“共赢之路”。

参考文献

[1]盛玉明,杜春国,李铮.“一带一路”倡议下的境外投资开发实务[M].北京：中国人民大学出版社,2019.

[2]中国出口信用保险公司.全球投资风险分析报告2018[M].北京：中国财经经济出版社，2018.

作者：岐温华