投资项目代建制管理研究

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［摘要］代建制是政府投资项目领域主流的建设管理模式，文章梳理了代建制推进中的成效与不足，结合工作实际，探讨并提出了深入推行代建制管理模式的相关政策建议。

［关键词］政府投资;建设管理;代建制

2002年，建设部提出:按照“建管分开”和专业化管理的原则，推行政府投资项目管理方式改革:凡有条件的地方都应当积极进行试点，可以由政府设立专门机构直接组织政府投资项目的实施，亦可委托项目管理公司实行政府投资项目“代建制”。2004年7月，国务院颁发《国务院关于投资体制改革的决定》，要求加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，明确提出:“对非经营性政府投资项目加快推进代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交使用单位。”其实，在国家层面提出代建制以前，我国一些发达城市已经开始了代建制的探索。厦门市早在1993年即开始了代建制试点，2001年7月，开始在重点工程建设项目上全面实施代建制，制定了《厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法》。2001年10月，上海市市政管理局印发了《上海市市政工程建设管理推行代建制试行规定》。2002年，上海市建委在建设系统推行代建制。经过十几年的探索与发展，代建制目前已经成为我国政府投资项目建设主流的管理模式。但是，在代建制实际推行中，也出现了一系列的问题。文章将重点对目前我国代建制存在的问题进行厘清并提出相应的对策建议。

1推行代建管理的成效

1.1理顺了项目的建设管理主体关系。实施代建制以前，政府投资项目的建设通常由行业主管部门或项目业主集“投资、融资、建设、管理”角色于一身，既是运动员，又是裁判员，主体关系不明确。实行代建制后，以合同管理代替行政管理，明确了项目建设各方的责任与义务，实现了“投、融、建、管”分离。项目相关部门按照法定权限和合同约定，开展项目建设过程中的审批、建设、管理和监督等工作，主体关系得以明确，有利于政府职能的转变。1.2有效推进了政府投资项目建设。实行代建制后，将大部分政府投资项目交由人力资源充足、项目管理经验丰富的代建企业，项目推进明显加快。从而保证了海口市政府投资项目的顺利推进。1.3政府投资项目的质量和安全得到了有效保障。实行代建制后，代建企业利用自身的专业优势，实现了资源的优化组合，科学组织施工，规范项目管理，加强安全防范和质量控制。1.4政府投资项目。“三超”现象得到改观实施代建制以前，由非专业机构和非专业人员进行项目管理，项目的投资控制达不到要求，“三超”现象严重。实行代建制后，代建企业通过专业化的项目管理提高了项目前期工作质量，投资主管部门加强了造价审核和管理，“三超”现象明显减少，政府投资效益显著提高。

2推行代建管理的不足

2.1代建市场开放程度较低，代建单位专业化管理水平有待提高。目前，各城市政府投资项目代建业务主要由市属国企进行代建，代建市场尚处于培育阶段，且项目代建单位确定方式主要为直接委托，不利于代建市场的培育。而且随着经济的发展，政府投资项目数量和规模增长迅速，代建单位项目管理水平急需提高，部分代建单位缺少专业化的项目管理团队，存在项目多、人手少、疲于应付等问题;部分代建单位内部体制僵化，管理水平和运行效率不高;部分代建单位“重承揽轻推进”，观念没有转变，项目管理缺乏主动性。2.2部分项目前期工作存在不到位、不扎实的问题。项目前期工作不到位，前期单位前期工作进度不按合同约定的时间计划推进，实际进度远滞后于计划进度;前期工作不扎实，造成部分项目概算超估算、估算超计划的现象。造成上述问题的主要原因:一是单位和编制单位对前期工作不重视，部分前期单位承担的项目太多，人手紧张而无法将前期工作做精做细;二是前期经费未及时到位，制约项目前期工作的推进;三是前期工作缺乏统筹，工作推进没有计划性。2.3政府投资管理部门对代建单位的监督和管理仍缺乏有效的方法和手段。在代建制模式下，代建单位实际上已成为政府投资项目的参建单位，其角色与施工企业一样，通过提供自己的产品获取报酬。不同的是，代建单位按照政府投资管理部门委托协议，提供的产品与一般企业不同，其提供的是对政府投资项目建设过程的管理服务。政府购买代建单位的服务，需要对其服务质量进行检验评价，作为支付报酬的依据。

3深入推行代建制的相关政策建议

3.1逐步推行代建制市场化。总体来看，推行代建制已取得了积极成效，基本实现了制度设计的初衷。其存在的不足，恰是推行代建深度不足造成的。为了完善政府投资项目管理体制，理顺政府与市场的关系，必须巩固现有代建制实践成果，深入推行代建制，引进具有实力的大型企业参与政府投资项目的建设管理，打破市属国企对代建市场的垄断。3.2以竞争方式优选代建单位。目前政府投资项目的代建工作主要通过直接委托方式确定。在代建市场还不够完善的前提下，这种体制对海口市政府投资项目的建设发挥了积极的作用。但随着代建市场的逐步完善，采用竞争的方式选择代建单位是市场发展的必然趋势。因此，建议逐步开展代建项目市场化工作，将竞争机制引入代建市场，提高代建服务质量。3.3推行施工代建概算管理模式。大力推行项目概算包干、项目总承包等投资概算管理模式，将政府从项目过程管理转移到一次性购买项目产品，避免政府管理节点多、管理能力有限、管理不到位的现象。同时，采用概算包干，不仅可以有效控制投资规模，还能加强代建企业的项目管理能力，并起到一定的激励作用。3.4强化代建合同管理机制。建立以合同管理为核心的项目管理机制，在综合评估项目风险的前提下，解决好项目风险分担问题:一是推行项目前期和后期施工代建合同分离，改变单位在前期阶段将利益向后输送，同时，可以根据前期工作的好坏选择代建单位。二是完善代建合同，在合同管理中引入风险机制。将风险分类，属政策改变、不可抗力影响的，风险由政府承担;技术风险、管理风险由代建企业承担。完善代建合同的责、权、利条款，真正做到“谁有能力管理风险，谁就承担管理风险”。3.5建立代建单位的绩效考评、激励与约束机制。政府投资管理部门按照既定目的和要求，采取一定标准，运用科学方法，对政府投资项目代建单位实施管理活动的绩效进行审核、认知、测量和评定，考核代建单位对项目建设的进度、质量和造价控制的有效程度和实施管理活动的成果大小，并据此对代建单位进行考核和奖罚。代建单位要接受有关部门对其实施动态评价，若出现违反有关规定的情况，可取消其代建资格或列入黑名单。

4结论

实行代建制，依靠专业人士，实行社会化管理，有效地提高建设水平，降低管理成本，体现了专业化的现代生产发展的规律要求，有利于推进政府部门职能转变。深入政府投资项目代建制，必须通过市场化运作，选择有经验、讲信誉的专业化队伍，通过合同管理，建立投资责任约束机制，引入激励和约束机制。否则，在封闭的代建市场下，代建企业得不到健康发展，最终将失去代建制设计的初衷。

参考文献:

［1］戴莉珺.代建制管理问题研究［J］．上海企业，2013(1)．

［2］李帅.浅谈项目代建制管理模式存在的问题及对策［J］．城市建设理论研究:电子版，2016(6)．

作者:于杰娜 单位:海南市政府投资项目管理中心