流域治理投资模式市场化分析

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摘要：目前，我国待实施的河流、河道、流域治理类项目繁多，其公益、半公益性质和巨大投资给地方政府财政造成沉重负担，项目实质开展有限。永定河流域治理模式能够有效解决政府负担和区域经济发展等问题。为明晰市场化模式进行环境治理的优势，多角度剖析永定河项目案例，提出永定河流域治理模式是值得深入研究，且有推广潜力的创新模式，并结合实际提出实施建议。

关键词：流域治理；投资模式；市场化；公司化

一、引言

“十二五”规划期间，我国将生态文明建设提高到了一个前所未有的新高度，政策导向明确，环境保护力度明显加强，天然林资源保护、退耕退牧还林还草、防护林和涵养林体系建设、河湖和湿地保护修复等一大批重大生态保护与修复工程稳步推进、实施，生态安全状况不断改善。但是，我国生态系统历史遗留旧账繁多，生态退化形势严峻。流域是指供给河流地表水源的地面集水区和地下水源的地下集水区的总称，流域治理一般指流域范围内河流、河道、堤岸、相关区域的整体生态、环境的综合性、系统性治理，因其范围广大、内容广泛、专业众多，对区域社会、经济有很大影响，且投资巨大等因素，流域治理受到极大重视，但仍难以大规模实施。永定河是京津冀区域重要的水源涵养区、生态屏障和生态走廊，但是污染和退化等现状可谓触目惊心，水资源过度开发、污染严重、河道断流、生态系统退化，且存在部分河段防洪能力不足等突出问题。在“绿水青山就是金山银山”“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”精神指导下，随着PPP等模式逐步展开，各地推出的环境治理类投资建设项目层出不穷，永定河流域治理也采取了四省市联合治理，并引进战略投资方的方式，以市场化、公司化模式推进实施。市场化模式实施准公益性项目，将是未来一段时期实施环境治理类项目必须面对的课题。

二、永定河流域治理的现状与问题

环境污染、生态系统退化已成为我国制约地区经济社会健康发展、极度影响居民健康和正常生活的重要问题，环境治理的重要性不言而喻。永定河在京津冀晋四省市范围内，现有入河排污口116个，每年排入河道的废污水达3.19亿吨，主要污染物COD、氨氮约3.57万吨、0.56万吨，超过纳污能力1.57倍、7.6倍。全年干涸的河段达到10％，主要河段年平均干涸121天，年均断流316天，生态系统极度退化。人均水资源量仅为全国的9.8％，而且仍在衰减；水功能区达标率仅为26.8％。永定河上游有1.5万平方公里水土流失面积需治理，河湖、湿地率仅2％。下游平原河道1996年后完全断流；2000年后河口入海水量较多年平均值锐减了97.5％。目前，河道和环境治理以行政区域划分，跨区域、跨行业议事、协调机制较弱，协同管理能力较差。从地区经济发展历史来看，城市往往沿河发展，河道至今仍贯穿很多地区的核心区域，河道及两岸环境遭到污染和破坏后，给区域整体发展带来极大的负面影响。但河道和流域治理及生态修复往往不能直接带来经济效益，这类项目基本归为公益或准公益性项目。以往的实施模式往往是政府投资，专业企业具体实施，项目完成后政府再逐年拨款，保持项目内河道、涵养林等清洁、健康的状态，同时对相关设施逐年维护。随着国家加大环境治理力度，这类项目逐渐增多，而且项目往往呈现大型化趋势，要求投资力度必须同步加大。但地方政府投资能力受限，难以应对多个大规模项目同步开工。即使如北京等超大型城市，财力保障能力较强，这类项目完工后长期的维护费用也将成为不容忽视的政府财政负担。在永定河项目中，按国家发改委等三部联合印发的《永定河综合治理与生态修复总体方案（公开稿）》，该项目总体囊括重点建设项目78个，匡算项目估算总投资396.8亿元。而且需要在2025年前完成全部投资。虽然一般水利项目都会有国家补贴资金，但是一般也只有20％左右，需要地方政府承担的资金量仍然很大。而且，随着项目建设逐步推进，即使不考虑估算投资额可能无法覆盖日益增长的征拆、人工、材料等费用，按50％的资金来源于贷款并且按基准利率计算，项目完工后每年贷款利息都将超过9亿元，再考虑865公里河道和相关设施的维修维护费用，将对地方政府构成巨大且长期的财务负担。

三、永定河流域治理市场化的基本方式

以往的河道治理以行政区划为界限，各行政区负责本区域内治理项目，并由政府全额出资。这不仅不符合流域治理的本质要求，也将形成长期的政府财政负担。永定河项目进行了大胆创新，建立了全新的协同治理机制，采取市场方式进行整体运作，由京津冀晋四省市、中国交通建设集团（以下简称中交集团）共同出资，共同组建“永定河流域投资有限公司”（以下简称永定河公司），由该公司负责项目的总体实施和投融资运作。在实际治理工作中，永定河公司将构建“1＋N”的公司体系。“1”是总公司，主要负责项目实施和投融资运作；“N”是若干分（子）公司，由永定河公司、项目所在地政府、企业、社会资本方等共同组建项目公司，具体负责项目建设和运营。成立公司后，项目总体由永定河公司投资。为了不给财政带来过重负担，该公司需进行多种经营，实行“一地一策”发开盈利模式，主要依靠三个方向的发展实现长期的资金平衡和公司的可持续发展：依托区域生态环境改善带来的土地增值等收益、提供永定河生态水量服务、产业开发。同时，永定河公司依靠治理带来的生态、环境空间的提升，与沿线政府洽谈合作，实施体育休闲、健康养老服务、文化旅游产业、拓展项目供水服务和林业资源综合开发经营等获取收益。保持该公司长期现金流入，用以保障项目长久资金需求。（一）市场化模式的优势1.减轻政府财政压力永定河项目采用市场化模式进行整体运作，由京津冀晋四省市政府和引入的战略投资方———中交集团共同投资。这类投资一般仅限于资本金部分，部分资金需求可以依据水利项目的基本情况申请国家和地方补贴。按一般基建项目融资比例，至少一半以上的投资可以融资解决。如果各类融资方式使用恰当，按照国家关于固定资产投资项目资本金的规定，理论上最高可以融资80％的资金，但考虑到这类项目盈利能力有限，预计融资规模不会超过60％～70％。在这种情况下，政府投资压力达到很大程度的降低。由于流域面积广大，而且沿河周边包括一些经济较发达的区域，这对于社会投资人的吸引力极大。社会投资人往往不只是关注河道治理和环境改善项目，而是对流域内涉及的相关产业存在很多设想。永定河公司就综合考虑了通过土地增值、体育休闲、健康养老服务、文化旅游产业、拓展项目供水服务和林业资源综合开发经营等获取收益。2.提高项目管理水平流域治理项目涉及的区域和细分领域跨度都较大、相关的行业管理部门多，以往需各政府部门相互配合，各自落实自己管辖的领域，如水利部门管河道、林业部门管树木、农业部门管农田，还有排污工厂、居民违建、集体土地违规使用等问题。相关部门繁多，相互配合推进效率极低，而且互相之间经常难分主次，一个流域治理项目实际变成了各领域的多个行业项目，整体项目管理水平很难提高。但是通过市场化实施后，必然采取公司化治理方式。在永定河项目中，永定河公司设立多个对应部门，实际是将相应的政府责任进行集成。这些部门在公司的统一指挥下，上对各政府部门，下对用永定河总体项目，在公司层面实现了责权利的统一，管理水平可以得到很大提升。3.打通跨行政区治理界限行政区划是我国管理各项事物和各类项目基本区分界限，但对于河道、水流或流域来说，却违背了客观规律。流域治理中水、岸、植被、设施等环环相扣，是一个紧密的复杂系统，但归口管理上，涉及水、农、林、牧、渔多个领域，如有建设内容还需发改、建设、环境等政府部门审批，上下游又由多个、多级政府部门管理。流域治理本身复杂程度高，再对应分而治之的各级、各地、各行业政府部门，可以说难上加难。虽然各区域行政机构之间有着正常的沟通协调程序，但这种程序繁杂、拖沓，效率很低。尤其在上下游存在利益冲突或各行业部门存在职责不清的情况下，项目推进难度极大。由一个公司总体统筹实施可以使上下游进展计划性更强，更加科学有序，水里岸上更加匹配。在制定实施计划后，由公司分头去向各政府部门申请、报批，秩序性更强，可有效解决项目跨区域问题。4.提升沿线经济发展活力永定河项目治理河长865公里，流域面积4.7万平方公里，跨度极大，流经区域经济状况各异，既有北京、天津和某些经济情况较好地区，也有河北、山西大片区域亟待开发。永定河项目实行公司化治理，公司为了解决持续发展和赚取利润的压力，会主动摸索沿岸休闲、旅游、林业等资源和区域供水、土地综合开发等各类商业机会。尤其对于旅游产业，各地开发热情高涨，但往往一个区域一个景点，难以构成吸引客流量的关键因素，各地区相互配合又往往难以实质推进。而永定河公司则是既有开发动力，又有统筹开发高度和资源整合能力的理想主体。按照目前“区域旅游”或“全流域旅游”概念，区域或流域内的旅游资源必须要经过整合，组合式、搭配式开发，让流域旅游具备深度、广度和多样性优势，使之具备开发深度游和特色游等旅游产品的基础。（二）仍需解决的问题1.对政府财政的依赖流域治理类项目由于需求资金规模较大、公益性或准公益性属性较强，所以即使采用市场化和公司化模式，一定时期内往往也不能脱离政府财政支持，政府难以完全摆脱负担。如果流域治理公司在经营中由于其自身经验、能力或管理等问题不能整体掌控流域内多种产业的经营开发，或经营开发模式、规模不当，导致亏损，或不能对流域治理项目形成资金支持和收益补足，那么肯定会转向政府要求补助，从而形成了实质上的政府兜底，这与市场化模式的基本方向是有一定冲突的。2.地区产业发展中的不公平竞争在明确市场化、公司化实施流域治理多方面优势的基础上，还要充分认识到组建一家公司实施各类项目、开发各类型产业的难度。如果该公司优先介入了流域优质资源，但未能建立足够的执行能力或吸引整合行业领先资源、合作伙伴，则会形成对资源开发深度不足，不能完全体现资源价值，形成一定程度的浪费。如流域治理公司未能形成平台属性，专业公司又不能与其达成合作意向，则难以进入该流域范围开展业务，形成流域内产业公司不公平的竞争环境，这本身有悖于市场化的本质，也不利于流域经济的可持续快速发展。

四、流域治理实施市场化模式的建议

（一）谨慎评估开发价值，控制政府或有负债。在实行市场化开发前，必须进行区域谨慎评估，对当地可开发的土地、旅游、康养、农、林、渔等资源进行摸排，并对开发可能带来的资源价值的提升进行谨慎预判。在资源价值充分的情况下，可以进行较为完全的市场化，由政府和投资人进行公司化运作。如果资源价值不足以支持整体流域治理，那么要对可能形成的政府负担作出较为清晰的判断，避免形成在开发过程中投资越大、潜在政府负担越大的局面，造成大量的政府或有负债，违背了市场化的初衷。（二）明确政策界限，维持适当竞争。市场化、公司化运作必然要求政府给予一定的政策支持，否则也不足以吸引投资人，不能形成流域治理提升资源价值、资源价值支持流域治理的良性循环。但如果政策支持没有界限，为了加快治理和开发进度失去了“裁判员”的控制地位，那么就容易造成区域的无序发展，也可能失去对某些细分行业优质企业进驻的吸引力，甚至造成其进入的障碍。市场化的流域治理公司可能在一定程度上形成政府之下的“管理机构”，从而失去了市场化的优势，形成变异的审批制度。所以，政府各部门需要对市场化开发提供明确的政策支持清单，让企业依法、按政策开展经营，同时维持区域内各领域投资吸引力和整体经济活力。

五、结论

目前，我国已逐步展开了大规模的环境治理，在中央各项政策引导下，各级政府普遍认识到了环保的重要性，大量的环保项目陆续实施。流域治理属于综合性的环保项目，区域广、难度大，且涉及细分专业很多、需要的投资量极大，而且普遍没有投资收益，属于公益、半公益类项目，对政府造成很大的财政负担。类似永定河项目的市场化流域开发模式，可以降低政府负担，及时落实流域治理与环境提升项目，同时加速开发流域内多种资源，增强沿岸地区的经济活力，提升经济发展水平，一举多得。只要能够控制其对财政的依赖处在合理水平，并进行适当的政策支持和监管，将是极具普遍推广潜力的创新模式。

参考文献：

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作者:马海玉 陈占涛 单位:中交投资有限公司