农业海外投资风险与对策

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近十年来中国企业海外投资蓬勃发展，自2015年起中国已经成为世界第二大资本输出国。中国农业海外投资也快速发展，年度对外投资流量由2003年0．81亿美元增长到2015年的25．72亿美元，年均复合增长率达到41．3％，而同期对外投资存量也由8．37亿美元增长到114．76亿美元，年均复合增长率达到29．9％。但与此同时，中国企业在走向海外的过程中也遭遇到不少滑铁卢，仅2005年至2017年6月间，中国企业海外投资交易额过亿的搁浅项目就达到217个。随着近十年贸易保护主义与资源保护主义重新抬头，以及难民危机、英国脱欧与特朗普政府贸易政策冲击为代表的逆全球化事件屡屡发生，农业全球化进程出现跌宕起伏的波动状态。中国农业海外投资也面临着贸易与资源保护主义、国际经贸规则体系转轨冲击、东道国经济政治文化风险、显著的融资约束、与企业自身风险管理水平初级的风险叠加挑战。在本文中，我们基于中国农业海外投资的发展现状，对上述五项风险进行了详细的讨论和阐述，并立足于此针对促进中国农业海外投资健康发展提出了四点对策建议。

一、中国农业海外投资的发展现状

当前中国农业海外投资主要包括以下三方面发展现状。（一）中国农业海外投资金额与项目数量分别以大中型企业与小型企业为主其一，由农业部对外经济合作中心所的《中国对外农业投资合作报告2015》统计的600多个农业海外投资项目来看，超过一半以上仍为大中型国资控股企业及其分支机构，主要是各地方国资委下属的农垦、粮油、农发、林业、渔业集团等，以及具有与国资合资背景的大中型民营企业。而从商务部《对外直接投资统计公报》的农业对外直接投资流量来看，大中型企业对外直接投资流量占据80％的投资金额。事实上，一方面农业属于典型的规模经济行业，大中型企业具有显著的规模竞争优势；另一方面，中国农业海外投资仍处于初级阶段，加工、物流、仓储及基地服务等一系列产业链中的关键环节都没有构建起来，导致投资项目平均需要的回报周期长，平均资本需求单位大，此外还需要产业链整合能力与关联产业技术成熟度较高。因此在投资金额与体量上，仍以大中型企业为主的现状特征实际上是一国农业总体海外投资经历初级阶段的必然结果。其二，从《中国工业企业数据库》与商务部的《境外投资企业名录》相匹配，其中农业对外直接投资项目中，年销售规模超过500万元的企业项目数量仅占30％左右，这表明70％的中国农业海外投资项目都是由年销售规模低于500万元的小型企业发起的。从这个角度看，也说明中小型企业的积极活力在中国农业海外投资中不容忽视。（二）中国农业海外投资前十大产业设立企业数量占总体94．3％根据商务部《境外投资企业名录2016》，截止至2016年底，中国在海外涉农投资设立企业数量达到28703家，其中前十大产业与设立企业数量如下表1所示，合计占中国农业海外投资设立企业数量的94．3％。而其中前三大产业为食品、畜牧业、林业，其合计占中国农业海外投资设立企业数量一半以上，达到了56．6％。（三）中国农业海外投资主要模式由绿地投资向跨国并购转变近十年来中国农业海外投资的模式选择，逐渐改变了之前单一以“绿地投资”为主的模式，以跨国并购为代表的“褐地投资”占比逐年上升。绿地投资（GreenFieldInvestment）又称为新建投资，是指直接在投资东道国境内设置独资或合资企业与工厂的模式。而褐地投资主要指通过跨国并购（Cross－BorderMerger＆Acquisition）的模式开展海外投资。在21世纪的头十年，中国农业主要的对外投资动机是自然资源获取与市场开拓，来弥补国内农产品贸易快速增长的需求［1］，投资所涉产业链环节也大多处于低附加值的初级环节，因而采用绿地投资为主要的投资模式。而全球次贷金融危机与两次粮食危机以后，跨国并购在中国农业海外投资中占据了主流。中粮并购史密斯菲尔德以及荷兰来宝集团，中化集团并购先正达，都已经成为全球农业领域跨国并购的领先案例。这种变化源自两方面的原因：一方面是国外许多大型农业跨国企业受到次贷危机后的长期经济低迷冲击致使估值降低，而中国农业企业入世以来已经积累了一定资本的比较优势，正好可以弥补国外许多农业企业迫切的发展融资需求；而另一方面随着全球范围内农业自然资源与初级产业环节的保护主义兴起，中国农业海外投资被迫沿着产业链，由低附加值环节投资逐渐向高附加值环节投资转移，而由于国外企业在高附加值环节已经形成一定垄断竞争优势，使得跨国并购成为中国农业走出去的新常态。

二、全球化波动背景下中国农业海外投资的风险

在农业全球化进程跌宕起伏的波动进程中，中国农业海外投资面临着以下四方面主要风险。（一）全球范围贸易与资源保护主义抬头制约中国农业海外投资健康发展进入21世纪以后，在全球农业投资议题中关于生态和自然资源的保护等议题变得越来越瞩目。这主要源自于两个方面的主要原因：一是过去历史上发达国家持续的农业海外扩张，造成了第三世界国家中以土地为代表的农业自然资源占有不平衡，致使这些国家希望重新划分全球农业资源布局的格局；二是全球农业产业竞争与国际农业政治的博弈加剧。历史上全球大致经历了三次以土地为代表的海外农业资源投资浪潮：第一次是19世纪末至20世纪初，伴随着殖民主义与自由贸易主义的兴起；第二次是二战后至20世纪80年代，跨国公司趁着各国复苏之际放松了对外资进入的监管大肆扩张；第三次是21世纪以来，2008—2009年与2011—2012年两次全球粮食价格危机促使各国进一步加大了海外屯田的力度。三次全球化农业资源投资浪潮，直接造就了第三世界国家的农业资源占有不平衡，发达国家利用第三世界国家的土地等农业资源，不断地往本国输送给养，然而第三世界国家却正在使用本来就极其有限的人均土地与自然资源，与粮食短缺贫穷饥饿作斗争。这使得第三世界国家对于重新划分土地资源格局以及开展土地保护发出越来越强烈的声音，并进而促使以土地为基础的农业资源保护主义思潮向其他小农利益与生态保护等领域延伸。农业是一个与生态环境以及社会文化紧密相关的产业，不少国家近年来加强了外国投资对本国生态、环境、社会、文化等方面可持续发展的冲击问题的关注［2］，比如加拿大澳大利亚等明确要求外国投资项目必须通过环境保护、生态平衡与生物多样性可持续发展审查。而要达到这些要求可能会显著增加经营成本，致使海外投资项目效益不佳，同时影响投资项目的时间周期，甚至有时候致使项目直接流产。2008年韩国大宇集团与马达加斯加政府签署合作协议，准备租用130万公顷的土地用于开展棕榈树和玉米种植与产品加工出口，而在2008年时，马达加斯加全部已开发农业用地仅仅只有约235万公顷，粮食尚且不能完全自给，每年需要进口20万吨以上的粮食。这一系列项目引起了西方媒体的高度炒作，被冠以“新资本殖民主义”的帽子。马达加斯加国内反对党趁势而起，鼓噪该国居民发起了大规模抗议，反对派支持者们发动了政局变乱并推翻了执政当局，而新上任的过渡政府于2009年3月21日宣布取消与大宇集团的合作协议。再比如2007年年初，中国吉林省与菲律宾农业部刚刚签署了在菲律宾开垦100万公顷土地的协议，由于菲律宾国内政治因素影响被迫于当年9月份就宣布暂停。在全球范围内，农业海外投资尤其是土地投资，早已不仅仅是一个经济层面的争议议题，更是一个国际农业政治中各种力量角逐的舞台。从政治经济学层面来看，农业是一个与当地民生与意见紧密相关，且为所有国家国民经济基础的重要产业，在全球农业竞争愈发紧张的今天，农业资源保护主义思潮逐渐抬头是一种必然结果，这直接导致了是否支持适度的农业保护主义成为了一件在任何国家内部政治竞争中衡量是否具有政治正确（PoliticalCorrectness）的态度，即反对农业资源保护主义者就必然会被推上新殖民主义的不利位置。这种政治因素使得农业资源保护主义加速了在全球范围内的蔓延［3］。（二）国际贸易投资规则体系转轨冲击中国农业海外投资可行性随着美国宣布从2014年之后所有的双边投资协定均在新的“文本框架”上采取“准入前国民待遇＋负面清单”的方式制定，中美中欧双边投资协定未来达成时，“准入前国民待遇＋负面清单”的国际贸易投资规则新体系将逐渐取代“准入后国民待遇＋正面清单”的传统规则成为新主流，这将对中国农业开展海外直接投资带来一些不利因素。与此同时，难民危机、英国脱欧与特朗普国际经贸政策不断给全球化进程带来冲击，给未来国际贸易投资新规则体系的建立带来更多的不确定性。但从当前涉及农业海外投资的一系列规则的国际磋商来看，呈现出发达国家与第三世界国家对立的激烈交锋。在涉及土地资源投资的国际规则方面，联合国粮食与农业组织（FAO）牵头制定了《国家粮食安全范围内土地、渔业及森林全书负责任治理自愿准则》，倡议各国对征地规模予以限制，在多轮谈判中许多第三世界国家都要求对既有跨国公司在20世纪征购的土地进行重新分配改革引起了强烈的争议。而FAO下属机构粮食安全委员会牵头制定《促进农业和粮食系统负责任投资准则》，围绕着是否应该避免大规模土地转移等议题各国展开了激烈的较量［4］。此外，由澳大利亚发起，美国倡议，关于国有企业开展国际投资的“竞争中立”问题，也有望在将来磋商达成一致。它的核心内容是“要求无论其他国家采用什么样的经济政治体制，本国政府都需要确保任何主体在经济活动中享有平等竞争的地位”，这将改变现有的安全审查制度与国际投资规则体系。在中国企业海外投资中，国有企业的ODI占据了2／3［5］。而在中国农业企业海外投资中，国有企业同样是绝对主体，导致中国农业企业在开展海外并购中，因为国有企业性质接受各种“安全审查”而导致并购计划搁浅的案例不在少数［6］。目前，国际贸易投资新规则的主导方仍然是在全球农业竞争中占据优势地位的发达国家，尤其是同时兼具农业对外输出优势又同时处于产业价值链中主导地位的美加澳等国［7］。这些国家通过强有力的资本优势与历史经验积累，控制了全球农业价值链中的高附加值链节，推动着国际农业投资规则朝着有利于这些既有优势国家的方向前进，而并不利于大部分发展中国家尤其是具有小农特征的国家。（三）中国农业海外投资面临着显著的东道国经济政治文化风险中国企业海外投资面临着显著的东道国经济政治风险，主要包括区域政治风险、东道国经济风险与投资本地化风险三个方面［8］。其一，中国农业海外投资面临着区域性政治风险。农业海外投资必须依赖于农业资源，少数发达国家农业资源较为丰富同时其自身农业产业也较为成熟，而其他具备丰富农业资源的国家则多为第三世界国家。而近年来全球区域性政治动荡与社会冲突层出不穷，第三世界范围内更是雪上加霜。农业海外投资需要高度本地化的参与，而政局动荡、战乱冲突、族群矛盾等都会限制中国农业海外投资的健康开展［9］。此外，农业投资涉及敏感的自然资源，更容易被东道国政治冲突中某一方利用，寻找借口引起当地居民对农业投资项目的公愤，致使项目搁浅或流产。其二，中国农业海外投资面临着东道国经济风险。尽管近年来以美国为代表的少数发达国家开启了经济复苏的历程，但是欧洲长期深陷次贷危机后的泥潭之中，除了金砖国家等少数发展中国家外，大部分第三世界国家都仍然处于增长停滞当中。中国农业海外投资面临着在投资项目落定之后东道国经济发展走向动荡与下滑的风险，而且这种风险是事先难以预料且对投资项目绩效影响极其显著的［10］。其三，中国农业海外投资还面临着在东道国的本地化风险。农业作为与民生息息相关的产业，开展海外投资项目需要较高的本地化要求，融入东道国当地社区对保障农业海外投资项目的绩效至关重要。而近十年来中国农业海外投资常常面临劳工与社会文化融入等难题，由于国外劳工管理难题、当地社区关系与非政府组织抗议反对等原因致使项目流产等情况也屡见不鲜。（四）中国农业海外投资面临着显著的融资约束中国农业海外投资发展还直接面临着融资困难的挑战，这也是中国农业海外投资发展中一个持续无法得到解决的难题。其一，农业海外投资处于初级阶段时，由于还没有建立起成熟的产业链，因此往往需要的投资回报周期长，资本需求单位大，市场需求在短期中具有显著的刚性，而且在海外进行农业投资的效益受到自然条件、技术适应性、国际市场价格波动等客观因素波动影响大，给农业海外经营带来了更多风险，大大降低了农业海外投资的资本吸引力。其二，农业企业缺乏可观固定资产用于抵押贷款，在开展海外投资时获得资本支持力度相比其他产业较小。而现有的融资评价规则往往不适用于农业投资项目，进一步导致农业海外投资的资本吸引力匮乏。比如中国每年都要求政策性金融机构加大支持农业走出去的力度，但事实上政策性金融机构执行的是现有资本市场通行的投资考核评估体系，而以此作为标准往往选不出合适的农业投资机会，结果导致每年配套的资金都没有办法落实到实际操作中去。其三，随着国内农业发展结构转型的进步，以及国民经济整体去杠杆化在未来逐渐完成，国内农业与其他产业的投资潜力将会逐渐增大，将会进一步削弱农业海外投资项目的资本吸引力。总体来说，资本市场永远偏好风险更低、收益更高的投资机会，而去海外投资农业可以说是既充满风险又难以在短期内提供可观收益，在融资竞争中并不具有显著优势，这是中国农业海外投资发展必须面对的挑战。（五）中国农业企业国际化经验单一与风险管理意识不足中国农业企业融入国际化进程时间短，造成在开展海外投资时具有经验单一与风险管理意识不足的显著局限性。其一，尽管随着中国农业企业在不断融入国际化的过程中积累起相当的资本与技术优势，在海外开展的合作项目却仍然举步维艰，主要是由于融入国际化进程时间短、理念不新、经验不足，“地主思想”和“单干思想”仍然比较严重，对外农业合作呈现“技术交流和进出口贸易相对较多、政策沟通与农业投资相对较少”的特点，无法满足更加成熟稳定的农业国际合作发展需求。其二，中国农业企业是在改革开放后经济政治社会环境都十分稳定繁荣的环境中成长起来的，对于海外复杂的多层次多元化的经济政治社会风险挑战认识与准备不够充分，在开展海外投资项目时缺乏前期的风险评估，在开展海外项目投资过程中缺乏必要的风险管理预警机制与应对措施准备，当发生风险时缺乏预案，无法有效应对复杂多变的国际市场波动与国际经济政治风险。

三、促进中国农业海外投资发展的对策建议

针对以上中国农业海外投资面临着的五个方面主要风险，统筹考虑国际时展趋势与中国农业海外投资发展现状与需求，提出四点对策建议。第一，积极拥抱农业全球化进程，加强沟通理解信任和尊重，构建新型农业国际合作关系。报告提出要“推动形成全面开放新格局”。尽管近十年来农业全球化进程出现了跌宕波动，但全球化进程在可预见的未来仍然引领着时展趋势的主流。经济合作的前提基础是政治尊重与社会信任，从发展共赢的历史眼光来重新审视全球范围内抬头的资源保护主义与贸易保护主义，加强共商共建共享，放弃过去简单粗暴的资源与规模经济优势单一动机，寻求共同面对次贷危机后经济增长低迷与发展中国家农业发展落后的难题，充分考虑投资项目所在东道国当地居民支持、社区融入与生态保护等本地化需求，构建新型农业国际合作关系，促进中国农业海外投资可持续稳步发展。第二，积极增强在新型国际贸易投资规则制定中的话语权，改进现有多、双边投资协定，并在未来多、双边经贸谈判中为中国农业海外投资争取更多便利。国际贸易投资规则新体系正逐渐取代旧体系，中国应当积极利用不断增强的国际影响力，扩大在国际经贸规则新体系构建过程中的话语权。而近十年来有两方面的有力因素，推动中国在国际农业经贸规则制定中争取更多话语权。一是中国农产品进出口量占世界比值逐年上升，对外投资流量与存量规模逐年递增，在全球农业舞台上的影响力与日俱增；其二是近年来更多发展中国家开始关注并支持以中国为代表的新兴经济体作为农业后发国家代表争取更多的利益，这主要是源于其对于发达国家继续肆无忌惮地大规模投资可能对自然资源与生态环境带来更多压力与破坏，以及大多数发展中国家缺乏系统性的外国投资监管法律，对于保障粮食安全、初级产业安全、农业经济发展、农村稳定与减贫等政策目标，需要依赖于负责任的大国代表参与国际规则磋商。在这种背景下，中国应当抓住时展的窗口机遇，在未来新型国际贸易投资规则制定与多、双边经贸关系磋商中，为中国农业海外投资争取更多的便利。第三，依托“一带一路”倡议与区域性发展共识，优先与沿线经济体开展农业国际合作，尽可能减小区域政治风险与经济波动风险冲击。在“一带一路”沿线开展农业国际合作，具有三点显著优势：其一，“一带一路”沿线经济体大多农业发展水平较低，农业外交必将成为中国实践“一带一路”倡议合作中不可或缺的重要议题，合作发展共识可以有效减少区域政治风险的冲击，以及通过加强合作共同抵御全球农业经济波动风险的冲击；其二，从国际直接投资一般周期与路径理论出发，“一带一路”沿线经济体是中国农业海外投资满足内部化优势与区位优势的优先选择；其三，从相近的自然资源禀赋与农业种植历史、地缘优势与交通潜力、农业互补关系等方面来看，在“一带一路”沿线开展农业国际合作具有深远的发展前景。第四，加大定向金融支持力度，加强对开展海外投资的农业企业的风险意识与管理能力培训，提供积极的服务与信息咨询等工作，有针对性的扶持一批大中型农业企业成为在细分环节领域具有国际竞争力的跨国农业企业。农业海外投资项目周期长，受自然条件、技术适应性、国际市场价格波动等因素影响显著，往往面临无法事先预料的“非常规风险”，农业企业仅依靠自身进行风险管理将致使投资项目对资本市场缺乏吸引力。随着农业全球化进一步深化，国际农产品贸易将会更加不平衡，全球农业资源与高附加值产业环节竞争将会更加激烈。应当加大对农业海外投资采取诸如定向降息与投融资税收优惠等措施的金融支持力度，构建农业海外投资信息服务与风险评估机制，统筹中国农业产业安全与国际化发展需求，有针对性地给予重点扶持发展一批大中型农业企业，成为在各农业产业环节内具有国际影响力与主导地位的跨国企业，为中国粮食安全与农业产业安全提供有力保障。充分利用国家层面的国际合作信息平台，加强对农业企业开展海外投资的风险意识、风险管理与风险预案培训，充分提高中国农业企业在国际化进程中的风险综合管理应对能力。

作者:刘乃郗 韩一军 刘邦凡 单位:1.中国农业大学 2.燕山大学