资产投资项目管理问题及建议

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一、问题提出的背景

（一）适应国家管理政策的要求。为加强和规范国防科技工业固定资产投资管理，促进军品科研生产结构、能力与布局的调整、合理配置资源、避免重复建设、提高投资效益，近些年来，国家新的固定资产投资管理规定和配套办法不断出台，针对新形势下固定资产投资管理中反应出的问题，国家不断加强投资监管，对项目立项、实施、竣工验收等各阶段都进行了统一和规范，对加强投资控制、提高资金使用效益提出了更高的要求。（二）军工科研事业单位固定资产投资项目的特殊性。固定资产投资项目管理具有系统、复杂、周期长、专业性强等特点，而军工科研事业单位的特殊性又赋予其投资额度大、建设力强、建设周期长、科技含量高等特色。为完成固定资产投资任务，一方面科研人员必须在建设过程中不断摸索和研究新技术、新手段；另一方面，这种特殊领域的固定资产投资项目对管理者的综合能力和水平具有极大的挑战，需要我们有针对性的研究制定相应管理办法。（三）解决现阶段军工科研事业单位固定资产投资项目。规范化管理的需要为进一步加强、规范固定资产投资项目管理，确保保障能力最终能切实转化为核心竞争力，同时使建设过程中能顺利完成项目评估、评审、实施、审计、验收工作，各单位有必要充分重视、总结经验、加强管理。

二、问题的主要表现

从目前情况来看，现阶段固定资产建设项目管理仍存在一些问题，主要表现在：（一）项目立项阶段。国防科技固定资产投资项目立项阶段包括：项目建议书编制、可行性研究、初步设计，此阶段的主要问题体现在项目法人责任制执行不到位，项目法人组织机构、责任制度尚需完善；固定资产投资项目缺乏一个较长远的、全面的、具有前瞻性的规划；对一些特殊行业的标准理解不足，导致工艺设计不充分，实施中设计变更较大；对引进设备的引进渠道调研不充分，风险估计不足，对项目的后期实施及建设进度带来较大影响等问题。（二）项目实施过程中。在国防科技固定资产投资项目的实施过程中存在的主要问题体现在年度计划编制不认真，年度计划执行不力；对国家批复的项目初步设计的严肃性理解不足，建设内容及技术指标随意调整；合同管理中存在的问题；缺乏动态管理等问题。这些问题对项目管理、投资控制造成了负面影响。因此，本文的目标就是从问题入手，经过分析，提出相关建议。

三、问题分析及相关建议

（一）项目立项阶段。1.项目法人责任制执行不到位，项目法人组织机构、责任制度尚需完善。项目法人责任制是否明确，是否采取有效措施或手段落实法人责任制，关键在于建立相应的机构、制度，即按规定建立法人组织机构，明确项目负责人、建立项目管理职责、管理分工、授权管理等责任制度，落实审批权限，同时应制定或成立具有管理能力的专门管理机构或部门进行项目管理，管理的好与否，应该直接同各层级的利益挂钩。2.固定资产投资项目管理缺乏一个较长远的、全面的、具有前瞻性的规划。由于项目申报单位和承担单位对固定资产投资项目缺乏中长期建设规划的分析论证，存在典型的“有了笼子、有了钱，才想到如何申报项目、如何立项”的局面，其结果一方面是由于准备时间短，前期研究工作不深入，实施过程中的调整较大，导致项目建设中出现“超规模、超投资、超标准、超进度”的局面。同时，申报立项的项目不能充分体现科研生产对能力建设的需求及保持和发展我所优势学科的要求，另一方面，由于申报项目的建设内容在系统性、前瞻性等方面考虑不周，同样的项目名称在不同时期的专项中反复出现，对单位在固定资产投资项目的申报方面的声誉带来负面影响，不能充分体现投资效益。3.前期研究不充分，策划不细，技术路线和工艺方案未达到初步设计规定深度，为后续的实施过程管理带来难度。在技术路线和工艺方案未达到初步设计规定深度的情况下，以科研、生产急需等各种原因申报实施，一旦获得批准，由于前期研究不充分，及承担人员对能力建设项目与科研课题在规范、程序上的不同要求理解不深等原因，在技术路线和工艺方案深化阶段对批复的初步设计确定的技术指标、建设内容等随意增减，少数项目甚至存在先斩后奏现象，从而使进度、投资难以保证，出现“超规模、超投资、超标准、超进度”的情况。为此建议：在新的固定资产投资项目中申报立项宜严格把关，对技术路线和工艺方案未达到初步设计规定深度的项目宜暂缓申报，以避免由于前期研究不充分而出现“超规模、超投资、超标准、超进度”的情况。严格执行规范，保证计划及经上级批准的初步设计文件的严肃性，最大限度的控制“改指标、改建设内容、改标准、改进度”的现象。确需调整更改的，必须执行“一事一报”，经充分论证和所级审查，并依据规定审批权限经批复后方可实施，杜绝“先斩后奏”的现象。4.对引进设备的引进渠道调研不充分，风险估计不足，对项目的后期实施及建设进度带来较大影响。在立项阶段，对引进设备的技术方案、引进渠道、商务风险等调研不充分，在后续实施中出现因技术性能难以实现而调整建设内容、因引进渠道受阻而“引进转国内”、因引进目标国出口限制而无法进口等问题。有的引进项目由于在引进过程中未能掌握安装、调试及维护技术，难以实现设备的投资效益；部分引进项目对目标单位履约能力过高估计，致使交付进度不断拖延。以上问题一旦出现，均为项目的顺利实施带来较大的负面影响，甚至造成经济损失，为此建议：加强固定资产投资项目中引进设备的论证，严格引进项目的审批。今后，所对引进设备的申报宜逐项评审、严格把关。①申报评审阶段：引进必要性不明确的、对引进渠道等因素未有充分调研和对引进过程中的风险因素未制定相应预案的、引进后不能掌握二次安装调试及维护技术的，建议不得申报引进。②制定实施计划阶段：宜在其引进周期与项目总体进度的接口之间留有适量余地，以避免增加项目进度控制及投资控制的难度。（二）项目实施过程中。1.年度计划编制不认真，年度计划执行不力。项目承担单位在编制年度计划过程中，对项目的年度建设内容、目标节点、形象进度策划不细，把计划申报看着纯粹的经费申领，致使在计划执行过程中难以完成年度建设内容，不能实现目标节点和形象进度，为固定资产投资项目的年度考核带来负面影响，也给来年的年度计划申报及新专项的立项增加了难度。甚至有少数承担单位存在未经申报擅自更改年度实施内容和目标的现象。国防科工局对固定资产投资项目年度计划的执行与监督有严格的规定，国防科技工业年度投资计划一经下达，必须严格执行，不得擅自调整。因特殊情况确需调整的，应在规定的时间内向国防科工局申报。建议单位要进一步强化计划的严肃性，实行“统一领导、分级负责”的管理原则。在对基层承担单位的科研生产年度执行情况考核中，加大固定资产投资项目年度计划执行情况的考核力度，并将年度完成情况纳入对承担单位领导的考核内容，直接同各层级的利益挂钩。2.对国家批复的项目初步设计的严肃性理解不足，建设内容及技术指标随意调整。在固定资产投资项目建设的实施过程中，由于前面所提及的在项目立项阶段的前期研究不充分原因，在实施过程中存在对批复的初步设计和实施计划的严肃性执行不力，对实施过程中可能发生的费用估计不足，策划不细，对工艺方案研究不深等问题，导致实施阶段对技术指标、建设内容等随意增减，“走一步算一步”，超概算，从而使进度、投资难以保证。此现象在仪器设备购置或研制过程中尤为普遍。“调减已批准的设备仪器数量”、“改变已批准设备仪器使用性质和功能”、“降低已批准设备仪器的性能和技术指标”、“国内购置仪器设备改国外进口，或国外进口设备仪器改为国内购置”的问题在实施过程中均有出现。更为严重的是，有的单位“先斩后奏”，在“既成事实”或检查中发现的情况下才履行申报。为从根本上解决以上问题，建议：项目承担单位要根据下达的实施计划，①加强单位承担的项目的策划，承担单位要将国家对固定资产投资项目的各项规定传达到项目的具体承担人员。②要严格执行规范，保证计划及经上级批准的初步设计文件和年度计划的严肃性，要确保不发生“改指标、改建设内容、改标准、该进度”的现象。③确需更改的，必须执行“一事一报”，充分论证和审查，并报相关主管部门批复后方可实施。④杜绝“先斩后奏”的现象，对未经申报，擅自调整的，应制定相应的惩罚措施。3.缺乏动态管理3.1完善以“简报”和“周例会制度”为基础的动态管理制度从某些单位目前情况来看，“简报”和“周例会制度”基本上是流于形式，项目承担单位领导不重视进展情况编制工作，室级审查缺乏认真，履行签字手续不严肃，导致简报质量较低，形成了“简报”只是在单位决策层、管理层和执行层之间传递的“一张纸”的现象；“周例会”的目的是听取各方在近期项目执行中存在的问题，布置本周工作，但由于会后责任不落实到位，使得未解决的问题“周周上会”、“周周待解决”的循环现象。建设项目定期的简报、报表和“周例会”是国家部委及院主管部门加强过程监督管理、及时和全面掌握项目进展情况的重要途径，是单位进行决策及制定计划的依据，是项目做到“动态管理”及“可控性”的重要措施。因此责任部门必须对项目进展情况每月更新一次信息，并且以文字形式报送到主管部门。“周例会”上提出的问题和本周须解决、协调的问题必须落实到位，未落实到位的，须对相关责任部门领导和主要责任人员要实行“问责制”，并直接与“绩效”挂钩。3.2加强管理部门之间的沟通，信息共享做好固定资产投资动态管理的关键还在于管理部门之间的沟通，信息共享。这里的管理部门，我们认为主要是针对计划和财务这两个部门，如何把计划管理体制和财务管理体制有效结合在一起，是我们建立固定资产投资动态管理的关键所在。总之，固定资产投资项目管理具有系统、复杂、周期长、专业性强等特点，而军工科研事业单位的特殊性又赋予其投资额度大、建设力强、建设周期长、科技含量高等特色。需要我们进一步提高管理的专业化和规范化水平，确保各项任务按时、保质、安全完成。

作者:刘红 单位:中国工程物理研究院核物理与化学研究所