地方投资项目的投资决策参与研讨

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一、引言

相对于无限的需求来说，资源总是稀缺的。面对稀缺的资源，人们一直在努力提高资源的利用效率。而资源的配置方式是影响资源利用效率的重要因素。在市场经济中，资源的配置主要由市场来完成。由于存在外部性，以及为了国家或地区的安全，某些部门或行业不能由市场来决定等现象，市场可能无法完成资源的有效配置，需要政府进行干预，造成一些特定物品或服务需要由政府生产和提供。即有时政府要由管理服务角色变为投资主体，参与市场活动。另外，政府投资项目，特别是其中的基本建设项目，一般投资额较大，在推动一国或一个地区经济发展方面发挥巨大的聚集和拉动作用，所以有时是国家政府实现经济发展目标的重要调节手段。

我国从1978年的经济改革开始，投资体制改革在不断深化。2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称“决定”）的颁布是一重要里程碑“。决定”中明确了企业的投资主体地位，完善了政府投资体制。界定政府投资范围并合理划分了中央政府和地方政府的投资事权。地方政府的投资主体地位得到明确和巩固。由地方政府为主导的投资项目称之为地方政府投资项目，按“决定”中规定，政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。也就是说，地方政府投资项目一般投资额较大，建设期较长，在推动地区经济发展方面发挥巨大的聚集和拉动作用。同样，项目一旦失败，造成的损失和影响也是广泛和巨大的。

在投资活动中，初始决策至关重要，如同产品成本控制主要发生在设计阶段一样，初始决策阶段的好坏，直接决定了投资项目的最终结果。然而，我国地方政府投资项目投资决策中存在诸多问题，如：对项目决策的重视程度不够；不该政府投资的项目而安排了投资；投资超过实际需要；宏观决策、项目决策、项目经营决策三者相互混合；决策程序不合理，我国目前采用的主要是自上而下的决策程序；决策责任不明确等。如何改善对政府投资项目的投资决策，是提高效益和更大程度发挥其对社会的积极作用的关键，是关系改革成效和经济增长的关键。

本文通过对地方政府投资项目投资决策主体及相互间关系的分析，试图发现影响公众参与决策的因素，进而提出相应的对策，力图达到改善政府投资项目投资效益的目的。

二、地方政府投资项目投资决策主体分析

地方政府投资项目涉及两个层次的问题。第一层次是政治选择问题，第二层次是市场选择问题。在第一层次中，参与主体主要包括公众、人民代表大会、政府、官员。其中，公众作为一个个体的集合体，通过人民代表大会来完成对政府的授权。然而，政府在很大程度上只不过是观念化的象征物，其真正的职能需要具体的官员来负责执行，所以政府进一步委托相应的官员。在这一层次中，完成权力的委托，其权力委托链如下：公众———人民代表大会———政府———官员。

在第二层次中，参与主体主要包括：政府、官员、公众和项目建设方。一般来说地方政府是公共产品的提供者，项目建设方是生产者，公众是消费者。地方政府通过委托项目建设方来生产公共产品，从而满足公众需求。严格意义上来说，第一层次的公众和第二层次的公众不是一个概念。但因为第二层次的公众是第一层次的子集，不影响本文的分析，所以本文对两者不作区分。从上面分析可知，公众具有特殊的地位。一方面他是权力的起源，严格来说权力链上的每一方的权力都来源于他，是他的代表；另一方面作为产品的最终消费者，拥有产品的最终选择权。从权力链角度，公众是间接参与投资决策；但从消费者角度，却是直接参与投资决策。本文主要关注的投资决策主体包括公众、地方政府和官员。

公众是一个集合体，集合体内部构成对集合体的显现目标产生决定性影响。如对拟修建一条公路的计划，有的人会因渴望享受更便捷的交通而表示赞同；相反有的人会因其可能破坏宁静的环境而反对。那么最终对外表现是什么结果呢？就取决于双方的力量。一般公众可以分为有组织的团体、多个有组织的团体、无组织的公众以及三种形式的混合体。对公众组成的分析有助于参与方式的选择。例如，对于有组织的团体，这个团体的定期集会就可以用作公众参与的场所，该团体的交流渠道则可以被用作宣传的机会。而对于无组织的公众，相关公众没有确定的参与场所和沟通交流渠道，所以选择公众参与的场所就很重要。

地方政府一方面承担来自公众的受托责任，承担着发展改善地区生活和投资环境、优化地区经济结构等任务，进而完成健康快速发展地区经济、改善人民物质文化生活水平等方面的责任。另一方面承担来自上级政府的受托责任，承担维护地方稳定等相关责任。地方政府的目标是努力对各方的受托责任，增加公众对地方政府的信任，同时增加其与上级政府的谈判能力。

官员既要维护公众利益，同时也关注自身利益。从理性人的假设来看，官员更注重的是自身利益，因为维护公众利益的动机也是为了实现自身利益。官员的利益主要可分为政治利益和经济利益。政治利益是在行政级别上的升迁。经济利益既包括正当的薪水、公务津贴等合法合理收入，也包括权势产生的寻租等收入。

不同主体之间的目标函数可能是一致的。通过提供公众满意的产品或服务，公众的利益得到满足；从而公众对地方政府的满意度提高，地方政府获得上级好评，更加了其在同上级政府的谈判能力；同样，作为政府代言人的官员会获取更多的政治利益，并进一步转化为经济利益。但冲突也时有发生。当上级政府为了整体的利益，需要损害地方局部利益时，地方政府就会面临选择。即是满足上级政府还是考虑公众？体现到官员就是政治利益和公众利益的冲突问题。

三、目前公众参与决策存在的问题

委托关系的存在，容易产生问题。但是关系并不一定会产生人问题。人问题是指由于人目标函数与委托人目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称，人可能偏离委托人的目标函数而委托人又难以观察并监督，从而出现人损害委托人利益和非效率现象。解决委托问题，主要通过激励约束机制和监督机制。激励约束机制是委托人主动采取措施引导人选择利于委托人利益的行为；而监督机制则是委托人被动地对受托人的行为进行修正，确保最小幅度的偏离。

在地方政府投资项目投资决策中存在多重委托关系，随着委托链的加长，作为初始委托人的公众的目标函数被偏离的程度也越来越大。委托问题的解决亦变得复杂。

其一，公众对人的激励约束缺乏。在现有委托链中，公众的主要权利是选择代表，通过代表来行使自己的权利。一方面，选出的代表不可能完全清楚公众的真实意图，在再次传递中会出现无意识的偏差；另一方面，代表也有自身的效用函数，传递中可能存在有意的偏离。然后由人民代表大会选举政府，再由政府委托官员。委托在继续进行，偏离也在不断扩大。但是公众一旦完成投票，便失去对后者的约束。所以表面上，公众具有最大的权力。事实却正好相反。另外，地方政府无须获得公众的授权，而是通过行政权获得。即地方政府的权力主要来自上级政府而非公众。也加重了地方政府及官员对公众的漠视程度，在项目决策中，很少关注公众的意见。

其二，公众的监督无效。在现有委托链下，公众对政府及官员的监督也无效。主要原因如下：信息不对称。公众和政府及官员之间的存在严重的信息不对称，公众获取信息的渠道和方式有限。项目的可行性研究和可行性研究报告也是报给审批机关，很少对公众公开，公众很难获得相关信息。委托链的加长，增加监督成本。一方面，监督渠道匮乏，公众对政府及官员是间接委托，两者之间缺少直接沟通的渠道。另外，由于公众是集合体，个体行使监督的收益是全体共享，而监督的代价却是个体承担，个体的监督成本和收益的不对称，也弱化了个体的监督动机。结果是人人都有监督权，人人都放弃行使。缺少激励和惩罚。原则上，政府及官员的权利来自于公众的委托，公众可以授予也可以剥夺。但实际上，政府的权来自于行政权，政府及官员的考核及去留主要由上级政府来完成的，公众的影响甚微。在此情况下，地方政府及官员首先考虑的是如何应付上级，公众的监督行为也就产生不了多大的威慑作用。

四、提高公众参与程度的建议

其一，完善地方政府及官员的评价制度。从前面分析可以知道，地方政府及官员承担实际的项目决策权。如何引导其向公众利益靠拢？关键是公众要能够影响到地方政府及官员的利益。地方政府及官员的利益主要包括政治利益和经济利益，其中政治利益优先于经济利益。而政治利益取决于上级政府对其的认同程度。现阶段对地方政府及官员的考核主要是GDP指标，而公众的意见成分较少。如果把换成GDP外加公众的评价，地方政府及官员对待公众的态度可能就会大不相同。

其二，加强信息披露。加强公众的知情权，强化项目相关信息的披露。关于项目的立项申请及可行性研究报告等相关资料应对公众公开。可以通过网络、报刊等媒介。让公众了解项目对其的影响，以及项目的进展情况。

其三，完善和拓宽公众参与渠道。完善现有渠道。加强人民代表大会中代表的代表性，来减少公众目标被偏离程度。一方面可以在代表的选举过程中，通过更多渠道让公众了解候选人的更多背景信息，使公众选择更具有合理性。另一方面，对公众的构成进行有效识别，尽量考虑不同利益团体都有自己的代表，从而使得代表更具完备性。听证会。听证会是常见的公众参与决策的正式形式。通过听证会，让代表对相关问题在会上进行公开讨论。为了保证听证会的效果，听证会应该安排在合适的时间和地点，以方便公众的广泛参加；同时注意最终听证会的参与者是否具有有效的代表性。公众调查。公众调查可以随机抽取样本，调查结果更具有普遍代表性。政府机构通过问卷调查或电话调查等手段，来获得公众的意见和建议。值得注意的是，公众调查的结果受到调查者对调查工具专门知识和方法掌握程度的影响，如问题提问的语气、方式等都会影响被调查者的答案。在采用此方法时，需要加强对信息的有效性进行鉴别。网络互动。在相关网站上公布信息，公众可通过网站浏览信息并发表相关评论。实时了解公众的意见，并及时做出反映，使双方的沟通时效性加强。

其四，加强中介服务机构的建设。公众可能缺乏行权必需具备的相应专业知识，这样可能会对项目产生负面影响。为了保证公众权利的正确有效行使，就需要为公众提供相应的专业服务体系。加强工程咨询公司、律师事务所、会计师事务所、资产评估公司等中介服务公司的建设，建立保证中介服务机构独立地位的机制，以便提供客观、公正的服务。另外建立专家库。政府或公众每次根据项目性质在专家库中随机抽取专家，由专家进行匿名评价。

五、结语

导致地方政府投资项目问题的原因是多方面的，公众的有效参与并不能解决所有的问题。但是公众的有效参与将会改善投资决策是不争的事实。公众的长期有效参与离不开一个良好的制度环境，加强相关制度的建设和完善应是长期不懈的工作。