中国政府投资决策科学化模式

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2005年6月,在国家审计署的一份审计报告中,查出10家中央企业涉嫌经济犯罪金额16亿元,而由于决策失误、管理不善等造成的经济损失却高达145亿元。而据世界银行估计,“七五”至“九五”期间,中国投资决策失误造成经济损失约在4000亿~5000亿元。来自国务院发展研究中心的估算显示,因决策失误造成地方政府债务至少在1万亿元左右。据此,全国政协委员李利君、何小平、钟起煌在此次两会期间呼吁:“决策应引入科学的论证机制,绝不能依靠个人拍脑袋”。如何提高政府投资决策科学化程度已经越来越引起国家政府的关注,其中关于政府投资项目的决策更是政府投资决策研究工作中的关键。这是因为政府投资项目事关一个国家和地区经济建设和社会发展的全局,它是实现产业结构优化、扩大内需、实现经济和社会协调发展目标的重要支撑。并且政府重大投资项目动用的资源多,牵涉到地方、部门和各种经济主体的不同利益,不确定性因素很多,成败影响深远。因此,建立和完善政府投资项目决策机制对于一个国家的政治和经济发展具有极其重要的意义。

一、我国政府投资决策科学化的重要性

一个国家,一个社会,投资决策的正确与否,直接关系到国家的兴衰和社会成员的命运。在新中国50多年的发展历史中,由于投资决策的失误,我们也遭受过许多挫折,付出过极其沉重的代价。据报道,2003年我国政府投资决策失误造成的损失达328亿元。另外,还有一些决策失误,不是经济性的,而是社会性的。或者说即使是经济性的决策,其失误所可能产生的后果中也有许多是社会性的。这就是说决策失误在更多的时候不只是损失几千万、几个亿、甚至几十个亿的金钱,而是不可能马上看得见的社会性的损失,比如在项目建设过程中先污染、后治理发展思路导致的生态环境恶化;政令不一、朝令夕改导致的政府信用缺失;过于倾向一些特殊利益群体的分配政策,使社会分配严重不公导致的民众心理不平衡等等,直接影响了党和政府在人民群众心目中的形象和地位,大大地加重了人民对于政府的不信任感。在长久地树立政府形象的过程所需要付出的代价,比起一时在账面上损失几个亿、几十亿都还要多得多。

二、我国政府投资决策科学化存在的不足

1.战术研究多,战略研究少

许多政府官员仍然习惯于“事务主义”。在他们看来,所谓决策就是项目审批、资金分配、人事任免等等,决策视野狭窄,方案论证就事论事,缺乏宏观性、战略性的决策意识。一些行业重复建设严重,生产能力过剩且难以形成规模;一些地方忽视长远目标和总体规划,导致某些项目建设几年就已经落后,如此等等,违背了科学决策的本意。造成这种状况的另一个原因,是现行干部管理体制存在弊端,极易诱发干部的短期行为。

2.辅助决策机构没有得到有效利用

决策水平的高低,在很大程度上反映的是专家咨询系统工作质量的高低以及对该系统利用程度的高低。而地方政府决策主体利用专家咨询系统意识不强、发挥专家咨询的作用不够,根本原因就在于专家辅助决策的机制不健全,没有将专家咨询系统纳入地方政府决策的制度化管理,地方政府决策是否依靠专家咨询、发挥专家的辅助作用,完全凭决策主体个人的兴趣和情感,带有很强的随意性。因此,建立和健全专家辅助决策机制,是充分发挥专家在政府决策中辅助作用的根本。

3.决策的民主化程度偏低

决策科学化首先要求民主化,没有充分的民主,就不能广开言路,集思广益,就不能最大限度地发挥创造力。不少决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误,需要决策的问题刚刚提出,他们似乎就主意已定,把自己的观点早早托出。于是,专家智囊们尤其是那些受其管辖的研究人员们只好去做“命题作文”,或者是以论证的形式去诠释,或者只是做一些小的修修补补,领导人的意见便被披上了“科学”的外衣。另一个常见的现象是决策方案论证不充分。许多时候只能是在拍板前匆匆忙忙开个座谈会,事先并没有让与会者有足够的时间对方案作认真的研究,与其说是“论证”,不如说是“通报”,与会者的意见也就只能是意向性的了。这种决策方式,只不过是将过去的一人“拍脑袋,想当然”,变成集体“拍脑袋,想当然”。

4.决策系统的内部结构仍然不尽合理

表现之一是决策的专业化程度低。长期以来,政府部门既是决策的制定者,又是决策的执行者,以同一个公务员群体、同样的运作方式从事这两个环节,必然影响效率的最大化。这在一定程度上导致了政府部门内部的职责含混,效率不高。表现之二是勤决策、惰执行。广义而言,完整的决策过程是从决策制定到决策执行的往复循环。再好的决策,执行不力,不能落实,终究是纸上谈兵。决策科学化的目标提出以后,各级政府在决策环节上加大了力度,程序化和规范化水平都有明显提高。相比之下,决策执行环节依然如故,各方面建设和调整相对滞后,显得力量薄弱。这就造成一种新的结构失衡,归根到底还是影响了决策的整体质量。

三、推进我国政府投资决策科学化的对策

1.引进对投资项目后评价制度

所谓项目后评价是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程效益、作用和影响所进行的系统的、客观的分析。通过对投资活动实践的检查总结,确定投资预期的目标是否达到项目或规划是否合理有效,项目的主要效益指标是否实现,通过分析评价找出成败的原因,总结经验教训并通过及时有效的信息反馈,为未来项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议。同时也为被评价项目实施运营中出现的问题提出改进建议,从而达到提高投资效益的目的。由于项目后评价是在项目投资完成后,通过对项目目的、执行过程效益、作用和影响所进行全面系统分析,总结正反两方面的经验教训,所以能使项目的决策者管理者和建设者学习到更加科学合理的方法和策略,提高决策、管理和建设水平。

2.构建决策失误的责任追究制度

政府决策失误的责任追究制度可以理解为:政府在制定和执行公共决策过程中,由于未履行好自己的职责或由于错误决策而导致社会发展、经济发展、政治发展、文化发展、环境发展等方面的不良后果,违反了决策标准,侵犯了公共利益和公民的基本权利,政府决策者必须承担责任。决策责任追究制度重在失误的预防而不是失误后的处理,但是对决策失误后的责任追究也很重要。所以决策失误责任追究制度有两重功效:一是起到威慑作用,防范决策失误发生。二是起到惩罚作用,警示后来人,防止以后少犯错误。总体来讲是以防为主,以罚为辅,罚是手段,防止出现失误是目的,手段只是为目的服务的工具。

3.建立“不可行性论证”制度

总理在视察三峡工程时,曾问负责人:“三峡工程建设谁的贡献最大?”负责人回答:“贡献最大的是提出‘不可行性’意见的几位中科院院士,他们提出的分析和论证意见避免了多项重大失误,保证了工程的顺利实施。”据此,钟起煌委员提出,要建立重大决策“不可行性论证”制度。所谓“不可行性论证”,是指针对重大的建设项目,成立专项调研组,从项目的“不可行性”方面进行分析,对可行性报告提出不可行性意见,从相反角度提供参考意见,给决策者一个兼听则明的机会,以利于重大决策的民主化、科学化。同时,必须明确“不可行性论证”的行为主体不是充当反对者,而是“谏言者”。对重大决策进行“不可行性论证”,领导是关键。此外,要为“不可行性论证”制度提供组织保证,建立健全监督体系,建立信息的反馈制度。

4.实现政府投资决策程序的规范化

现阶段政府决策程序大体由下列四个步骤构成,即提交项目建议书、编制并提交可行性研究报告、办理相关手续、金融机构进行项目评估。政府决策的四个步骤环环相扣,紧密衔接。从某种意义上说,按程序办事,就是按规律办事,没有科学的决策程序,就难以形成科学决策。尽管简单的、微观的、管理性的决策,其程序分化不太明显;但是复杂的、宏观的、战略性的重大决策,必须按照程序规则进行。决策程序的科学化、规范化、制度化是现代科学决策制度的重要标志和发展。制定决策程序制度,有利于决策的民主化、科学化,便于及时纠正重大决策的主观性和随意性。决策的程序制度,既要对整个过程的时序和环节作出相互衔接的制度性规定,又要对每个基本步骤作出具体的操作性规定。