公共投资监管模式研究论文

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[论文关键词]公共投资；投资项目；项目监管；目标模式

[论文摘要]随着我国现代化建设的持续发展，公共投资建设的规模越来越大。但是长期以来，由于经济管理部门把主要精力放在项目的立项审批和投资分配方面。对建设项目的外部制约和监督管理尚不够重视，直接影响了公共投资的效率。有必要探索如何建立起一套比较完整、规范的项目监管模式。保证项目建设能够实现预期的目标，并充分发挥公共投资的最大效益。

我国现代化建设持续发展，公共投资建设的规模越来越大。但是长期以来，经济管理部门往往把主要精力放在项目的立项审批和投资分配方面，因此，对建设项目的外部制约和监督管理不够重视，使政府遭受巨大的损失，公共投资没有得到应有的回报。因此，在深化改革中研究这一问题具有紧迫意义。本文探索如何建立起一套比较完整、规范的项目监管模式。正确发挥政府在市场经济条件下有效行使对项目的监管职能。以保证项目建设能够按照预期的目标和规范的程序，保质保量地实施完成，使公共投资产生最大效益。

一、我国公共投资监管状况分析

随着我国投融资体制改革的不断深化，国家对公共投资项目制定了具体规定和实施办法。采取了一系列强化监管的政策措施。但是，由于各种原因，我国的公共投资监管模式还存在诸多问题。下面从公共投资的监管机构、监管队伍、监管方式、监管内容等方面对我国公共投资监管状况进行分析。

(一)我国公共投资监管的机构设置

对公共投资项目进行监管的机构可分为内部机构和外部机构，当前我国这两类监管机构的设置在实际监管过程中都存在各自的缺陷。

第一，缺乏系统、协调的内部监管机构。具体表现在：一是各监管部门和地方出于自身利益的考虑，在制定的部门和地方法规中。出现了与国家法律法规不符、甚至是相悖的内容。二是各监管部门各自为政、职责划分不明确，机构设置重叠、职能交叉，重复监管与监管漏洞同时存在。三是由于有关规定的内容过于概括、空泛，缺乏具体的解释，可操作性不强，使得监管机构在履行监管职能时主观性和随意性很大。四是建设机构专业能力较低、水平参差不齐。难以保证监管的质量和效果。

第二，缺乏独立的外部监管部门。具体表现在：一是从事社会监督的职能机构大多隶属于党政机关，缺乏必要的独立性和权威性，对党委只能服从、支持，而不能监督、制约。二是有些群众团体在组织上缺乏独立性。往往同化为党委机关的一个部门；对其所监督的对象(党政机关)也有很大的依赖性，难以进行有效的监督。三是中介机构本应是社会监督的一种重要主体，但在实际工作中，带有较浓的行政色彩。党政干部兼职现象比较普遍。四是公共投资透明度低，缺乏完善的举报系统。社会公众舆论没有发挥应有的监督作用。

(二)我国公共投资监管的队伍素质

由于公共投资的规模越来越大。监管的项目越来越多，我国目前的公共投资监管队伍，无论从数量还是质量方面都不能满足监管工作的要求。

从思想素质来看，我国监管人员对公共投资项目实施监管的重要性认识不够。有些监管部门的监督检查浮于表面，走过场；有些监管部门不履行监管职责，监管不严，对违规、违法行为的处罚不到位，不能起到警示作用；还有少数工作人员玩忽职守，收受贿赂，甚至与不法承包商相互勾结，大肆侵吞财政投资，给国家造成严重损失。

从业务素质来看，我国目前各监管部门和机构的监管人员组成来源繁杂，人员素质参差不齐。一些项目监管机构的人员直接来自各政府部门：很多人没有经过专业性的投资项目管理的系统训练，工程项目管理和财务管理知识匮乏：不少人员只是通过简单的项目管理知识的初级培训后就匆忙上岗，普遍缺乏对项目监管的业务知识和工作经验，难以适应公共投资监管的要求。

(三)我国公共投资监管的方式

按照监管的机制设计理论。监管主要有两种模式，即“巡警监管”和“火警监管”。所谓“巡警监管”主要是采用审计、稽查、项目后评价、调查和其他直接方法进行监管，使用范围广，主要是外部监督。“火警监管”主要是通过利害关系人的检举揭发来进行监管，它可以有效降低监管成本，提高监管效率。一个有效的监督机制应是根据被监督对象的特点。两种方式有机结合的监督机制。而我国当前主要采用的是巡警监管，且主要是事后监督，对火警监管方法的应用和重视不够。

我国对公共投资项目的监督执法分别由各行政主管部门以及重大建设项目稽查特派员办公室负责。一方面，我国公共投资项目量大面广，业主多而分散。使监督力量显得过于分散、薄弱。另一方面，在现行的公共投资项目管理体制下。这些主管部门仍然在直接插手工程项目的管理活动，有的主管部门负责人还兼任项目负责人。出于部门、行业利益的考虑，以及个人利益的驱使，缺乏严格监督的动力。

目前我国的招投标活动没有重视“火警监管”的作用，其机制也很不完善。首先是缺乏统一、协调、高效的行政监督申述机制。这是我国现行法律没有对此明文规定所造成的。举报系统不完善，没有保密机制，举报办法和奖励措施不明确，使得举报者缺乏举报动力；公示制度不健全，透明度不高，也使举报者无法掌握足够的违规操作的证据。同时，社会公众以及新闻舆论也难以发挥应有的监督作用。因此，应建立完善的举报系统，制定举报办法和奖励措施，提高检举揭发者的积极性，使“火警监管”在公共投资项目的监管中发挥更大的作用，克服我国公共投资项目管理体制、市场机制和法律、信用制度不完善给公共投资项目造成的监管困难。

(四)我国公共投资监管的内容

对公共投资项目的监管中，监管内容是监管工作的核心。在投资项目的整个建设过程中，随着被监管项目的实施阶段的不同，监管内容也不同。

从项目决策过程中的监管情况来看，公共投资在项目的提出、可行性研究、项目论证、招投标等环节的监管仍存在以下主要问题。一方面，项目建设前期工作滞后，前期方案深度不够，论证不充分，建设项目“三超”现象严重等问题严重困扰着投资管理，可行性研究未能起到决定性的作用。另一方面，公共投资建设虽然绝大部分通过招标方式进行，但在具体操作中由于透明度和监管远远不够，还存在大量的违规行为。

从项目实施过程中的监管情况来看，由于我国建筑市场还不完善，工程监理制、项目法人责任制等制度执行不力，尚不能对项目投资、质量和进度实行有效控制。在公共投资资金监督管理方面，由于监管机制不合理、监管制度不健全，缺乏明确的责任制度和强有力的监督措施。使得资金挪用浪费现象比较严重，投资效益低下。在公共投资项目质量监督管理方面。虽然随着监管水平的提高、监管手段和方法的改进，质量监管取得了一定进步，但存在的问题依然严重，其监督的力度、深度都不够。

二、我国公共投资监管的目标模式

由于各国制度上的差异。我国不可能照搬国外的监管模式。因此。我们只有在借鉴发达国家成功经验的同时，探索符合我国实际情况的监管模式。

(一)建立科学的监管目标体系

我国公共投资项目监管期望达成的目标是：全程监管、统一监管、透明监管、法制化监管和高效监管。全程监管，即不但要对项目的建设过程进行评价和监管，还要加强对项目前期准备工作的严格评估和审查，以及对项目建成后的使用过程和运作效益进行评价和监管。统一监管，即把目前资金渠道不同的公共投资项目都纳入统一的审批和监管体系，改变目前这种不同资金渠道各自为政，申请、审批和监管等程序各不相同的状况。以堵塞漏洞、统一标准、保证公平。透明监管，即监管部门要实行信息公开、公众参与、政务透明的阳光监管，通过信息披露、公示、听证等方式，将监管部门置于公众监督之下，防止“暗箱操作”，使监管部门在监管过程中更加规范，更加公正。法制化监管，即在国家法律框架内，制定专门的地方性法规。将公共投资项目监管纳入法制化轨道，这样一方面可以提升监管的权威性，另一方面也可以使监管更加规范。高效监管，即通过科学的组织、方法和手段，充分利用市场的力量，降低监管的成本，提高监管的效率和质量，以达到“低投入、高产出、高质量”的目的。

(二)建立立体的监管体系

一是建立全方位、多层次的监管主体体系。公关投资的监管主体应包括投资主管部门、财政部门、审计部门、建设行政主管部门、行政监察机关及重大建设项目稽查办公室。同时，还应强化人民代表大会的监督管理职能，加强人大监督政府预决算的作用，以促进政府和有关部门把有限的财政资金管好、用好，最大限度地发挥投资效益。

二是建立市场化、专业化的辅助监管体系。基于项目类型多样、专业性强的特点，必须通过市场机制借助专家和社会中介机构的力量进行监管。通过建立专家库，从中组织专家进行项目审查和评估；通过建立中介机构库，挑选优质中介机构从事监理、评审和代建等工作。此外，公共投资监管还应包括社会监督，鼓励公众和新闻媒体对公共投资项目进行监督。实行举报、投诉、公开曝光、奖励等制度，使公共投资项目处于全社会的阳光监督之下，以降低政府监督成本和提高监管效率。

三是建立多角度的监管体系。即建立包括投资计划监督、招投标监督、审计监督和监察监督在内的监管体系。通过投资计划监督，对公共投资项目设计概算进行审查，对概算编制依据的合法性、时效性和适用范围，概算编制说明和编制深度，概算编制范围，建设规模、设备配置、工程量计价指标和其他费用进行审查，从源头上保证公共投资资金的合理使用。通过招投标监督，进一步加强对投标人和招标机构的监督管理，依法实施招投标市场准入管理制度。通过财政财务监督，严格审核工程结算和竣工决算。严格监管工程建设中的资金使用情况，按工程建设进度及时拨付工程款，从严掌握工程管理费开支。通过审计监督，即通过开工前审计、在建工程审计和竣工审计，对公共投资的节约、效率、效果进行审核。通过监察监督，对投资主管部门、财政部门、审计部门、招投标市场管委会办公室、招投标中心及其责任领导和责任人员进行督察，对失职渎职、玩忽职守、以权谋私、违反程序的，依法追究行政或法律责任。

(三)建立全过程监管机制

一是建立市场竞争机制。通过专家评估论证制、项目法人招标制、代建制、代营运制等制度的引入，从项目选择、项目建议书、可行性论证、项目设计、施工管理直至项目使用，都鼓励社会中介组织介入，并对其实行信誉评价管理，创造公平竞争的市场环境，借助市场的力量来降低监管的成本，提高监管的效率。

二是建立风险管理机制。具体可以采用项目保险制度，即项目承接机构必须投保专业责任险，由保险公司为其服务质量提供保险。项目保险制度不但可以在项目建设过程采用，在项目运营过程也可以采用。这样在增加中介机构的信誉度的同时，也会大大降低公共投资项目的风险。

三是建立绩效管理机制。重点在于建立后评价制、问责制和稽查制。后评价制是绩效管理的基础，为监管部门的监管和奖罚提供了科学的依据。问责制即行政责任追究制度。对于在稽查中发现的问题。必须追究单位以及个人的责任，进行处罚和惩治。问责制是将监管落到实处的最为重要的保证，其执行力度直接决定监管的权威性和有效性。稽查制是指根据相关规定和标准对公共投资项目进行全过程的、全方位的检查。通过建立绩效管理机制，对公共投资项目的绩效进行评估。并根据评估结果作出相应的处理。

(四)采取双重复合监管方式

完善公共投资项目的监管体系，应采用由政府职能和市场机制相结合的双重复合监管方式。项目的政府监管职能是指在项目主管部门设有专门的机构和人员的情况下，各个环节进行适时监控。项目的市场监管是以社会中介机构为主体对项目的实施情况通过市场规则进行的监管。目前，后者对我国公共投资项目还没有发挥应有的监管作用，必须大力完善。同时。还应加大银行、保险公司对公共投资项目建设的监督力度。国家应制定系统的法律法规对项目的全过程监管进行规制，明确具体监管的机构，监管的目标和监管的责任，实行监管责任制，避免监管缺位。政府还应建立完善的举报系统，制定举报办法，引入民主监督机制。

三、实现我国公共投资监管模式的对策建议

随着我国社会和经济的快速发展，公共投资在其中的作用越来越大。不断提高的社会和经济水平要求更为科学高效的公共投资监管，而目前的监管模式只能维持公共投资的低效运转。必须尽快转变。为落实公共投资监管的目标模式，提出以下对策建议。

(一)完善公共投资监管的法规、制度

首先，加快公共投资的立法步伐，建立公共投资法律体系。制定《公共投资条例》，对公共投资行为进行规范。对公共投资的范围、原则、投资主体、程序、制度、监管及法律责任等予以规定。制定《公共投资项目监管条例》，全方位地对监管体制做出系统、全面的规定。同时，对现行与投资管理有关的法律法规，例如《土地管理法》、《环境保护法》、《城市规划法》等提出相应的修改建议，尽快建立起完整、有效的投资管理法律法规体系。

其次，明确各监管机构的具体分工和实行监管责任制。并加大对违规行为的惩处力度。为了对公共投资项目形成科学有效的监管，应明确监管机构的具体分工，明确监管责任人，实行监管责任制，避免监管缺位。对在政府公共投资建设过程中存在的各种违规违纪行为的直接责任人，应该坚决处理，责令整改或给予处罚，对情节严重、构成犯罪的，应追究其刑事责任。同时，还应明确社会监督主体的法律地位，使社会监督主体在法律上具有独立的品格，不依附、不受制于其他监督制度；在组织上有独立的体系，彼此之间没有领导隶属关系。

再次，建立健全与投资活动有关的制度。一是要建立公共投资大型项目听证制度，确保公众在项目决策过程中的直接参与权，使公众在参与项目决策过程中能够进行利益诉求。保障公共利益实现。二是建立公共投资项目的公示制度，提高投资项目实施全过程的透明度。提高监督的有效性和威慑力，防止监督中的腐败行为。三是建立公共投资项目责任追究制度，要综合运用行政责任、民事责任、刑事责任等多种形式。增强公共投资法律制度的刚性。

(二)提高公共投资项目监管人员素质

首先，注重抓好思想作风建设，不断提高项目监管人员的思想素质。重点抓好立足本职、勤奋工作的爱岗敬业教育；把握全局、坚定信心的形势任务教育；依法行政、遵纪守法的政策法规教育；以案为鉴、警钟长鸣的廉洁从政教育。

其次，全面提高监管队伍专业素质。一是不断加强对监管队伍的专业知识和政策法规培训，针对本单位人员结构和自身特点，有计划地组织开展多种形式培训。二是不断选拔优秀的人才来充实公共投资的监管队伍，切实关心监管人员的成长和进步。创造条件帮助他们解决工作和生活中的困难和问题。

再次，抓好监管队伍的廉政建设，始终保持清正廉洁。监管人员要遵守党和国家有关规定。始终坚持把人民的利益放在首位，严格执行各项规定和纪律，筑牢思想道德防线。在稽查工作中，务必保持清醒的头脑，不为金钱、人情所动，不为物质利益诱惑，不断增强监管队伍的战斗力和凝聚力。

(三)完善公共投资监管的市场机制

一是健全有形建筑市场，完善公共投资项目投资制衡机制。有形建筑市场的出现，将工程项目的一系列活动都集中在一个固定的场所内进行。成为市场行为，受市场制约。而投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，则依照法律、法规的规定，依据职能分工，对公共投资项目的管理进行相互监督，相互制约。

二是大力发展中介机构，充分发挥市场的作用。我国的中介服务机构目前还处于初级阶段，也没有形成成熟的市场机制。政府在制定规划和政策方面，应多鼓励中介服务组织的发展，规范对中介服务市场的规范，积极推进公共投资活动的市场化。

三是建立量化指标体系和项目监管信息系统。应抓紧建立一套完整、科学的建设项目的投资、工程进度、工程质量、投资控制、财务评价等方面的量化指标体系，从而对建设项目的资金到位情况、工程进展情况、概算及其调整、投资及其效应等信息及时掌握。要形成规范的建设项目信息报告制度，并建立起上下左右沟通的信息传递网络系统，及时收集、整理、分析各类数据。

四是尽快建立信誉评价制度。应尽快在我国投资建设领域建立起信誉评价制度，对承担工程建设的各类中标商的履约情况进行评价。具体内容包括建立分类的信誉评价指标体系；建立信誉评价数据的管理系统；将履约差、信誉低的承包商公开，并视其情节，给予警告或取消投标资格，以建立起内在的风险和信誉约束机制。为建设市场的良性运作提供保证。

五是逐步推行公共投资工程担保和保险机制。具体包括：承包商投标担保，确保中标的承包商按中标价格签订承包合同；承包商履约担保，确保承包商履行承包合同，降低或规避违约风险；付款担保。即业主工程款支付担保和承包商对分包商、材料供应商的付款担保，确保分包商和供应商得到全部付款，以保证公共投资工程的顺利实施。

(四)建立公共投资项目后评价体系

首先，应确立公共投资项目后评价的法律地位，将后评价工作纳入地方乃至国家的法律法规体系，明确后评价工作在整个投资资金使用、监督过程中的作用，把后评价工作结果作为考核公共投资部门投资行为的重要依据；制定完善国有资产管理法、投资法等在内的相关法律法规制度。使后评价工作有法可依，增强评价工作的权威性。

其次，要明确项目后评价的资源要求。开展项目的后评价需要投入一定数量的资源。包括后评价的人力资源、后评价经费以及后评价的时间等。国家应对项目后评价投入的资源做出相应的规定和标准。以便各地区、各部门参照执行。

再次，建立后评价人员的培训机制，形成比较完善的培训体系。有必要在后评价管理机构设置专门组织、管理培训工作的机构，指导和推动后评价体系的形成和相应的法规建设，制定和实施培训规划，使后评价培训工作系统化、制度化、规范化。

最后，建立后评价结果的使用机制。根据目前公共投资监管的实际情况，我国后评价结果的使用具体可以采取以下几种形式：一是向政府部门反馈，为政府制定未来经济政策、发展规划及战略提供借鉴参考。二是向投资者反馈，使投资者及时吸取经验教训，采取补救措施，或调整未来投资方向。三是向贷款机构反馈。及时调整未来计划方向、编制贷款计划和技术援助计划。四是向社会公开发表。可以通过信息系统、成果展示会等不同形式对外公布后评价结果，提高后评价结果的使用效率。