PPP项目履约阶段问题分析

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摘要：近年来，经历了国家财政部数次“清库和整改”浪潮后的ppp项目逐渐进入了履约阶段。然而，在实施PPP项目时，政府和社会资本方仍然面临较大的风险，稍有不慎就会陷入泥泞之中，甚至导致项目提前终止。传统项目在实施过程中会遇到项目变更、项目超概、土地等问题，PPP项目也不例外，但政府付费延期、绩效监管、政策变化、使用者付费不足等是其独有的风险。该文以PPP项目履约阶段为研究对象，分析各类风险产生的原因并提出相应对策。

关键词：履约；变更；绩效监管；付费延期；政策变化；应对策略

PPP项目是政府方与社会资本方依法进行合作的项目，自国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）以来，PPP项目给地方政府带来了巨大的发展机遇。通过利用政府与社会资本这一合作模式，各地启动了数万亿资金规模的项目，进一步完善了各地方的基础设施和公共服务，创造了巨大的社会效益、经济效益、环境效益、生态效益等。但目前全国各地仍有大量的PPP项目在执行过程中，出现不同程度的隐患，需要参建各方齐心协力探索，及时解决实施过程中出现的各类隐患和问题。

1PPP项目履约阶段的困境

在国家相关部门出台文件的要求下，各地方政府新上的PPP项目前期工作更加规范，项目入库审核也越来越严格。原以为项目将按照合同约定的条款顺利实施，但从目前项目的履约情况来看，项目实施期间出现了诸多问题，导致项目推进缓慢，使得PPP模式陷入新的困境之中[1]。

1.1项目实施内容调整

1.1.1项目实施范围的变化理想状态下，PPP项目的实施范围是以审批通过的可行性研究报告的约定作为标准，项目按照合同的约定便能顺利推进。然而，在项目实际的履约过程中，由于项目前期策划工作准备不充分，政府领导换届以及政策变化等原因，导致项目需要调整实施范围。尤其是投资金额较大且具有多个子项目复杂的综合性项目，实施范围可能与采购文件发生巨大的变化。政府与社会资本方会再次进入谈判阶段，延误了项目实施进程[2]。1.1.2项目变更管理项目变更管理是履约阶段最常见的问题。对于传统的政府投资项目而言，各地方政府也出台了相应的变更管理办法，操作流程比较清晰。然而对于PPP项目而言，项目变更及执行也是非常困难的事情。2019年出台的发改投资规〔2019〕1098号文件明确了需要重新履行项目审核备案程序的情形，但财政部未明确PPP项目在综合信息平台的调整程序，在项目实践操作中会影响PPP项目融资。

1.2项目绩效考核

项目进入履约阶段后，绩效考核工作的重要性便凸显出来。绩效考核与PPP政府的支出责任密切相关。从绩效考核工作流程上划分为指标体系建立和绩效考核过程两方面的问题。1.2.1绩效指标体系的建立从PPP模式兴起之初，绩效考核指标体系就是一直强调的重点内容，尤其是对于项目运营的评价。在财政部《财金〔2020〕13号》文件出台之前，绩效指标体系没有参考标准，各地方政府对指标的理解程度不一，制定的指标的侧重点各不相同。早期入库项目的指标设计更偏向于项目运营的具体工作过程，背离了PPP模式的初衷，结果导致绩效指标体系在履约阶段不具备可操作性[3]。1.2.2绩效考核过程绩效考核过程是对绩效指标的应用，绩效考核的结果是作为政府运营补贴的计算依据，是绩效考核工作的重点。在项目履约阶段，地方政府对待绩效考核过程持有不同态度，大致可以分为以下两类：一是认为绩效考核就是一种形式。整个思维还是停留在“BT”模式的思维，项目建成且完成竣工验收就可以分期付款了。二是把绩效考核当作“减少财政支出的手段”，一定要在绩效考核过程中扣分，减少项目运营补贴[4]。上述两种态度都足以说明，政府与社会资本方仅仅将绩效考核过程当成实现各自“目的”的工具，这也引发PPP项目在履约阶段的新问题[5]。

1.3政策变化风险

政策变化风险贯穿PPP项目全生命周期，不仅是现在需要面对的问题，也是未来需要面对的问题。国家相关部委从2014年开始逐步出台文件规范PPP项目的实施，每次新文件都会有新的要求。对于进入履约阶段的项目，新的政策文件就意味着项目需要整改。政府与社会资本方要进行重新谈判，形成新一轮的博弈，特别是涉及影响投资收益的问题，短时间内不会达成一致协议。PPP项目是属于公益性的项目，长期反复的谈判引发的建设和运营停滞会带来负面的社会影响。

1.4政府付费延期

PPP项目运营补贴的支付是履约阶段最重要的问题，是项目继续合作的保障。在项目履约过程中，有部分地方政府出现了付费延期的情况。此处主要是指由于政府方的原因导致付费延期的问题。1.4.1项目竣工决算审计不及时竣工决算审计是确认项目总投资的重要工作程序，也是确认运营补贴计算支出的依据。虽然在PPP项目合同中会约定竣工决算审计完成的时限，但在实践中往往由于种种原因，导致政府方无法在支付第一个运营补贴时点前完成审计工作，造成政府支付延期。1.4.2地方政府财政紧张，无力支付相应费用2018年以来，中央要求地方政府清查和化解隐性债务。在化解隐性债务的同时，还要安排PPP项目运营补贴，这对本不富裕的财政而言，无疑是雪上加霜。政府方也只有和社会资本方谈判，当期PPP项目的运营补贴延期支付[6]。1.4.3项目当期财政支出突破财政承受能力“红线”政府为了推动地方经济发展，利用PPP模式的融资性质，在财政承受能力论证阶段，过于乐观地估计一般公共预算支出的未来增长率以实现入库的要求。近些年，由于“新冠”疫情的影响，部分地方财政的一般公共预算支出降低，当期众多PPP项目的累计支出责任已经突破一般公共预算支出的“10%”，引发了政策风险。综上，上述问题只是基于现阶段（建设期过渡至运营期）所体现的普遍问题，PPP项目在履约阶段可能还会爆发各种各样的特性问题，阻碍着项目的推进，不断挑战政府与社会资本方的信用底线。

2风险应对策略

PPP项目在履约阶段出现的大部分问题都是有“因果”关系，项目前期条件不成熟，必然导致后期出现诸多问题。为了避免PPP项目在履约阶段出现上述问题，提出以下应对策略。

2.1充分论证项目可行性，严格审查设计成果

从严实施决策阶段和设计阶段等相关论证工作，从源头上降低项目履约风险。2.1.1项目可行性论证政府投资项目的决策阶段主要包括编制项目建议书和可行性研究报告，PPP模式增加了实施方案、物有所值评价以及财政承受能力论证（以下简称“两评一案”）环节。在立项阶段，政府主管部门应当严格审查项目的可行性研究报告及其附件，包括但不限于选址意见书、土地预审意见等，论证项目的实施内容与范围、建设内容和规模，选址以及项目投资估算的科学性和合理性，确保项目履约时不会发生重大变化。在“两评一案”论证阶段，即入库程序，地方行业主管部门应对项目投资收益进行审核，确保不偏离市场合理收益；财政部门应对地方财力进行合理预判的同时，对项目进行严格的财政承受能力论证，确保当地PPP项目未来支出责任不突破“10%”红线。2.1.2严格审查项目设计阶段工作设计阶段的主要任务是对建设项目的工程造价进行控制，尤其是对于项目公司负责设计工作的PPP项目，政府相关部门应对设计成果进行严格审查，把控项目总投资，确保项目履约时总投资不超概算。

2.2重视绩效考核工作

出台全面预算管理的文件后，绩效考核不再流于形式，PPP项目绩效考核工作将是履约阶段的重点工作。为了更好地推进项目，使公众享受PPP项目带来的幸福感，建议从以下两方面提升绩效考核工作。2.2.1引入专业的第三方机构2021年4月出台《财监〔2021〕4号》文件，目的在于鼓励和规范专业第三方机构参与财政部门的预算绩效评价。项目的建设和运营过程涉及工程行业、财务分析、法律法规等多项专业，同时遵循“专业的人做专业的事”的原则，PPP项目绩效考核更需要熟悉工程、财务、法律等行业的复合型专业机构。2.2.2重新制定绩效考核指标体系重新制定绩效考核指标体系是规范绩效考核工作的基础。虽然《财金〔2020〕13号》文件，明确发文日期之前已中标的项目可以沿用采购文件绩效考核指标体系，按照文件要求开展绩效评价和绩效监控工作，但在实际绩效考核工作中，沿用原指标体系可能无法准确衡量项目的建设和运营情况，无法实现绩效考核的目的。

3结语

任何事物都处于动态发展且不断完善之中，PPP项目亦是如此。PPP项目履约阶段更是一个动态发展的过程，在不断变化中产生新的问题。为了使项目顺利地渡过履约阶段，国家各部委应当结合行业经验，出台履约阶段的相关政策指引；PPP从业者也应当集思广益，多为项目出谋划策，解决项目中出现的实际。

参考文献

[1]杨敏.PPP项目合同履行中政府违约风险的法律规制研究[D].西安:西北大学,2021.

[2]肖华杰.政府和社会资本合作(PPP)法律机制研究[D].长春:吉林大学,2020.

[3]周婷.PPP运作中政企合作合同风险问题研究[D].济南:山东大学,2020.

[4]包晓丽.基于履约管理视角的PPP项目前期费用支付问题与对策研究[J].项目管理技术,2021,19(1):51-55.

[5]周良伟.浅谈PPP项目风险管理及措施建议[J].科技经济市场,2020(4):97-99.

[6]毛君豪.PPP项目履约过程中绩效评价体系的完善机制探讨[J].财政监督,2019(22):59-64.

作者：黄立 单位：安迅达工程咨询有限公司