PPP项目财务风险与管理应对措施

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摘要:现阶段，在我国经济持续高速发展和投资市场日益多样化的背景下，逐渐衍生出了ppp这种政府和社会资本紧密结合的新型投资模式。采用这种模式，既能够不断地增强国家对经济社会的管控流力度，又可以推动城市化进程的加快。但因为这种新模式还未完善，在运用过程中难免受到政策、法规以及社会方面的各种情况的影响，进而导致PPP项目在现实运行中出现财务风险问题。

关键词:PPP项目;财务风险;管理

要想尽快适应经济发展的速度，满足广大人民群众的社会公共需求，政府必须大力推动基础设施的建设。可是，只依靠政府投入资金根本无法满足公共服务的庞大的资金需求，因此，PPP模式就在这种情况下应运而生。PPP模式可以通过吸收社会资本来维持对公共服务的修建，从根本上缓解了基建工程的供需矛盾。

一、PPP模式概述

(一)PPP模式的概念

在目前形势下，大众的生活水平不断提高，同时对公共服务的水平要求也随之提升。要想进一步提高公共服务的水平，就得依赖于政府部门下放大量的资金来投入修建。可是如果政府当下存在财政缺乏以及资金不足的情形，那么公共服务项目的修建就无法完成。在这种情况下，只能将希望寄托于社会资本上，这也就催生了PPP模式的形成。所以，我们可以给PPP模式下一个比较明确的定义:由于修建城市基础设施或者公共服务，需要政府与社会共同投入资金支持修建的一种特别的模式。在这种模式中，既要签订权责明晰的具体协议，还要以政府与社会资本方共赢为目标。

(二)PPP模式的特征

(1)政府与社会资本双方的权利与义务要根据合同来体现。虽然二者对PPP模式实现了双方共赢的目的，可是由于二者所追求的目标不同，因此也会存在权责失衡的现象。就政府而言，政府希望能够通过这个模式最大限度地满足公众对社会公共服务的需求，而社会资本方所希望的是通过这个模式能够将投资的经济效益达到最大化。二者所追求的目标截然不同，难免会引起冲突。而一旦产生矛盾或者利益冲突，便可以通过之前签订的协议或者合同来界定权责，保障双方的应得利益，维持共赢的局面。(2)运用PPP模式，可以最大限度地发挥政府与社会投资方双方的优势，将政府财政投入与社会资本有机结合，这既可以充分发挥政府在政策和资源方面的长处，又能够实现社会资本在经营和资金管理方面的长处。这一模式的产生，促进了政府与社会资本方取长补短，共同进步，进而推动了公共服务和基础设施的进步，能够更好地满足人民大众的需求。(3)合作周期较长且关系复杂。在PPP这一新模式中，社会投资方与政府签订合同之后，还会有后续的双方多个部门之间的接触与洽谈。比如，在地段拍卖时期的国土资源部门、公共设施建造时期的城建部门和在PPP模式运作全过程中起作用的税收部门等，这都是社会资本方需要接触和对话的政府部门。通过多个部门的融洽协商，会增强该模式中的合作双方的关系，并进一步造成运营复杂困难的局面。并且，PPP模式中允许社会资本介入的原因，在很大程度上都是因为修建社会公共工程项目规模大、工作多、资金需求量大且风险较大。这种情况下，项目合作的时间就会相对较长，其中有的周期较长的项目，甚至会造成政府和社会投资方进行连续的长达数十年的合作。

二、PPP项目财务风险类别分析

(一)融资风险分析

PPP模式既需要数量庞大的资金，又需要耗费很长的合作周期，且利益牵扯十分广泛。和社会资本不同，PPP项目从全面的项目收益和利润来说，都比较低。这个明显的特征就造成了PPP项目在融资方面存在许多困难。并且，我国现阶段的经济发展形势，也由高速发展阶段向中高速发展阶段迈进，且金融方面也被供给侧改革影响，政府部门对社会金融的管控力度也随之提升。这就造成了银行不仅要上调贷款利率，还要提升对贷款审批环节的管控力度，这就造成贷款审批日渐困难，且放贷时间也随之增长。就是在这种内外交困的情况下，银行只得一步步地加强对社会贷款环境地监控与管理。就参与到PPP模式的社会资本方而言，因种种变故，最终导致合作时间与贷款审批时间过长，埋下了资金断裂的隐患，即使是在工程竣工后也很有可能会对工程造成持续而深刻的影响。另外，我国PPP项目产生的时期比较晚，政府与社会投资方在具体合作的过程中，都有可能在操作中存在缺陷与不足，这也会影响PPP项目的融资。

(二)成本超支风险分析

在PPP模式运作时，也会被地理、政治、风俗等具体因素影响，造成施工时间延长以及修建成本增加的情况。并且，因为PPP项目双方合作周期较长，在这一较长的时间内，也会被通货膨胀等不可抗力的社会因素影响，造成采购原材料与基础设施时价格激增的情况出现。在这种情况下，项目的成本不可避免地提升，运营成本也随之增长，此外，施工单位的管理水平也会对施工成本造成影响。比如，施工单位管理水平较低，既缺乏科学的岗位培训和工作经验，又缺乏节约项目成本的理念，这就会造成项目运转过程中对原材料的损耗和浪费情况加重，并且由于对施工设施的管理与保养工作的不到位，进而加重机器的负荷，导致磨损严重而影响使用寿命。对上述任何问题的忽视，都有可能会严重影响项目施工的进度。另外，因为PPP模式的双方合作周期和施工工期都相对较长，因此在施工过程中存在的风险因素也会随之增加。如果社会资本方与政府签订了协议，其中却没有关于价格波动方面的具体细则，也没有涉及对影响工程进度的各种风险的规避方法，那么当影响工程进度的因素出现后，所有的风险将由社会投资方自己承担。这样的结果，将造成企业投入的资金面临严重的风险，严重影响了企业在投资公共服务建设工程中的经济效益。

(三)税收政策变化风险分析

PPP项目在运作之时，还会受到税收政策等因素的影响。一方面，国家为了稳定市场经济的新形势，会对财政政策做出不同程度的调整，以期能够推动经济持续进步。比如，政府推行的“营改增”和调整增值税税率等，这些政策的推行都是政府在促进市场经济平稳运行方面所做的工作。另一方面，各地方也会依据本地实际的经济发展情况，规划出与其经济发展状况最匹配的税收政策。税收政策的变动，既给社会资本方带来了税收方面的巨大压力，也会对企业的经济效益产生阻碍。从市场方面分析的话，现阶段增值税率持续下调，随之受到影响的是企业的增值税额度。但是，由于受PPP模式的影响，相对较长的合作时间将造成企业在施工过程中会引起更大的资金投入，过多的资金支出会形成大量的增值税进项税发票。在这种情况下，企业在PPP模式下，项目公司在建设期不用缴纳增值税，但公司可以根据长时间的留底进项税额，等到进入运营期再进行抵扣。现实生活中，很多的PPP项目都没有享受到尽享退税等政策的帮扶，这就造成了企业在推行PPP模式时，一般都会面临因税收政策的调整而引发的风险。

(四)投资收益实现风险

投资收益实现风险一般是指项目项目是否能够在规定时间内取得决策前预期的政府付费收入，所以影响投资收益实现的不稳定因素一般有:政府支出与财政预算不匹配、政府补贴是否能够按时入账、市场需求的变化、市场竞争的不稳定因素、价格的增减、运营期融资成本的升降、运营成本超过预期以及绩效核查风险。其中运营成本超过预期一般是指由于政府在提升运营服务水平的硬性标准以及维修消耗成本增长的原因，引起的运营成本超出预期的情况出现。价格增减风险一般是政府为了平衡项目投资双方的利益，干预调整PPP过程的具体价格，所以，双方应该提前在投资签订的合同中列举出具体的关于价格的制定与调整的具体条例与细则。绩效核查风险一般是指由于施工质量或者服务质量相对较差而对绩效核查造成的阻碍，进而还会影响整体的预期收入。

三、PPP项目财务风险的应对措施

(一)政治与法律风险管控

众所周知，政治以及法律方面的风险因素无法忽视、无法预测，所以根本没有办法能对这类风险因素做出具体的防范措施，所以要积极对风险因素进行规避、分担、转移等。比如，在确定投资之前，一定要先行对当地政府部门在信用、财政等方面的情况做一个整体的了解;尽量选择受政府政策影响相对较小的工程;多与政府部门进行联络沟通，争取将政策变动带来的不良影响降到最低;在所签订的协议中对“适用法律”的范围做出一个相对清晰的界定，以此达到双方共同承担风险的目的。

(二)投资风险管控

所有涉及的部门都将加入，对投资的科学性展开科学分析和预测，投资相对安全系数较高的工程，提高项目投资的安全性水准，合理把控风险。在投标时要科学选择联合体成员，保障合作方可以依照约定投入相应的具体数额，联合体合同中要清楚地标注如果未能按照约定投入资金的赔偿细则。科学核查招标文件合同中关于政府“一票否决权”的相关规定，尤其是在中标后的协商中，要最大限度地将政府的这项权利框定在合理的区间内，以维护企业自身的合理利益。科学管控资金投入的数额，在融资工作完成之前，最好不要展开投入。根据具体情况，科学选择最合适的PPP建设方，订立清晰合理的施工规划，在合同中要清楚地订立对工期延误的处罚和索赔规则，保障资金可以充分发挥作用，降低资金投入的风险。联合体协议中要清楚地界定双方按照投资的股比或者施工比例出示履约保函，如果一方作为牵头方进行项目交接时，要明确地向其他方提出按股比或施工比提供反担保的规则。

(三)资金管理到位，防范融资风险

在PPP项目决定融资之前，企业既要展开综合的考察与具体分析，充分做好投资预算方面的准备。在这些准备工作中，既包括借贷款处理和债权等环节的准备，保障所投入资金都可以落到实处并进行科学配置，也包括对所投资金展开科学监控与管理，促进资金的合理利用。在PPP项目运作时，也要合理管控和把握工程进度，并且要对工程相关的施工人员和管理人员进行技能训练，也要增强他们的风险意识，促进施工水平和管理水平的提升，以减少资金在运转过程中的不必要损耗，降低施工原材料的浪费。在融资风险的监控与管理方面，既要求政府部门严格按照PPP模式的规则来展开工作，也要求社会投资方不断地增强风险意识，积极提升防范风险的水平。

(四)合理管控资金，防范成本超支风险

PPP模式在开始投资之前，企业要对所投项目展开一个比较全面的考察，明确企业在投资过程中的各种优势、劣势、机会和挑战。接着，积极与政府建立联系与协商，在签订合同时，一定要在其中明确界定双方的权利与责任，并针对有一些无法避免的风险做出具体的价格调整细则。在PPP项目的实施过程中，企业要科学调配人员，严格控制成本，并且依据现实情况，针对影响项目进度的不同原因进行分析。其中在开展工程建设的环节，要按之前制订的预算规划对所投入资金进行科学管理，以免因支出超过预算而影响项目进度。

(五)投资收益实现风险管控

就政府应负责的非经营性项目、准经营性项目而言，要在协议中界定政府方在各方面的责任与义务，明晰政府在保障工程入库和政府付费纳入财政预算的责任和相关违约责任;而关于这两项项目中需要使用方付费的部分，在研究此项投资是否合理之时，要对市场进行充分的了解，如果企业本身无法做好这一环节，也可借助其他权威机构来完成。企业在与政府签订的合同中，要在合同中清楚地规定出运营时期的定价细则，避免工程完成后双方因此问题再引起纠纷与矛盾。除此之外，还要明晰调价规则，以便在项目运转过程中出现供需失调或者市场定价与实际价格偏差过大时，可以减少损失。在决定进行投资的前期，需要展开科学的调研，保障工程在一定的时间或者空间内没有新建设的与该工程互为替代的工程，并明确违约赔偿的问题。在开始运营前要积极展开风险预测，分析出项目运营过程中影响盈利的各种原因，完善责任承担机制。将项目建设和运营管理放在首位，根据综合数据选择最优的建设单位，事先做出具体的运营规划，在运营合同里要清楚地界定考核范围和标准，以免有不科学的扣分情况出现，要在合同中明确:当因为无法避免的原因或者是政府的原因而造成的公共服务无法投入使用时，政府依旧要对项目进行付费，科学管控绩效考核风险。

(六)实施税收筹划，防范税收政策变化风险

在政府和企业正式展开PPP项目合同签订工作时，既要明确界定工程的施工周期与运营时间，也要清楚地标明其所担负的税务。在PPP项目刚开始施工时，企业要按照现行的税收法律与政策，规划出科学的税收方案，也要和该区域的政府和税务部门之间建立经常的联系与协商，及时掌握该区域内的税收法规，特别是一些和PPP工程有关的税收优惠。

四、结语

综上所述，PPP模式是可以实现政府和社会资方共赢的模式，目前在我国推广的时间很晚。尤其是目前围绕PPP模式所产生的各种衍生项目，仍然面临运行规则不完善、管理水平不足等问题，并且应对风险的水平也相对较低。这就造成企业在运行过程中，将受到各种各样的无法规避的因素的阻碍，提高了企业运行的财务风险。面对这样的现状，既要积极提高企业的投融资管理水平，也要掌握PPP项目所在区间内的税收优惠政策变动情况。只有这样，才可以为企业科学规避风险，合理降低各项成本，使政府方与社会资本最终实现共赢。

参考文献:

［1］吴霞，熊婧颖．PPP项目财务风险与管理建议［J］．湖北农业科学，2020，59(S1):455－458．

［2］张斌．论PPP项目投资财务风险管控［J］．财会学习，2020(23):74－75．

作者：唐伟 单位：中国水利水电第八工程局有限公司