高校预算分配论文

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【摘要】本文介绍了美国高校预算分配改革进程中所采用的主要预算分配方法，对诸如增量预算法、规划项目预算法、数量模型法、零基预算法、绩效预算法和责任中心预算法等产生的背景及其优缺点进行分析，并提出了这些方法对我国高校建立合理的校内预算分配模式的借鉴意义。

【关键词】高校；预算；资源；分配

近年来，伴随着我国经济的持续增长和高校的快速扩张，高等教育成本持续攀升，高校支出大幅增加。在这种情况下，高校是否采取有效的预算分配方法以合理、有效地分配有限的资源显得尤为重要。美国作为一个教育管理水平较高的国家，其高校校内预算管理方法历经长期演变，不断革新，形成了较为完善的预算管理体系。研究美国高校的预算分配方法演变历程，有助于我们更好地把握各种预算方法的本质属性，为促进我国高校预算管理水平提供可资借鉴的依据。

一、美国高校校内预算分配方法的沿革

高校预算受到人们的关注是上个世纪五十年代的事情。Massy（1990）认为，从二十世纪五十年代到六十年代中期是美国高等教育发展的“黄金时期”。在这一阶段经济发展相对稳定，高校结构相对简单，高校的招生人数有显著的增加，并且能够获得政府稳定和持续不断的资金支持，人们关注于入学人数的增加和质量的维持，很少去关注和强调成本控制。因此，高校在分配资源时所采用的预算分配方法是增量预算法（IncrementalBudgeting）和公式法（FormulaBudgeting）。

增量预算法是预算分配中最简单、最普遍的一种方法，广泛应用于采用集权式管理的高校组织。其基本做法是以上一年度的各种费用和项目的实际开支数为基础，根据下一年度财政收入以及支出因素的变化，确定下一年度应增加或减少的费用数额。该类预算编制方法的优点是简便易行，节约时间和成本，容易理解和被政府、立法人员接受。但其主要缺点是过分受基期预算的束缚，不是实事求是、精打细算、量力而行的，其结果往往会造成极大的浪费（Dickmeyer,1994）。另外，增量预算只能提供上一年度预算执行结果很少的信息，不能反映出预算是否促进了学校目标的实现，可以说，增量预算法更关注的是投入而不是产出。

公式预算法是一种运用数学公式进行预算分配的技术（Millard,1979），被广泛应用于集权管理的州立大学。公式预算法往往将学生人数、课时数、毕业成绩情况等指标给予一定权重以作为分配资金的依据（Pickens,1982）。公式预算法为预算分配提供了一个客观的基础，是一种较公平的分配方法，有利于减少预算分配中的矛盾，降低预算工作的成本等。其缺点在于，公式法所运用的简单指标很难对各学院、系复杂的任务、功能进行衡量，不利于新项目和创新的实施，不能充分反映各院、系的差别。另外，公式法是在高校普遍扩招时期发展起来的，它基于当时的平均成本，这也导致在入学人数趋于稳定时期该法运用具有一定的局限性（Temple,1978）。

到了上个世纪六十年代末期，规划项目预算法（Planning，ProgrammingandBudgetingSystems，简称PPBS）在高校、尤其是在政府拨款的公立高校中得到广泛应用。其原因是美国联邦政府部门和州政府从六十年代初期就推行采用这种方法编制预算。Schroeder（1973）将规划项目预算定义如下：规划（Planning）指设立组织的目标，项目（programming）指提出和评估实现目标的项目，预算（Budgeting）指为项目提供的资源支持。规划项目预算不仅仅是一种新的预算方法，它更注重在目标和实践、计划和行动之间建立密切的联系。但由于规划项目预算需要大量经过培训的高水平管理人员去对项目进行分析和研究，而这些人员当时十分短缺，因此该种预算方法并没有被长时间地使用。

从二十世纪六十年代末到七十年代初，美国高等教育开始出现低迷（Bowen,1968）。导致低迷的主要原因是高等教育已经进入普及化阶段，规模的扩大和质量要求的提高都需要更多的财政支持，但由于经济萧条、通货膨胀的出现，财政压力日益紧张，政府不再持续增加对高等教育的投入。在这种情况下，很多高校开始控制成本、节约开支以应对这种状况。同时，许多高校的管理者也开始相信高校可以从对有限资源的科学管理和有效分配中获益，因此，很多高校开始投入精力培养职业的行政管理人员，开始强调计划和控制（Jones,1985）。这一阶段一些高校流行的分配方法是数量模型和零基预算法。

用于高校预算分配的数量模型有两类，一种数学模型是把教育的投入与资源的需求联系起来，需要复杂的模型管理信息和决策支持系统；另一种数学模型是通过线性模型、动态分析模型等，直接处理在选择最佳分配方法中遇到的问题（Schroeder,1973）。斯坦福大学、哈佛大学、密歇根大学等都曾将数学模型应用到教育资源的分配中。但是，由于高校的产出不容易界定、不同的决策者对产出价值的评定不同、很多产出是多种因素影响的结果很难划分开、数学模型的使用成本太高等原因，使得这种模型变得不再受欢迎。

零基预算（Zero-BasedBudgeting）的最初目标是用以提高管理的效率和效果。零基预算不考虑部门的支出基数（即基数为零），由每一个决策单位的管理者提出所需相应经费数额的一揽子方案，在资金管理部门审核的基础上，确定支出预算数。零基预算要求全盘考虑所有的预算支出项目并按其重要性排序，根据支出项目的重要性确定预算安排的优先性。这种方法有利于废除不必要和过时的项目和活动，提高预算决策的效果。但零基预算以定编、定额、定标准为起点，需要做大量的预算信息收集和处理工作（Caruthers,1979）。除此之外，零基预算将经济效率作为分配资源的唯一标准，忽略了预算决策行为的多元性。事实上，预算决策需要多元化的考虑，包括社会的、技术的、文化的、政治的等综合的理性标准（Rubin,2000）。零基预算更适用于学校发展性支出项目预算的编制。

到了二十世纪八十年代初期，人们开始关注预算资金使用的结果而不单纯是预算的投入，开始注重绩效的评价和预算结果的评定，因此在此阶段出现了绩效预算法（PerformanceBudgeting）。绩效预算是一种以目标为导向，以项目成本为衡量标准，以部门和项目业绩评价为核心的预算管理体制。绩效预算不仅仅限于完成某个部门的工作，它更注重目标的实现，同时强调组织部门的绩效评定。但由于绩效预算以对组织目标的一致认同为基础，需要系统地收集可靠、连续、可比的信息，以衡量项目的成本和成果，提供常规的信息供日常计划管理、项目制定、预算和评估使用，同时需要编制人员作出主观判断，因此编制较为困难。

在这一时期预算分配方法上的另外一个亮点是责任中心预算法（ResponsibilityCenterBudgeting，简称RCB）的出现。这一方法的产生，源自高校分权管理的需要。责任中心预算产生于宾夕法尼亚大学，而后被其它一些研究型大学（如哈佛、斯坦福、耶鲁大学等私立大学）所采用。在二十世纪八十年代末期，印第安纳大学与普渡大学印第安纳波里斯联合分校（IUPUI）成为第一个实行责任中心预算的公立大学。随后，该方法也在若干所公立大学推行。

所谓责任中心预算，就是把制定预算的权利下放到各个院、系，给院、系领导充分的财务和管理的自主权。在责任中心预算分配方法中，各个院、系的收入和直接费用都由院、系自己控制，高校的间接费用按院、系所占用学校资源的比例分配给各个院、系。各个院、系根据预期收益、预期支出编制自己的预算。责任中心预算的优势有以下几点：第一，责任中心预算分配方法是一种分权式预算，把制定预算的权利下放到各个院、系，给院、系领导充分的财务和管理的自主权，他们可以根据自己的实际情况制定促进院、系发展的预算，也可以调动其管理的积极性；第二，各院、系能够更积极地扩大创收收入和控制其成本；第三，学校向院、系征收间接费用如设备使用费、房屋占用费、水电费等可以使院、系更能够了解学校的行政支出。责任中心预算的缺点包括：第一，它对院、系管理者有较高的要求；第二，对成本的分配是基于平均成本而不是边际成本，这可能会造成不能准确反映院、系的办学成本水平；第三，各院、系可能会为了降低成本面忽视学生质量的培养。Massy指出责任中心预算分配方法一旦建立起来，激励会成为院、系的运行文化，学校的行政管理中心将很难对院、系的变化进行控制。二、对我国高校校内预算分配方法改革的启示

（一）校内预算分配方法是动态发展的

从美国高校校内预算分配方法的演变可以看出，高校预算管理是由投入导向型转向以产出导向为主、由注重分配资源为主转向以提高效率和使用效果为主、由集权管理转向分权管理的过程，它是伴随着国家经济的发展、政府财政改革和学校的不断发展而不断改革创新的。多年来，我国高校大多一直采取以增量预算为主的预算分配方法，然而近年来随着市场经济的发展、高等教育普及程度的改革、高校办学规模的扩大以及高校功能的多样化，高校财务管理的内容变得全面化和复杂化，这种预算分配方法与当前的社会经济、高校环境已不相适应，不能够最大限度地发挥学校人、财、物、信息等各要素的最大效能，不利于教育资源的充分利用，缺乏激励竞争机制，不利于调动院、系管理的积极性，高校的预算管理亟待进一步加强。因此，为保障教育资源的合理、有效使用，必须对目前的预算分配方法进行改革和创新，使之成为高等教育发展的推动力。值得欣慰的是，近年来不少高校尤其是规模较大的高校已经尝试各种新的预算分配方法，这无疑对提高高校预算管理水平会产生积极的作用。

（二）使用效益应成为预算分配重点考虑的因素

提高教育投资的综合效益，实现教育资源的优化配置，是预算分配的根本目的。目前国内大多数高校预算分配的功能仅仅局限于计划和控制职能，资金管理部门只是审核院、系预算编制的科学性、合理性，没有对资金使用的有效性负责，没有注重对预算执行结果的考核。预算编制就是分钱，而与责任、效益挂钩的很少，这就造成了大家都伸手要钱，而不管钱的使用效果。因此，高校的预算分配方法要从理念上突破资金分配职能的约束，建立对资金使用效益的评估机制，要将资金管理部门定位在理财者的地位上，成为促进资金使用效率的重要力量，确保高校有限资源的有效利用。

（三）应灵活运用各种预算分配方法

虽然预算分配方法是随着时展演变而来，但是并非以前的方法都是落后的。各种预算方法都有其优缺点，并且都有使用范围和前提条件，它们之间不是替代关系，而是互补关系。不同高校可能采用不同的预算分配方法，一个高校中一种预算分配方法不一定适合所有的部门。因此，各个高校在使用过程中可以根据自己的实际情况将多种分配方法结合使用，可根据各部门所承担的不同职能采用不同的预算分配方法。例如，绩效预算可能适合职能目标比较明确的部门；而职能比较简单的部门，如图书馆等可采用增量预算法；对专项资金和重大项目支出可实行零基预算法等。

（四）民主化预算过程是科学预算的坚强保障

不管是零基预算还是责任中心预算，都需要基层院、系和部处的积极参与。各种预算方法只是一种手段，真正科学的、可行的预算必须要以一套严格的程序为后盾。越是分权管理的预算管理，预算过程越要民主化。即使在集权管理的预算管理体制下，为了使预算制定的更科学、合理、符合学校自身的特点，也应充分调查，充分吸取院、系的意见，使预算的制定充分反映基层的建议，增强预算的透明度。院、系和广大教职工是学校预算的实际执行人，没有他们的认同和参与，预算将得不到有效的贯彻执行或者在执行过程中会出现偏差。只有将科学的预算方法与基层各部门民主化相结合，才有利于预算的执行和预算目标的实现。

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