剖析我国宏观调控对房地产的影响论文

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摘要：本文主要回顾了近十年以来我国宏观调控对房地产的政策，将其归纳为土地政策、金融政策和税收政策。简要地说明了这三大政策对房地产业的发展的影响。并在第四部分对这些政策对房地产业发展的影响进行简要地评述并试着指出解决房地产过热的真正原因。

关键词：房地产、土地政策、金融政策、税收政策、宏观调控

房地产业作为关系国计民生的支柱产业，在经济社会发展中扮演着越来越重要的角色。市场经济固有的缺陷要求政府通过制定相关的产业政策来约束和规范房地产业的发展。本文将土地政策、金融政策、税收政策归纳为对房地产业宏观调控的三大核心政策。进入2006年以来，我国房地产业发展进入了新一轮的高速增长期，部分沿海及东部地区大中城市房价高，增长速度快，泡沫化特征显著，为此国家陆续出台了一系列的宏观调控政策，以规范房地产业的发展。

一、土地政策

土地是房地产的基本要素之一。城市土地利用是城市经济与社会活动在地面上的投影，它集中体现了城市经济发展的活力，对城市竞争力有着重要的影响，因此城市土地利用优化是城市发展中的关键问题。在城市土地利用中，市场机制和政府机制是相互配合、相互补充的两种机制。土地政策可以理解为国家、政府、政党或单位为实现土地资源优化配置而制定的计划或行动准则。由于土地乃是人类生存和发展不可替代的资源，所有国家都将土地政策作为治国安邦的重要政策。改革开放以来，政府通过土地所有权和使用权的市场化分离将市场机制引入到城市土地利用中，使城市土地利用效率和结构与计划经济时期相比有了很大的提高和进一步的合理化。

1.我国近年出台的重要土地政策剖析

（1）《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》。2002年5月9日，中华人民共和国国土资源部签发11号文件《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，文件要求从7月1日起，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式进行公开交易。从此沿用多年的土地协议出让方式宣告结束。11号令的颁布，被业界称为“新一轮土地革命”的开始。政府推出的土地招标拍卖制度，无疑将在规范土地市场，节约土地资源起到良好的推进作用。从实际情况看，招拍挂出让土地面积占出让土地总面积的比例逐年提高，从1999年的2%上升到2003年的27.78%。

（2）《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（即71号令）。2004年3月21日，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》要求从即日起就“开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况”进行全国范围内的执法监察，各地要在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕，否则国家土地管理部门有权收回土地，纳入国家土地储备体系。8月31日因此被业界称作“大限”。

（3）《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办明电发[2004]20号）。2004年4月29号，在公开处理“铁本事件”，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，明确提出“三个暂停”：即在深入开展土地市场治理整顿半年期间，全国暂停农用地转用审批，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改，暂停新批的县改市（区）和乡改镇的土地利用总体的修改。土地政策参与宏观调控是2004年我国土地管理最突出的特点，运用土地政策为宏观经济“加油门”，已经成为此次宏观调控的一大鲜明特色。

二、房地产金融政策

房地产金融是指在房地产开发、流通和消费过程中，通过货币流通和信用渠道所进行的筹资、融资及相关金融服务的一系列金融活动的总称。房地产金融的基本任务是运用多种金融方式和金融工具筹集和融通资金，支持房地产开发、流通和消费，促进房地产再生产过程中的资金良性循环，保障房地产再生产过程的顺利进行。为保证房地产业的健康发展，在不同的时期，政府可以采用不同的金融政策对房地产进行宏观调控。近年来房地产业的高速发展也带来了较大的金融风险，为此我国以央行为首的金融部门出台了一系列的金融政策。

1.我国近年出台的重要房地产金融政策剖析

（1）《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（121号文件）。2003年6月13日央行的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》即是为业界所熟知的121号文件。该文件对房地产信贷业务的管理主要体现在两个方面。

一是对开发商贷款的限制。开发企业要求自有资金应不低于开发项目总投资的30%",开发项目要求有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、工程施工许可证等“四证”。对自有资金低、应收账款多的承建房地产建设项目的建筑施工企业，建议商业银行限制对其发放贷款。同时，各商业银行只能用开发贷款这一个科目给开发商发放贷款，严禁以房地产开发流动资金贷款、土地出让金贷款及其他形式贷款科目发放。

二是对个人住房贷款业务的规范。严禁“零首付”个人住房贷款，提出贷款额与抵押物实际价值的比例（抵借比）最高不得超过80%，对购买期房的个人住房贷款，所购期房必须是多层住宅主体结构封顶、高层住宅完成总投资的2/3。对购买第二套或二套以上住房的，适当提高首付款比例。121号文件被业界称为“十年来最为苛刻的政策”，曾一度引发了房地产市场的恐慌。当然在房地产市场过度膨胀的时期，其积极作用是勿容质疑的，一是将导致房地产行业的重新洗牌，二是推动房地产开发企业寻求新的融资方式。然而，仅二个月之后出台的国务院18号文件《关于进一步促进房地产市场健康发展的通知》的主调显然又给房地产已成为中国经济支柱的产业一个名正言顺的说法。于是中国房地产的投资热情再度高涨，并引发市场震荡。由此凸显在新一轮宏观调控之初，国家政策制定缺乏连续性。

（2）《商业银行房地产贷款风险管理指引》.2004年9月2日中国银监会公布了《商业银行房地产贷款风险指引》，规定建筑商不得为开发商垫资建楼，开发商开发项目自有资金不低于项目投资的35%，购房者的月供房款不得超过收入的50%，这是继央行121文件后金融监管部门发出的又一次加强房地产贷款监管的重要信号。

（3）人民银行调整个人住房贷款利率。2005年3月17号，中国人民银行调整了商业银行自营性个人住房贷款政策，将住房贷款优惠利率回归到同期贷款利率水平。商业银行自营性个人住房贷款基准利率1到3年期为5.67%，5年以上为6.12%，同时人民银行实行下限管理，下限利率水平为相应期限档次贷款基准利率的0.9倍，商业银行可根据具体情况自主确定利率水平和内部定价规则，以5年期以上个人住房贷款为例，其利率下限为贷款基准利率6.12%的0.9倍，仅比原优惠利率高0.2个百分点。新规定实行后，对首次购买住房的消费者，四家国有商业银行均执行下限利率。由于我国房地产业金融起步晚，行业资金来源过多地信赖于银行，因此现阶段主要的调控手段体现为对记地产信贷的管理与控制。

三、房地产税收政策

我国现行房地产税制的基本框架，是在1994年的全面结构性税制改革后形成的，涉及的税种主要有13种，其中直接以房地产为课税对象的7种，即土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、固定资产投资方向调节税、契税；与房地产紧密相关的税种6种，即营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、教育费附加。

税收政策对对房地产市场起到的调控作用表现在3个方面：一是在房地产开发环节，通过规范相关税费，减轻企业的负担和经营成本，在一定程度上抑制价格飙升；二是通过加大流转环节的税赋，增大炒房成本，压缩获利空间，达到抑制投机炒作的目标；三是改革房地产保有环节的税制，增加超标准的房地产保有成本，在实行以家庭为单位的实名制基础上，对拥有标准内的住房和标准外的住房规定不同的税率，抑制出于投机目的的房地产保有行为。

1.我国近期出台的重要房地产税收政策剖析

（1）《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》。2005年5月11日，国务院办公厅转发了建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、人民银行、国家税务总局和银监会等七部门4月30日联合出台了《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》。自2005年6月1日起，国家将对个人购房不足2年即转手交易的行为加大税收调控力度；今后“炒地”行为、转让“期房”行为都将禁止。这表明政府对房地产市场的宏观调控措施进一步细化以及抑制房价过高的决心。新政策规定，自2005年6月1日起，对个人购买住房不足1年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；个人购买普通住房超过2年（含2年）转手交易的，销售时免征营业税；对个人购买非普通住房超过2年（含2年）转手交易的，销售时按其售房收入减去购买房屋的价款后的差额征收营业税。而现行税收政策对营业税缴纳的要求是，个人购买自用一年以上的普通住房出售时免征营业税，不足一年的差额征收。这个政策主要是采用税收手段对房地产流转阶段进行控制，以遏制市场上过度的房地产投机行为，从而达到抑制房价上涨的效果。

（2）关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知。2005年10月7日，国家税务总局发出了《关于实施房地产税收一体化管理若干问题的通知》。通知要求进一步推进房地产税收一体化管理，对存量房交易环节所涉及的税收要实行“一窗式”征收。所谓“一窗式”征收指的是让国税部门和地税部门对存量房交易环节所涉及的营业税及城市维护建设税和教育费附加、个人所得税、土地增值税、印花税、契税等税种一体化征收。该文件进一步提到，严格坚持依法治税。对于存量房交易环节所涉及的营业税及城市维护建设税和教育费附加、个人所得税、土地增值税、印花税、契税等税种，各地要依法征收，不得以任何理由和借口，对税法及相关税收政策进行变通和调整。

“一窗式”征收简化了手续，方便了纳税人，避免交易后由纳税人单独到税务机关自行申报缴纳某一单一税种税收的做法。特别是过去规定由个人自行申报的个人所得税也将纳入“一窗式”收费范畴，预计在规范二手房交易的同时，也将对稍有起色的二手房交易市场带来一定的冲击。

2.未来房地产税收政策发展方向

现行税制在房地产流通环节税种较多，税负较重，而在房地产保有环节税种较少，税负较轻，无形中增加了建房成本，最终导致价格上扬。这种+轻保有、重流通+的局面，导致了土地利用的低效率，抑制了土地正常的市场交易，助长了土地的隐性流动。未来我国房地产税收政策将朝以下方向发展：设立土地年租金。我国目前的商品房价格中地价比重已经相当高,基本与建安成本持平，远高于国外水平。改革土地供应管理制度，将原来的土地批租制改为土地年租制，由一次性收取几十年土地出让金改为每年收取一次土地年租金-土地使用费.，可以大大降低地价所占比重，从而降低商品房的价格，提高房地产市场的有效需求。土地年租金可并入房地产保有税一同征收。征收房地产保有税-物业税。房地产保有税-物业税.，是指对拥有土地及地上建筑物的业主在不动产占有环节征收的一种税，是以不动产为课税对象课征的一种税。对投机者征收房地产保有税将造成其保有成本的增加，出租收益将大幅下降，直接抑制投机需求。对居住型需求要根据不同收入群体的住房水平及税负承受能力，制订差别性的不动产税收政策。如对住房水平高的实施较高的税率，对于住房水平低的实施减免政策，尤其是廉租房、经济实用住房、普通住房等住户可以免交不动产税，以维护其住房权利。

四各大政策的简要评析

（一）房价超高的原因分析

1.经济发展带动了对房地产的真实需求，包括消费需求和投资需求。有三个方面原因：①房地产消费市场化和取消福利分房；②城市化步伐加快，房地产需求亦加大；③大量的基础建设和城市化的进程中，征地、拆迁的行为创造大量的刚性消费需求。

2.土地供给减少和负利率导致的需求高涨的供求矛盾是重要原因之一。

3.钢材、水泥等原材料涨价，导致建房成本的上涨，也推动了房地产价格的上涨。

4.由于预期人民币升值和股市低迷而投机房地产，加剧了房价的上涨。在人民币升值预期下，国际投机者想利用升值后可能出现的房地产价格上升的趋势而获利，其对房地产的投机却炒高了我国的房地产价格。

5.地方政府行为为了个人政治利益和地方局部经济利益与房地产开发商合谋，采取不正常的手段，为了地方经济的增长和个人政绩的考察，对GDP的盲目崇拜，推动地方大项目上马，提供房地产资金和土地供给，逆中央政府宏观调控方向，推高地方房地产价格。

（二）真实原因

房地产问题是如此重要以至于国家从各种政策入手企图打压每次过分的泡沫，可是无论是采取何种措施，似乎房价总是高居不落丝毫没受所谓的政策的影响，因此我们不得不反思一下政策。房价是检验房地产市场正常化的最好的标准，可是某些房产巨头却扬扬得意地说：“房价高是市场的作用导致的。”而在“市场”这个字眼的背后，是不同利益之间的博弈。中央与地方政府在经济增长方式及未来利益分配上的搏弈；央行与外资在汇率变化上的利益搏弈；房地产商之间争夺市场最后的超额利润之间的利益博弈。就是这样的博弈导致了地方政府的异化，我国土地制度安排上的不健全，诱致地方政府在土地的管理上面，存在4个方面的不足，削弱中央政府土地管理和宏观调控的效能。

1.土地收益补偿机制不健全。土地收益是地方税收的重要来源。在国家土地统一规划下，许多地方土地由于历史和地域原因，被划为低收益土地，影响其经济发展和税收。

2.土地管理职能不健全，土地供应缺乏来自中央和地方的双重监督，导致土地利用行为不规范。从理论上来说，地方政府是代表国家对土地的开发利用进行管理，从而使土地利用能符合国家政策要求。但是，在实践中间，由于国家土地管理的委托层次多，不仅监督成本高，而且各级土地管理部门受制于各级地方政府，使中央政府的土地委托管理失效。地方政府既是土地管理者，又是土地收益者之一。由于中央的委托管理失效，地方政府和房地产企业博弈，在利益一致的驱动下，诱致地方政府做不利于土地管理者的决策，产生土地用地不规范行为：违法批地、占地；土地利用产出率低；土地利用外部不经济等。

3.土地经营机制不健全。我国土地管理的经营的目标是要求土地资产的保值增值，使之经济效益最大化。但是，作为中央政府土地管理人的地方政府，则有多元的目标追求，如地方政府官员的政绩最大化，经济增长GDP数字迷恋，地方就业率的提高，保持地方社会稳定等。作为各层次的地方土地委托管理人，必然有以自己的利益，代替国家统一的土地政策的利益的动机，从而逆中央政府土地宏观鼓励政策的风向，在政策具体实施前，部分地方疯狂批地，在政策下来实施时，阴奉阳违。

4.地方土地管理机构受制于地方政府，土地违法使用追究责任制度不力。地方政府各级国土资源管理部门，一是要对地方政府负责，二是要向中央国土资源部就土地开发，规划，利用和收益等事宜承担职责。但是，地方政府对国土资源厅（局）的财政、人事方面有决定权，不得不和地方政府站在同一阵线上，对土地管理和收益趋向地方利益。因而，地方政府批条子要地、人情要地，国土资源管理厅（局）不得不尽力办到，弱化了其职能管理力度，土地违法使用量相应的就大量增加。

（三）地方政府扭曲行为机理

地方政府经济行为的重要性体现在二个方面：一是它直接影响本地区经济、社会发展；二是它影响中央政府和上级政府经济政策的顺利实施，影响整个国民经济持续、快速、协调、健康发展。地方政府经济行为，一是要符合国家法律和国民经济发展的需要；二是要符合本地区社会经济发展的需要；三是要符合地方政府自身的利益需要。但是，地方政府为了自身利益，利用土地制度安排上的不足，不顾国家和本地区经济发展利益需要，政府行为扭曲，产生了逆向的经济效应，降低了宏观调控的积极作用。

地方政府经济行为存在的突出问题主要是两个方面：

一是盲目的GDP追求症。上级部门对地方经济发展和繁荣的直接考察指标就是GDP。于是，地方政府进行非理性投资和政策选择来盲目追求GDP的增长，主动扮演经济活动的直接参与者角色。最明显表现是，地方政府的投资项目和投资数额越来越大，地方经济具有浓厚的政府经济色彩。

二是地方经济控制权的追求。地方政府掌握了一定的经济控制权，具有相对独立的经济利益，与中央政府矛盾与冲突有所增加。特别是在中央宏观调控损害其地方利益时，地方政府有经济“对抗”的冲动，采取相应的对策，尽可能减少或避免地方利益的损失。

在平抑房地产价格的宏观调控政策中，地方政府没有表现出在政策利益上的一致性。其扭曲行为突出表现为：地方政府介入不正常的土地利益争夺和行政手段扩大房地产信贷资金投入。

1.地方政府介入区域土地开发利益。①争取有利的土地开发条件，以获取土地开发过程中间的寻租权和获得土地开发需求者提供的租金；②越权批地，违法开发。不少地方政府把土地作为第二财政，单纯地增加土地收益，或者为了招商引资，不同省市县之间恶性竞争，违反国家土地政策擅自制定和出台优惠的土地政策，竞相供给低价土地；③截留土地使用权出让权益。地方政府为了自身的经济利益考虑，以扩大配套费、开发费、管理费等费用比例，想尽办法把尽可能多的土地收入利益留在地方。

2.地方政府介入企业土地利益冲突。①为了地方经济的活力或者是短期（在任职期间）保持GDP的增长，采取短期行为盲目发展房地产，豪赌不被上级政府查处的风险，逆政策风向行事；②盲目迎合外资企业需要，地方政府部门以指定对象，指定供给价格，批条子打报告给地方土地管理部门影响其土地供给。

3.地方政府以行政手段帮助房地产企业获得信贷资金的投入。房地产是一个资金密集度大，周转期长的行业。获得稳定的信贷资金，对房地产企业稳定开发有至关重要的作用。目前我国房地产开发过度依赖银行资金，房地产企业在开发过程中自有资金所占的比例为25-30%，其余的主要来自于银行信贷。同时，由于土地获得成本提高和地价款的付款方式由原来的首付20-30%，改为一次性付清，这导致土地储备占款的大幅提高。2003年起，整个银行系统紧缩信贷，房地产开发信贷也不断下降。那么，能够获得稳定的信贷资金对房地产企业具有重要意义。

地方政府与房地产企业博弈利益一致，地方政府出面为企业向银行打招呼获得信贷资金，降低企业获得资金的成本，扩大信贷资金量；房地产企业扩大其开发，为地方劳动就业，税收，GDP做出该做的贡献，各取所需。中央的房地产宏观调控政策被弱化，房地产价格继续走高。

（四）政策建议与对策

针对地方政府的扭曲行为，提出以下几点建议与对策，推动地方政府行为规范化，健全土地管理制度，理顺中央和地方的土地利益关系，强化中央宏观调控政策的有效性，为我国的经济持续快速健康发展做出贡献。

1.实现地方政府经济行为，必须法制化，程序化，科学化。①地方政府保证其进行经济行为的必要权力的同时，明确其相应的义务，防止其权力的滥用；②地方政府利益视角从局部转到全局，对经济的直接干预过渡到宏观的间接调控和微观规制，决策过程科学民主化；③通过财政立法、转移支付、国家预算、税收支出的限制等措施约束地方政府的财政过程，尤其是公共收入和公共开支；④通过加强社会力量监督与约束地方政府行为，达到抑制设租、寻租和反腐败的目的。公务员之家

2.完善国家土地制度建设，进一步完善招拍挂制度，特别通过土地价格的标底的确定和建立土地拍卖后评估制度等制度，合理确定土地价格。加强政府对其约束，在复杂的程序和土地、计划、规划、交通、绿化等等多个部门的审批和工作的衔接过程中，做好监督审查工作，确保土地按要求合法、合理开发。

3.加大打击腐败的力度，击破地方政府、银行和房地产商的合谋，实现政银分开。中央政府要加大对地方政府权力的约束，让土地的征收和使用透明化、制度化，不给幕后操纵者以可乘之机，切断合谋的源头，并加强土地违法使用的责任追究力度。

4.改革税制。目前房地产税收政策是向房地产企业一次性征税，其转嫁给消费者，导致房地产价格高升，影响到房地产市场的平稳。我们可借鉴国外“宽税基，少税种，低税率”的税收政策，强化不动产税和财产税，减轻房地产的流转税。通过完善房地产财税制度，以促进房地产的流通和消费，保持房地产价格稳定。

5.调整地方官员政绩评比指标，理性对待GDP，避免“政府机会主义”引致的地方投资冲动。单一的GDP指标是不够的，还要考虑公共服务、公共设施水平、公共环境、市场秩序和制度建设等指标，把它们综合考虑，形成“制度化的考核干部机制”。这样能从根本上转变经济增长方式，实现科学发展观，避免经济的大起大落，避免地方利益和中央利益冲突，弱化中央宏观调控力度。

看到网络文章，有学者说，目前中国城市的“改造”运动是一个地方政府造就的大规模的寻租空间，这个寻租空间，是几乎所有的金融部门都参与进去的，同时，相当数量的外资也参与了进去。房地产就象发酵面团，因为这个发酵面团已经撑大了整个国民经济总量，一旦要否定寻租行为的价值，其后果必然导致多米诺骨牌效应。这样，房价高了，百姓买不起，还要承受因房价高带来的其它涨价效应，而房价跌了，百姓不一定就能买上，反之同样要承受因为发酵面团“缩水”造成的真空压力。正因为如此，中央政府才不得不进行宏观调控，同时得慎之又慎，尽量避免全国性的调控。我想，全国性的调控其实已经在开始了，但代价与风险不该全由老百姓承担。

参考文献

1、武康平、丑婷.从房地产市场看土地需求及对土地政策的建议.经济经纬.2005(4)

2、黄云鹏.土地管理——宏观调控的政策选择.宏观经济研究.2005(4)

3、张妙曦.对土地政策参与宏观调控的若干思考.福建工程学院学报.2005(4)