试析建设健全统计之行政程序

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摘要：进一步增强行政程序意识，加强行政程序的建设，是政府部门的一项十分重要的任务。在当前，作为政府部门的统计机构注重行政程序的建立和健全工作，并认真依照行政程序开展各项统计活动显得尤为重要。本文坚持理论联系实际的原则，对统计行政程序的含义、建立健全统计行政程序的重要意义、统计行政行为决策程序和统计行政程序建立健全中的若干关键问题等方面进行了初步的探讨，对于深入推进统计部门的依法行政具有一定的参考价值。

关键词：统计部门；统计行政行为；统计行政程序

长期以来，由于法治观念的淡漠，行政时效的紧迫、行政事务的繁杂等诸多主客观因素制约，在行政行为实施过程中，往往只强调实体的合法、合理，而对必要、正当的行政程序注重不够，这在一定程度上影响了相对人的合法权益，反过来对行政行为的结果也产生了诸多不利的负面效应。在全面推行依法行政的今天，进一步增强程序意识，加强行政程序的建设，是政府部门的一项十分重要的任务。总理最近指出，“按法定程序办事，是依法行政的重要内容，也是依法行政的重要保障”。并要求，“今年，各级政府要把建立和完善行政程序，作为推进依法行政和政府立法的重点任务”。在当前，作为政府部门的统计机构按照温总理的要求，在各项统计行政管理中注重行政程序的建立和健全工作，并认真依照行政程序开展各项统计活动显得尤为重要。本文对此作一探讨，以供参考。

一、统计行政程序的基本含义

所谓统计行政程序，是指统计行政机关行使统计行政权力，作出统计行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。那么，什么是统计行政行为？简言之，就是统计行政机构在法定职权范围内，依照法定程序所作出的影响到相对人权益的行为。具体化地说，统计行政行为包括统计调查项目审批行为、统计调查行为、统计资料公布行为、统计确认行为（包括统计资料的认定、统计行政登记等）、统计行政许可行为（包括发放统计上岗资格证等）、统计行政处罚行为，统计行政复议行为，等等。一般而言，政府统计行政机关在行使统计权力的过程中所涉及到的行为只要与相对人发生关系的，都是统计行政行为，都要受统计法的调整和规范，都要依照法定的方式、步骤、顺序和期间开展活动，而不仅仅是统计行政处罚行为。只要统计行政行为未按照法定的程序开展，尽管实体要求是合法的，但影响到相对人的合法权益，行使该项统计行政行为的统计行政机关就要承担相应的统计法律责任。

二、加强统计行政程序建设的重要意义

（一）有利于减少行政行为的主观随意性，保护相对人的合法权益

用“正当行政程序”保障相对人权利，对抗行政权的滥用的观点已经逐步为人们所接受。因为“‘正当程序能够加强理性思考’，是‘对恣意的限制’”[1]。“行政程序的本质就是限制行政权的恣意行使，通过承认或规定相对人充分的程序性权利，而将行政权的行使置于相对人的监控和司法审查的监督之下，这意味着行政主体在拥有实体权利的同时必须承担相应的程序义务；这同时也意味着相对人可以通过行使程序性权利，对抗和抵制恣意或违反程序规则而活动的行政权”[2]。在统计行政法律关系中，统计行政机关作为统计行政主体，处于主导的地位，而相对人（统计调查对象等）则处于服从的地位。譬如说，统计部门随意制发一张调查表就有可能给相对人带来较大的工作量，增加一定的人力、物力、财力的开支，特别是不科学的统计指标更给填报带来极大的困难。因此，这种在统计工作中的“人治”现象必须通过一定的程序加以控制。即任何统计调查都必须要进行立项论证，确定有无必要进行专门调查，若确有必要进行调查，还要对调查表进行严格审查，弄清指标的设置有无必要，指标设置是否科学，调查时间是否合理，调查经费有无保障，等等。在此基础上由有关领导按照权限和程序进行签发，并将结果进行公告等。

（二）有利于增强统计行政行为的科学合理性，提高统计工作的质量

在日常的统计行政管理工作中，统计法律、法规、规章对一系列的统计行政行为的程序都作了具体的规定，一般来说，这些法定程序是在总结了统计行政管理活动规律基础上形成的，具有一定的科学合理性，认真履行这些程序不仅是法定义务，也是遵循统计发展的规律，可以提高统计工作的质量。从另一方面来讲，讲究一定的程序，可使统计工作的科学性得到极大的提高。这是由于在一个良好的程序中，必然有具有一定专业知识的人员参予对行政行为论证这个环节，有的还要进行必要的听证，重要的事项还要通过有关的办公会议集体讨论拍板，经过这样的层层把关，统计行政行为的质量，也必然得到极大的提高。如在统计报送期限的问题上，过去不经过论证，给基层单位的上报期限规定得太紧，以至于到了基层必须25日前就要报整个月的数字，这样质量是难以保证的。如果在制定这样的决策前听取相对人的听意见，也不至于作出这样不合理的行政行为来。

（三）有利于加强统计执法，明确统计行政关系主体的权利与义务

从统计行政管理领域上来讲，在统计行政权（公权力）与统计调查对象的私权利之间存在着一个平衡点。这种平衡，我认为是一种动态的平衡。即除了要对统计行政管理权进行控制以外，在统计行政管理的某些方面要加强对统计行政管理相对人的执法检查。由于统计行政行为未经过一定的程序，必然造成相应的手续不完备，给监督检查带来了诸多的困难。如在组织年定报统计工作的过程中，作为一个统计调查的行政行为，首先对于新的调查对象必须要以统计行政机关的名义制作并按照法定程序送达《统计法律事务告知书》，明确开展统计调查依据、目的、意义、统计行政主体、统计调查对象的权利、义务以及相应的统计法律责任，以构建具体的统计法律关系。其次，开展年定报的通知和有关的统计制度（包括统计指标解释、统计工作要求等），特别是对每种表要明确的列出具体的表名、表号、填报单位、上报日期、上报给谁（受表单位），等等，采取适当的形式送达到统计调查对象手中，并留有送达的依据。如果采取开年定会的形式进行工作布置的，则必须留存会议签到单，以便于查阅。若上报日期变更还必须要相应的正式书面通知。对于一次性重大调查要在有关报刊上进行调查前的公告。通过上述程序，便于明确统计法律责任，减少行政争议，有利于统计执法工作的有效开展。

三、统计行政行为决策程序的初步探讨

统计行政行为是统计行政机关单方面的意思表示，这个表示一经作出就具有公定力、执行力、拘束力等法律效力。因此，设计统计行政程序必须符合法律规定和科学合理的要求。由于行政程序涉及面广，情况复杂，而行政行为决策程序是最关键的程序，本文只对之进行探讨。至于统计项目审批程序、统计调查程序、统计行政处理（惩罚、复议等）程序等在有关的法律法规规章中均有规定，本文无需论述。

（一）统计行政行为“意思”的形成程序

本文认为统计行政行为的“意思”可分为“贯彻性意思”、“创设性意思”两大类。在这两大类中有不同的特点：

1、贯彻性意思的形成。所谓贯彻性意思是指统计行政机关为贯彻上级统计部门有关统计工作的总体布置所要进行的具体统计行政行为的意思。如开展全市年定报工作就是贯彻全国、全省统一部署进行的。在这类意思的形成中，要吃透上级的文件精神，在满足上级要求的同时，结合本地实际进行细化和具体化。重点就是要明确本地基层单位应该如何上报、以及上报的时间、地域、对象等各种要求。一般由统计行政机关部门草拟文件，并对基层上报时间、上报方式进行合理论证后，由分管局长签发即可。

2、创设性的意思的形成。所谓创设性意思又可分为自身创设性意思、他人创设性意思两种。自身创设性意思，即根据当地党政领导的

要求或根据实际工作开展的需要所要作出的各种具体行政行为的意思。这是要重点把握的。

首先，开展这项统计行政行为要合法、合理，不能违反法律和行政合理性要求。这是一个基本的前提条件。

其次，在程序上要遵循“申请立项”、“讨论”（听证、召开座谈会、书面征求意见）、“办公会研究（或首长拍板）”、“签发”等基本过程。

A、申请立项。这是一般重大的统计行政行为的必经程序。立项必须要有立项的依据（法律依据）和实际的需求。一般还需要有可行性研究的报告。

B、讨论。这里的讨论指对立项需求（申请）的可行性问题的讨论。一般由一个参谋性（辅助性）的机构（组织）来实施。这个机构（组织）要吸收相关的专家或有关方面代表（最好包括人大代表、政协委员）参与。重大的涉及到相对人切身利益的应进行公开的听证。一般的也可沿用传统的召开座谈会、放发征求意见稿等形式。重点讨论项目需求（申请）的必要性、可行性和科学性等内容，然后对实施内容、形式等要素进行讨论和优选，形成一个意见报决策层会议或交由首长拍板。在上述过程中，要注意听证与召开座谈会的区别。首先，听证是一个法律概念，它是靠众多法律原则支持的一种程序，具有严格的法律规则和意义，它不是泛泛的道德要求，也不是简单的工作作风，而是一种具有法律意义的工作规则，一旦违反这些原则和规则，将影响某项决策或行政决定的效力。其次，听证的核心在于“听”和“证”两方面。所谓“听”就是“听取”，如果只听“不取”，或“听”而不“取”，则起不到“听证”的作用。所谓“证”是指决策部门的决定必须建立在利害相关人提供的证据事实基础上，允许利害相关人就对方提供的证据加以质证、辩驳。换言之，决策部门不能偏听偏信，必须兼听各方意见，而且每次决策必须是建立在相关证据基础之上，特别是建立在有力证据基础上的意见。

C、办公会研究或首长拍板

对于重大的一般要经过办公会集体讨论，按照少数服从多数的原则举手表决。在表决程序上应规定不得投弃权票，即要么反对，要么赞成。各人表决情况记录在会议纪要中，这虽是集体决定，若出了问题，凡投赞成票的，要承担责任，投反对票的不负责任。但同时要建立一个约束机制，凡三次投反对票而该项行政行为却分别被实践证明是正确的领导集体成员，要受到相应的处分，承担相应的责任。

对于一般的行政行为的决策可在经过必要的程序后，依据领导分工由行政首长拍板决定。

上述贯彻性意思和创设性意思是相对的，有些创设性意思经过决定后，对于具体的部门（如专业处）来说又变成了贯彻性意思。有些贯彻性意思，为了贴近各地实际情况需要进行适当补充或修正又具有创设性意思了。

而他人创设性意思，即他人为贯彻党政领导的需求或自身需要就统计方面的工作，依法向统计部门提出的行使统计调查行政权申请的意思。如市旅游局为了调查全市旅游发展的情况，向统计部门提出要开展统计调查的创设性意思，若经省级统计部门依法审核同意就具有法定效力。属于地方统计调查，就受到统计法的保护。其具体的程序同自身创设性意思的程序。

（二）统计行政行为的签发和公告的程序

统计行为一经确定下来，要经行政首长的签发，以文件的形式下发，使有关相对人知晓。其送达方式同法律文书的送达方式。有委托送达、留置送达、公告送达、直接送达、邮寄送达等。送达必须符合法律的规定。在对不特定的相对人作出统计行政行为时，可在一定范围内采取在报纸上公告的方式。这里的“一定范围”要与统计行政行为的实施范围相一致。如要在南京市开展全市范围的居民出行情况的调查，可在《南京日报》等全市性的报纸上进行调查公告。

四、统计行政程序建立健全中的若干关键问题

（一）程序与效力的问题

行政活动有其多、杂、变化快等诸多特点，讲究一定的程序就必然要经历一定的过程，需要耗费一定的时间，而行政效力总是与一定的时间联系在一起的，这就必然要影响行政效力。为了解决这一对矛盾，在作为具体统计行政行为时，有必要把统计行政行为区分为重要的统计行政行为和一般的统计行政行为。对于重要的统计行政行为毫无疑问必然要严格适用上述的程序。面对于一般的行政行为，要有限度地适用简易程序。简易程序可将立项申请、讨论、办公会审议等过程有选择地压缩适用，但作为行政首长的签发是必经的程序，不可忽略。

对于时间紧迫的重大的统计行政行为的决策，如开展重大灾情调查等。在一定条件下也可适用简易程序，但必须是十分慎重。

（二）公示和监督的问题

为对统计行政机关进行有效的监督，维护统计行政相对人的合法权益，各项统计行政行为的程序必须按照公示的原则进行公开，使统计行政管理相对人对统计行政程序有必要充分的了解，以避免“暗箱操作”。实践证明，公示的方法对于监督统计行政效率提高、保障行政主体的合法权利有着十分重要的意义。

（三）形式和实质的问题

为保障相对人的合法权益不受侵犯，经过法定审批程序的行政行为的客体，要依照有关规定标注法定标志。如经过统计行政程序审批的统计调查项目在相配套的统计调查表上必须标明“制表机关、文号、表号、批准或备案机关”等法定标志，若无此标志的，任何统计调查对象均可以拒报。这实际上是赋予了统计调查对象的正当拒绝权，即对于不法的、加重其义务负担的行政机关的统计调查行政行为的抵制、拒绝，以达到维护其自身的合法权益的目的。这里顺便说明一下，对于其他行政机关、社团组织的无标志报表可拒绝填报，那么对于统计行政主管部门下发的没有法定标志的统计调查表能否拒报呢？我认为也一样可以拒报。因为统计行政主管部门下发的统计报表没有法定标志，意味着它的这项统计行政行为未经过法定程序审批，是一种程序违法，当然可拒报。凡没有法定标志的统计表可拒报，如有法定标志的统计表即使相对人有意见不愿报，也必须报，只能依法提起统计行政复议或向人民法院提起行政诉讼。在复议或诉讼期间不停止填报统计报表的活动。

同样，在统计行政确认的行为中，如对全市工业企业的公益排名，必须要标注“由统计行政主管部门认定”的字样，以体现程序的客观公正性。在公布社会经济发展情况的统计资料时，也必须加上“经统计行政主管部门审定”的字样。

参考文献

[1]孙笑侠《法律对行政的控制》，山东人民出版社，1999年版，P230

[2]姜明安、皮纯协《行政法学》，中共中央党校出版社，2002年版，P270