党内民主制度建设科学对策研究

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以制度推动党内民主发展的思想在党内形成共识后，各项制度建设纷纷跟进。1987年党的十三大提出了加强党内民主制度建设的四大措施:即健全党的集体领导制度、改革和完善党内选举制度、切实保障党章规定的党员民主权利、疏通党内民主渠道和健全民主生活。根据这一思路，中央陆续颁布了《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》等党内规章制度。1994年9月召开的十四届四中全会，从决策层面提出加强党内民主制度建设的若干举措:要建立健全领导、专家、群众•党的建设•相结合的机制，逐步完善民主科学决策制度;要加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革，逐步形成富有生机和活力的用人机制;要制定党员权利保障条例、中央和地方党委工作条例、党内监督条例等党内法规。根据十四届四中全会精神，1995年和1996年，《中国共产党党员权利保障条例(试行)》和《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》先后颁布，党内民主制度化迈出了稳健的步伐。在党内民主制度体系化和科学化方面，党的十六大指出:“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点。”十七大在总结十六大以来发展党内民主的经验上，从推进党务公开、完善党的代表大会制度、完善党的决策体制、建立健全常委会向全委会报告制度、改革和完善党内选举制度五个方面对党内民主建设提出了要求。

党内民主制度建设存在的一些薄弱环节

十八大提出健全党内民主制度体系，把健全党员民主权利保障制度、健全党的代表大会制度、完善党内选举制度、完善全委会和常委会制度、完善党内基层民主制度作为着力点，从诸多内容规定上推进党内民主制度的科学化。然而党内民主制度建设是一项复杂的系统工程，从当前诸多地方的探索实践看，许多观念、制度设计以及做法存在一些问题，影响了党内民主的健康有序发展。经过多年探索，从中央到地方出台了一些关于发展党内民主的规章制度，由于顾及党的建设大局，很多制度规定只是提出了指导性、原则性的要求，在操作层面留下了很大的空间。如2004年制定的《中国共产党党员权利保障条例》对党员权利的内容和保障措施作了说明，同时在附则中补充到，各省、自治区、直辖市党委可以结合工作实际情况，制定实施细则，这虽然赋予地方结合实际来细化党员权利保障的内容，但是也在一定程度上造成中央法令的可执行性以及完整性不够。其实，党内民主制度的创立如同法律创制一样，也要遵循科学性、合理性、适时性和民主性原则，在法治建设取得长足进步的背景下，党内民主制度建设也需要借鉴法治经验，在制度的创制过程中扩大一般党员的参与，不仅仅局限于顶层的“经验立法”。正是由于许多制度的创建者忽略了一般党员的意见建议，以至于一些党员对党内民主制度的认同感不高，当然也谈不上严格办事程序和有力贯彻执行。另外，党内民主制度在内容上也要与时俱进，适时完善更新，使其更具有现实关照，如《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》于2008年公布，这一条例对党代表资格的终止和停止做了说明，但对党代表的增补却无规定，影响了完整性。另外，很多制度规定具有原则性，相关的实施细则没有跟进，只有《中国共产党纪律处分条例》有过解释，其他如党内监督条例、党员权利保障条例的解释不够，这势必造成制度的可执行性不强。制度是相互连接的体系，制度建设的关键是要把党内规范环环相扣地连接起来，形成网络，构成体制机制［4］。就党内民主制度而言，有些规定之间衔接不够紧密甚至存在冲突，这主要表现在党内已有制度制约了党内民主的创新。如2009年5月15日，在深圳市民政局党员代表大会上，200多名党员从26位候选人中直接选出9位机关党委委员和7位纪委委员以及党委书记，这成为全国第一个“公推直选”并差额选举产生的机关党委［5］。但是这一创举同样面临制度困境，市直正局级以上单位的机关党委书记职位的行政级别一般是副局级，由于这种职级必须由市委决定才能产生，因此，“公推直选”无法完成提拔，所以参与“公推直选”机关党委书记竞选的候选人必须要求其行政级别在单位副职以上级别。这一问题的症结在于党员的选择权甚至选举权与当前干部管理制度存在理不顺的环节，导致党员意志不能得以充分体现，要突破这一难点，需要其他相关制度的改进。诸如此类的问题还有很多，如党代表任期制条例明确了党代表的各项权利，但是党的纪律处分条例中没有对侵害党代表权利的行为做出惩处规定。党内民主制度的探索实践已经发展多时，然而无论是理论界还是地方党委，对这一问题都有着不同的认识。在理论界，有的学者提出自己的见解，如发展党内民主的关键是从组织本位向党员本位的转变，还有的学者认为“四个服从”与党内民主有不协调之处。这些观点虽然在一定程度上启发了改革者的思维，但是，如果不从整体上对这些理论认识做全面的理解，就很容易对党内民主制度的创新产生误区，导致改革的方向出现偏差。事实上，党内民主与一般意义上的民主有根本的不同，它是基于无产阶级政党的属性和中国共产党的历史传统而形成的政治原则。虽然党所处的时代环境有了很大变化，但是党内民主的价值方向是明确的，所有的制度创新都必须坚持民主集中制这一根本前提，无论是党员权利的实现还是党内民主运行机制的改进，都要围绕增强党的活力和党内团结统一而进行。制度化的终极意义就是把个体的民主权利转化为组织整体的公共权力(统一意志)［6］(p353)。这一点尤其要引起制度创新者的注意。同时，党内民主制度不应突破法律的边界，须依国家法律执行，湖北某农村选举村党支部书记时创造的“两票制”(即第一票是村民推荐票，第二票是党员表决票)虽然扩大了一般村民参与党支部书记选举的参与度，事实上，这一“创举”有违相关法律和党章的规定，因为法律和党章并没有赋予非党村民选举党支部书记的权利［7］。

党内民主制度建设科学化的路径选择

健康的党内民主政治生活必须在有序、有效的制度运作基础上才能实现，这需要党在更高层次和更科学的水平上推进以制度为核心的党内民主发展之路，尊重已有的探索成果，发挥现有制度的功效，同时要重建制度权威，创新思路，使党内民主制度更贴近党员群众，更体现时代进步要求。党内民主制度科学化是发展党内民主的手段和方式。在经济和社会转型时期，制度创新无疑具有极大的正当性和拓展空间。不过，“任何制度创新，都面临两个基本问题:一是制度创新的依据和基础，二是制度创新的生命力。”［8］(p5)在探索党内民主制度的过程中，许多地方积极性很高，这种创新的动力主要来自地方当政者对党内民主的热情和一定的理性认识，基于多个地方的实践经验，我们可以看到，基层的制度创新引领者也存在很多的困惑乃至认识上的偏差。很多时候，“为了制造制度创新的政绩，有些地方的一把手，往往热衷于制定超越现实而又诱人的宏伟蓝图。此时，地方党委政府的制度创新行为便可能产生‘形式主义’。”［6］(p66)因此，很有必要探讨制度创新的动力问题，即谁来引导创新，创新步伐如何进行。一方面，中央要统筹改革，加强指导，担负起规范民主创新行为的责任［9］(p151)。另一方面，党内民主制度的探索一定要应随着时代的发展和党所处内外环境的变化而适时推进，既不能因循守旧、裹足不前，也不能操之过急、一蹴而就。要形成鼓励创新的环境，有计划地在多个地方进行试点，形成多点多层突破的实验格局，对其经验加以总结，作为全党范围内民主制度推广的规范依据。简而言之，在创新主体上要形成竞争和合作相协调的多元格局，在方法和途径上，要遵循党内民主发展的规律，时刻防范新制度中的不良因素。制度设计的科学性是制度运行有效性的基础，党内民主制度建设特别要注重运行机制的针对性和有效性，使相关的制度能对行为主体产生激励或威慑作用。当前学界针对党内民主制度过于笼统的现象提出不少意见，实践当中，这一问题已得到回应，很多地方在党内选举、干部选拔、党委议事和决策过程中自觉做到民主程序的规范化。然而，即使所有的程序都按照规则要求完成，人为操纵的因素仍然存在，这实际上是将民主程序作为外衣，践踏党员的权利，有违民主的本质要求。为此有必要健全和完善党内民主的运行程序，使其更加透明、规范。要细化程序，制定正式的会议规则和表决规则，保证党员的议事权、决定权得以实现。进一步完善“票决制”，发挥党委会的作用。通过立章定规，保证党代表参与党内事务经常化、制度化，及时讨论解决在贯彻落实代表大会决议中遇到的新问题，充分反映下级党组织和党员群众的意见，从而更好地参与决策与监督。通过推广和完善对领导干部的选拔任用和弹劾罢免制度，进一步突出公开性和民主性，减少委任制的比例，加大考录制和选举制相结合的公开选拔制度，把选考干部的范围扩大到正职的选任中，使更多的干部通过公开选拔和公平竞争，接受广大党员群众的选择和监督。经过这些具体程序，多数人的意志和意见才能得以尊重，文本性的民主制度也才有可遵循的程式。党内民主制度并不等于党内规章制度的建立和昭示，在寻求制度化发展的现实要求下，党内民主要达到预期目的，必须实现制度刚性与制度文化的有机结合，避免出现制度与实践“两张皮”的不良后果。从当前的现实看，困扰党内民主制度有效实施的最大问题在于少数人在事实上凌驾于党员之上，“家长制”、“一把手制”的存在使党内决策、党员参与乃至党员监督等都成为难题。党内权力民主运行机制出现偏差，也在很大程度上导致党内民主的诸多制度规定不能发挥出应有的作用，影响制度的权威。从根本上讲，这不仅仅涉及制度规范问题，而且要从权力结构上进行调整，不能够寄望于依靠领导•党的建设•人个人意志或者个人行使权力的方式来解决问题，而是要通过合理的权力配置和科学的权力制约结构来遏制权力的滥用［10］。从党内外的文化环境看，长期存在于党内外的各种不良风气，如官本位思想、特权思想、官僚主义作风、子民文化等是党内民主制度发挥作用的羁绊，这些社会群体心理的存在，侵蚀着党内民主的良性发展空间。增强党内民主制度的实效还有一个重要的举措就是加强对党内民主规章制度的宣传以及党员干部的心理认知，真正做到敬畏制度，按制度办事。现在，有些党员干部不关心党内法规，不了解自己作为党员的基本权利。一些领导干部讲话不是援引党内的相关法规，而是以上级领导人的指示作为依据，这在一个侧面反映出当前党内民主制度权威的尴尬。加强党内民主制度建设，不仅要做到单个制度科学规范，发挥个体效能，而且要理顺制度之间的关系，做到制度的协调统一，形成完整有机的整体，使得各项制度之间相互促进。经过多年的实践与探索，党内已制定并颁布了诸多与党内民主相关的规章制度，诸如《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党党员权利保障条例》、《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》等。面对如此多的规章，有必要加以整理、淘汰或更新一些与时展要求不合的制度条款，把与党内民主相关的制度进行分类，可以按不同的层次分为原则性制度、体制性制度、实体性制度、程序性制度［11］，或按不同内容分为党员权利保障制度、党内选举制度、党的代表大会制度和党的委员会制度、基层党内民主制度等，并且进行整合和优化，使制度的关联性和协调性增强，提高党内民主制度的整体功效。还要建立保障性惩处制度，对于违内民主的各种行为予以明确规定，对其加以纠正和查处，以此保证制度的刚性。只有通过多方位、全方面的制度规划，形成整体配套、相互衔接、良性互动、科学运行的党内民主制度合力，党内民主才会稳健、可持续地发展。总之，推进党内民主制度科学化是一项艰巨而复杂的工作，不仅需要建立完善的党内民主制度体系，更要形成浓厚的民主文化及社会心理氛围。结合党情、国情、世情的变化，寓党的核心价值、根本原则于党内民主制度的实践创新之中。既要充分尊重党员权利，又要把握党的建设内在规律，着眼于全面提高党的建设科学化水平。只有这样，党内民主才能紧扣党建主线并与时俱进，为党的事业保驾护航。

本文作者：蔡文华工作单位：中共重庆市委党校